Земли сельскохозяйственного назначения

Содержание

Введение

Земли сельскохозяйственного  назначения составляют самостоятельную категорию земель Российской Федерации, приоритетное значение которой обусловлено их социально-экономической значимостью.  Преобразования, начатые в ходе земельной и аграрной реформ и коснувшиеся, прежде всего, отношений в сельском хозяйстве, продолжают оказывать существенное влияние на правовой режим земель сельскохозяйственного назначения. Это проявляется в демонополизации государственной собственности и установлении многообразия форм собственности на землю, появлении новых субъектов сельскохозяйственной деятельности, особом порядке приватизации сельскохозяйственных угодий, особом правовом регулировании оборота земель сельскохозяйственного назначения, выведенном за рамки нового Земельного кодекса РФ¹. Земли сельскохозяйственного назначения могут быть предметом исследования в качестве объекта различных правоотношений. Отдельно можно исследовать правовое регулирование прав на земли сельскохозяйственного назначения, условий и порядка использования этих земель, оборот, правовое регулирование государственного управления, охрану земель сельскохозяйственного назначения. Выбор темы настоящего исследования обусловлен необходимостью проведения комплексного научного анализа правового режима земель сельскохозяйственного назначения, выявления проблем, возникающих при его регулировании.

В настоящей работе правовой режим земель сельскохозяйственного  назначения рассматривается в контексте  проводимых в России земельной и  аграрной реформ, направленных на изменение  прежнего земельного строя, основанного  на монополии государственной собственности на землю, и формирование экономической системы, основанной на многообразии форм собственности и демократических принципах рыночной аграрной экономики.

Основной целью исследования является определение современного состояния правового регулирования отношений по использованию и охране земель сельскохозяйственного назначения. Для реализации этой цели были поставлены следующие задачи:

- провести анализ законодательства  Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, регулирующего отношения по использованию и охране земель сельскохозяйственного назначения, актов правоприменения, и на основе проведенного анализа выявить особенности правового режима земель сельскохозяйственного назначения;

- исследовать законодательные  и научные подходы к понятию земель сельскохозяйственного назначения и понятию правового режима этих земель, дать им оценку и предложить свои понятия земель сельскохозяйственного назначения и их правового режима;

- рассмотреть процесс  формирования новых субъектов  сельскохозяйственной деятельности, выявить возникающие проблемы;

- исследовать виды  прав граждан и юридических  лиц на земли сельскохозяйственного  назначения и особенности их  возникновения, в том числе  путем приватизации, а также особенности  прекращения этих прав;

- изучить правовое  регулирование и практику совершения  сделок с земельными участками  сельскохозяйственного назначения  и земельными долями, выявить  проблемы и направления развития  оборота земель сельскохозяйственного  назначения.

При работе автором были изучены труды В.П. Балезина, 3.С. Беляевой, С.А, Боголюбова, Г.Е. Быстрова, Н.Н, Веденина, В.К. Григорьева, Л.И, Дембо, Ю.Г. Жарикова, А.А, Забелышенского, И.А. Иконицкой, В.А. Кабатова, Н.И. Краснова, М.И. Козыря, О.С. Колбасова, И.Ф. Панкратова, В.В. Петрова, Г.Н. Полянской, О.А. Самончик, Н.А. Сыродоева, В.В. Устюковой, A.M. Турубинера, Л.П. Фоминой и др.

1. Понятие и общая  характеристика правового режима  земель сельскохозяйственного назначения

1.1. Понятие и состав  земель сельскохозяйственного назначения

Земли сельскохозяйственного  назначения составляют самостоятельную  категорию земель Российской Федерации. Закрепление в законодательстве деления земель на категории позволяет  определять соответствующие целевому назначению той или иной категории  земель правовые режимы. В соответствии с п. 1 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации² (далее по тексту ЗК РФ) земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли населенных пунктов;

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

4) земли особо охраняемых территорий и объектов;

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса.

Правовая классификация  земель по отдельным категориям, закрепленная в ЗК РФ, имеет в своей основе единый признак - целевое назначение земель, которое, как указывает К.Х. Ибрагимов, представляет собой «правовой, но не экономический критерий»³. Возникновение принципа целевого назначения земель относится к периоду советского земельного законодательства. В настоящее время принцип целевого назначения земель существует не только земельном законодательстве Российской Федерации, но и в правовых системах всех государств, которые имеют специализированные группы правовых норм, регулирующих земельные отношения. Это означает, как справедливо полагают ученые, что «принцип целевого назначения земель не зависит от существующих или изменяющихся форм собственности на землю и распространяется как на право земельной собственности, так и на право землепользования, владения землей и аренду земли. Иначе говоря, вне зависимости от реформирования земельных отношений в России целевое назначение сохраняет значение принципа правового регулирование этих отношений»⁴. Можно выделить следующие основные юридические формы выражения целевого назначения земли как основания разделения земель на категории:

- закрепление в законодательстве возможных целей использования земли;

- определение целевого  назначения земельного участка  при отводе его конкретному  лицу.

Следует различать правовую классификацию земель по законодательству, как перечень целей, для достижения которых земля может предоставляться в пользование, и фактическое деление земель на категории, которое, как справедливо указывает О.И. Крассов, «осуществляется не земельным законодательством, а на основании земельного законодательства и имеет место тогда, когда производится определение назначения конкретного земельного участка»⁵.

Кроме того, правовая классификация  земель в законе и фактическое  деление земель на составные части  имеет еще одно соотношение. И здесь следует согласиться с О.И. Крассовым, отмечающим, что правовая классификация земель в законе определенный период времени остается неизменной, тогда как фактический состав каждой категории земель может существенно изменяться. Так, например, могут изменяться субъекты права пользования земельными участками того или иного назначения, один и тот же земельный участок может переходить из состава одной категории земель в другую (земли сельскохозяйственного назначения могут быть изъяты для несельскохозяйственных целей, наоборот, земли несельскохозяйственного назначения по минованию в них надобности могут быть предоставлены для сельскохозяйственного использования и т.д.). Первенствующее значение категории земель сельскохозяйственного назначения среди всех категорий земель обусловлено их социально-экономической значимостью.

Землями сельскохозяйственного назначения являются земли за чертой сельских и городских поселений, предоставленные  для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей (ст. 77 ЗК РФ). До земельной реформы и реорганизации бывших колхозов и совхозов деление земель сельскохозяйственного назначения на сельскохозяйственные угодья и несельскохозяйственные угодья не имело правовых последствий, так как все эти земли закреплялись за сельскохозяйственными организациями на одном праве – праве постоянного (бессрочного) пользования и находились в государственной собственности.

Правовой режим сельскохозяйственных угодий и несельскохозяйственных угодий резко поменялся в ходе осуществления земельной реформы. Земли сельскохозяйственного назначения «могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных насаждений, научно – исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей»⁶. Важной проблемой является правовой режим земель сельскохозяйственных товаропроизводителей до конца не урегулированный нашим законодательством (в частности, проблемой является то, что до сих пор не все организационно-правовое формы сельскохозяйственных предприятий корреспондируются с Гражданским кодексом РФ⁷).

В соответствии со ст. 78 ЗК РФ земли сельскохозяйственного  назначения могут использоваться гражданами; хозяйственными товариществами и обществами, производственными кооперативами, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, иными коммерческими организациями; некоммерческими   организациями; казачьими обществами; опытно-производственными, учебными, учебно-опытными и учебно-производственными подразделениями научно – исследовательских организаций, образовательных учреждений сельскохозяйственного профиля и общеобразовательных учреждений; общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Согласно статистике «именно сельскохозяйственные предприятия-товаропроизводители используют большую часть земель сельскохозяйственного назначения»⁸. Землям сельскохозяйственного назначения придается особое значение в силу следующих факторов: ограниченности (неизменности количества); неперемещаемости; невоссоздаваемости; неуничтожаемости; практически неисчерпаемости производительной силы.

Издревле земли сельского  хозяйства давали человечеству се самое  необходимое. И не случайно они ставятся законодателем на первое место среди выделяемых в законодательстве семи категорий земель земельного фонда страны. «Основное их назначение – производство сельскохозяйственной продукции»⁹. Поэтому при характеристике этих земель выделяется такое важнейшее их свойство, как плодородие, при отсутствии плодородия невозможно производство сельскохозяйственной продукции.

1.2. Правовой режим  земель сельскохозяйственного назначения как правовая категория

В связи особенностям правового режима земель сельскохозяйственного назначения, их особой ценностью законодателем предусмотрены гарантии, устанавливающие приоритет землепользования. Статья 78 Земельного кодекса РФ говорит о том, что земли, пригодные для нужд сельского хозяйства предоставляются, прежде всего, для сельскохозяйственных целей. Строго ограничена возможность изменения целевого назначения этих земель, и их изъятие из сельскохозяйственного оборота. При предоставлении земельного участка сельскохозяйственного назначения приоритетность пользуется именно сельскохозяйственное предприятие. Законодатель не предусматривает первостепенность предоставления земельного участка в зависимости от того, для каких сельскохозяйственных форм ведения хозяйства собирается использовать эту землю претендент. Однако необходимо учитывать экономическую выгоду данного вида производства, а также насколько умело и рачительно будет использовать участок соответствующий претендент.

 Законодатель выделяет следующие виды сельскохозяйственных угодий:

– сельскохозяйственные угодья с кадастровой оценкой  худшего качества;

– сельскохозяйственные угодья с кадастровой оценкой выше среднерайонного уровня;

– особо ценные для  данного региона продуктивные земли¹⁰.

Изъятие сельскохозяйственных земель с целью их предоставления для несельскохозяйственных нужд допускается только в исключительных случаях:

– для строительства  промышленных объектов и иных несельскохозяйственных нужд предоставляются земли, непригодные для ведения сельскохозяйственного производства, или сельскохозяйственные угодья из земель сельскохозяйственного назначения худшего качества по кадастровой стоимости. Для строительства линий электропередачи, связи, автомобильных дорог, магистральных трубопроводов и других подобных сооружений допускается предоставление сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения более высокого качества.

– изъятие сельскохозяйственных угодий, кадастровая стоимость которых превышает свой среднерайонный уровень, допускается только в исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны и безопасности государства, разработкой месторождений полезных ископаемых, содержанием объектов культурного наследия РФ, строительством и содержанием объектов культурно – бытового, социального, образовательного назначения, автомобильных дорог, магистральных трубопроводов, линий электропередачи, связи и других подобных сооружений при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.

– особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, в том  числе сельскохозяйственные угодья опытно – производственных подразделений научно – исследовательских организаций и учебно-опытных подразделений образовательных учреждений высшего профессионального образования, сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает среднерайонный уровень, могут быть в соответствии с законодательством субъектов РФ включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается¹¹.

Анализ подпункта 3 пункта 1 статьи 49 Земельного кодекса позволяет  прийти к выводу, что законами субъектов  Российской Федерации могут быть установлены иные обстоятельства (не предусмотренные подпунктами 1 и 2), при которых возможно изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд, исключительно в отношении земель, находящихся в собственности субъектов РФ либо муниципальных образований, т.е. в отношении таких участков, которые предоставлены в пользование, пожизненное наследуемое владение либо в аренду гражданам или юридическим лицам. Таким образом, дополнительные случаи изъятия земельного участка у его собственника могут устанавливаться исключительно федеральными законами, что является дополнительной гарантией соблюдения интересов собственника при изъятии земель для государственных или муниципальных нужд¹².

Закон Красноярского края «О регулировании земельных отношений в Красноярском крае»¹³ определяет порядок предоставления земельных участков, находящихся в собственности Красноярского края, для целей, не связанных со строительством. Согласно данному закону 1 июля 2011г. меняется порядок принудительного изъятия у собственника земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения: принудительное изъятие земельного участка осуществляется в судебном порядке. Распоряжением администрации г. Красноярска «Об изъятии земельных участков» принято решение изъять для муниципальных нужд в целях строительства подходов к четвертому мостовому переходу через реку Енисей земельные участки, расположенные в Октябрьском и Железнодорожном районах города Красноярска, в Свердловском районе города Красноярска и определен перечень земельных участков, подлежащих изъятию¹⁴.

Закон Кемеровской области «О предоставлении и изъятии земельных участков на территории Кемеровской области» устанавливает, что изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для нужд Кемеровской области или муниципальных нужд из земель, находящихся в собственности Кемеровской области или муниципальной собственности, помимо случаев, предусмотренных федеральным законодательством, осуществляется в случае необходимости предоставления земельного участка для разработки месторождений полезных ископаемых (ст. 7)¹⁵.

Закон Челябинской области  «О земельных правоотношениях», в свою очередь, предусматривает, что для государственных или муниципальных нужд производится изъятие земельных участков в случаях, связанных с выполнением международных обязательств Российской Федерации, разработкой месторождений полезных ископаемых, размещением новых или расширением, реконструкцией существующих объектов, включая строительство социально-культурных объектов, магистральных трубопроводов, линий связи, электропередачи, железных и автомобильных дорог, других линейных сооружений, а также иных объектов государственного или муниципального значения, при отсутствии других вариантов размещения этих объектов (п. 1 ст. 18)¹⁶. Дополнительные случаи изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд установлены п. 1 ст. 24 Закона Томской области «О предоставлении и изъятии земельных участков в Томской области». Так, изъятие может происходить:

- в связи с размещением  предусмотренных законодательством  Российской Федерации объектов  государственного или муниципального  значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов;

- в случае ухудшения  качества земельного участка  в связи с его использованием  по целевому назначению при  условии отсутствия средств у  собственника на улучшение качества  земельного участка;

- в случае перевода  земли из одной категории в  другую, при условии невозможности  использования земельного участка  собственником по его первоначальному  целевому назначению, а другое  целевое использование в связи  с изменением категории земли  невозможно;

- в случае предложения  собственника о выкупе земельного  участка в связи с невозможностью  его содержания при условии  согласия на его покупку исполнительного  органа государственной власти  Томской области или органа  местного самоуправления;

- в случае ухудшения экологического состояния земельного участка по причинам, не зависящим от собственника земельного участка;

- в случае включения  земельного участка в земли  общего пользования в целях  создания благоприятных условий  для населения;

- в случае отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, с целью предоставления прав на земельный участок приобретателю указанного имущества;

- в связи с необходимостью  комплексного освоения в целях  жилищного строительства земельных  участков из земель, находящихся  в собственности Томской области  или муниципальной собственности;

- в иных случаях,  установленных федеральным законодательством¹⁷.

Причинами изъятия участка для государственных или муниципальных нужд могут быть создание и развитие объектов оборонного, природоохранного, историко-культурного назначения, объективно связанных с реализацией федеральных, межрегиональных, региональных и муниципальных программ, в связи с чем оставление участка у землеобладателя невозможно.

Анализ решений арбитражных  судов показывает, что процедура  изъятия нуждается в четкой регламентации, так как на практике встречается  большое количество споров и противоречий. Следует учитывать, что цели изъятия земельного участка должны соответствовать принципу исключительности, установленному в ст. 49 ЗК РФ. В противном случае решение об изъятии является незаконным. В качестве примера можно привести дело по иску индивидуального предпринимателя о признании недействительным распоряжения мэра об изъятии земельного участка для муниципальных нужд. Суд установил, что мэр вынес постановление, которым департаменту имущественных отношений поручено изъять путем выкупа у предпринимателя земельный участок для муниципальных нужд - строительства детской площадки. Отстаивая правомерность своих действий, мэрия указала, что размещение детской площадки в другом месте невозможно, поэтому решение об изъятии соответствует положениям статьи 49 ЗК РФ¹⁸. Суд обоснованно признал данную позицию незаконной, так как предусмотренные статьей 49 ЗК РФ случаи изъятия земельных участков для муниципальных нужд носят исключительный характер и строительство детской площадки не соответствует перечню объектов, для возведения которых допускается изъятие земель. На основании изложенного требование предпринимателя о признании незаконным постановления мэра об изъятии земельного участка для муниципальных нужд правомерно удовлетворено.

Действующее законодательство не содержит положений относительного того, какие сведения должны приводиться в решении об изъятии земельного участка. Так, из материалов дела следовало, что ООО на праве собственности принадлежит земельный участок. Губернатор области вынес постановление об изъятии данного участка, но общество, не согласившись с таким решением, обратилось в суд. При рассмотрении дела суд исходил из того, что в силу статьи 49 ЗК РФ изъятие земли допускается в исключительных случаях, когда отсутствуют другие варианты размещения объектов государственного и муниципального значения. При этом, если речь идет о строительстве, органы местного самоуправления в соответствии со статьей 31 ЗК РФ должны обеспечить варианты выбора земельного участка. В городских поселениях земельные участки могут быть изъяты для застройки в соответствии с генеральным планом и правилами землепользования (ст. 83 ЗК РФ). Из этих положений следует, что решение об изъятии земельного участка должно быть мотивированным. Поскольку в оспариваемом постановлении губернатора не были указаны цели изъятия, суд предложил ответчику предоставить сведения об объектах, которые планируется размещать на спорной земле. Данное требование выполнено не было¹⁹.

В случае установления неправомерного изъятия сельскохозяйственных земель для несельскохозяйственного производства, возмещаются не только убытки, причиненные таким изъятием, но и потери сельскохозяйственного производства. Также убытки будут возмещены при ограничении какими-либо предприятиями или организациями использование земель сельскохозяйственного назначения. Сельскохозяйственные товаропроизводители, в соответствии с законодательством, могут использовать земельные участки на таких вещных правах, как право собственности и право бессрочного (постоянного) пользования. Кроме того, земельный участок может находиться у сельскохозяйственного предприятия в аренде или безвозмездном срочном пользовании.

Пожизненное наследуемое  владение земельными участками (если оно  возникло до введения в действие нового Земельного кодекса). В соответствии со ст. 25 ЗК РФ права на земельные участки возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».²⁰ Таким образом, права на земельные участки возникают на общих основаниях в соответствии с ГК РФ и на специальных – по земельному законодательству.

Итак, землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

2. Права граждан и  юридических лиц на земли сельскохозяйственного  назначения и особенности их  возникновения

2.1. Граждане и юридические лица  как субъекты прав на земли  сельскохозяйственного назначения

Субъектами земель сельскохозяйственного  назначения признаются граждане, юридические лица, Российская Федерации, субъекты РФ, муниципальные образования. Земельный кодекс РФ в ст.78 устанавливает, что земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей:

- гражданами, в том  числе ведущими крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные хозяйства,  садоводство, животноводство, огородничество;

- хозяйственными товариществами  и обществами, производственными  кооперативами, государственными  и муниципальными унитарными  предприятиями, иными коммерческими  организациями;

- некоммерческими организациями,  в том числе потребительскими  кооперативами, религиозными организациями;

- казачьими обществами;

- опытно-производственными,  учебными, учебно-опытными и учебно-производственными  подразделениями научно-исследовательских  организаций, образовательных учреждений  сельскохозяйственного профиля  и общеобразовательных учреждений;

- общинами коренных  малочисленных народов Севера, Сибири  и Дальнего Востока Российской  Федерации для сохранения и  развития их традиционных образа  жизни, хозяйствования и промыслов²¹.

Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться гражданами, коммерческими и некоммерческими организациями, однако лишь для ведения сельскохозяйственного производства или иных целей, связанных с сельскохозяйственным производством. Гражданам земельные участки предоставляются для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства, огородничества и для иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства. «Общая дееспособность граждан определяется нормами гражданского законодательства, то есть, как правило, возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия (по достижении восемнадцатилетнего возраста)»²². Получение земельного участка для личного подсобного хозяйства предполагает проживание вблизи участка и его использование в свободное от основной работы время. Земельный участок для ведения личного подсобного хозяйства может состоять из приусадебного земельного участка и полевого участка. Приусадебный земельный участок размещается около жилого дома. К нему может примыкать полевой земельный участок или находиться поблизости с ним.

Земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения могут быть предоставлены юридическим лицам, которые могут быть коммерческими организациями и некоммерческими. Коммерческие организации в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов имеют общую правосубъектность (статья 49 Гражданского кодекса РФ). Как разъяснили Пленумы Верховного Суда РФ и Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ,²³ коммерческие организации, за исключением унитарных предприятий и иных организаций, предусмотренных законом, наделены общей правоспособностью и могут осуществлять любые виды предпринимательской деятельности, не запрещенные законом, если в учредительных документах таких коммерческих организаций не содержится исчерпывающий (законченный) перечень видов деятельности, которыми соответствующая организация вправе заниматься.