Земская реформа 1864

Содержание

Введение……………………………………………………………3

1. Предпосылки Земской  реформы………………………………5

2. Основные положения  и особенности реформы……………..10

3. Историческое значение  Земской реформы………………….17

Заключение………………………………………………………..21

Список использованной литературы……………………………23

Введение

Земская реформа 1864 – одна из буржуазных реформ, последовавших  после отмены крепостного права, создала органы местного самоуправления – земства.

В России дворянам издавна  было предоставлено право управлять своими местными делами в каждой губернии самостоятельно, через выборных людей. У них был свой опыт самоуправления и для них было ясно, что править местными делами всех губерний из Петербурга одинаково нельзя, что чиновники не в состоянии знать все местные условия, что эти условия могут хорошо знать только местные люди, из которых необходимо делать выбор «хороших хозяев» и только им можно поручить общественные дела. А выбор этот могут сделать сами жители каждой губернии и каждого уезда.

Но не только опыт сословного самоуправления «голосовал» за введение самоуправления. На решение правительства  оказал решающее влияние налоговый  фактор, который и был одной  из основных причин введения местного самоуправления.

Распространение системы  управления государственными крестьянами  на всю страну не решило бы главного и самого трудного для правительства  вопроса – о земских сборах и повинностях.

Но дело не только и не столько в том, что были найдены  новые объекты налогообложения  или применены новые способы  их исчисления. За этим, казалось бы, заурядным  фактом – налоги повышали всегда и  везде – кроется целая цепь событий, которые играют немаловажную роль в историческом и экономическом  развитии России.

Основанием для размера  налогообложения была принята ценность и доходность имущества. Главным  же, можно сказать – конечным результатом было осознание населением одной непреложной истины: недвижимость – земля, дом, фабрика или что-то иное – должна «работать» и приносить прибыль.

Применение новых методов  хозяйствования, лучшее использование  собственного имущества всем населением вело к увеличению налогооблагаемой базы и, естественно, земских сборов.

Именно это и есть главные  результаты самостоятельной и под  свою ответственность деятельности населения по решению местных  вопросов. Самостоятельная деятельность заключалась в том, что земские  учреждения сами зарабатывали средства для решения своих – местных  дел. Такая деятельность была не только самостоятельной, но и «под свою ответственность». С 1864 года земство постепенно вводится в 34 губерниях европейской части  России из 78 губерний.

Вопрос о причинах, вызвавших  создание земских учреждений, долгое время не ставился как отдельная  проблема. Общее признание в русской  буржуазной науке получила мысль  о том, что земская реформа  была естественным следствием отмены крепостного права и что те условия, которые привели к крестьянской реформе, в конечном счете, определили и необходимость реформы земской. Высказывалась и другая мысль, признававшая основной причиной введения земства сознание необходимости коренного переустройства совершенно неудовлетворительной системы управления земскими повинностями.

1. Предпосылки Земской реформы

Что касается состояния местного самоуправления в дореформенный  период, то стоит отметить, что оно  строилось в полном соответствии с системой крепостнического хозяйствования.

Центральной фигурой в  нем оставался помещик, сосредоточивший  в своих руках экономическую, административно-судебную и политическую власть над своими крестьянами.

На губернском уровне главным  лицом в системе местного управления являлся губернатор. Наказом 1837 года губернаторы наделялись широким  кругом полномочий: полицейскими, надзорными, административно-хозяйственными и  др. Закон отводил губернатору  место непосредственного начальника вверенной ему губернии.

Следующее по назначению место  после губернатора занимал губернский предводитель дворянства, исполнявший  разнообразные полицейские, следственные, попечительские и иные функции. Уездный  предводитель дворянства возглавлял аппарат  уездных чиновников.

Личный состав чиновников, на которых лежало управление, был  ниже всякой критики. В историческом обзоре деятельности комитета министров  сообщается множество случаев жалоб  населения на губернаторов, на злоупотребления  чиновников, на медленное и неправильное, течение дел. Во всех губерниях лежали груды бумаг с нерешенными  вопросами. Состав губернаторов не улучшился  и в царствование Александра II.

Дореформенное уездное и  губернское хозяйство и управление находилось в 40–60-х годах XIX века в  совершенно расстроенном состоянии. Урожайность  была низкой и не обнаруживала тенденция  к подъему. Хлебные запасные магазины почти везде были пусты, а продовольственные капиталы расхищались помещиками. Дороги и мосты в большинстве случаев были непригодны для езды. Частые и опустошительные пожары разоряли крестьян и приносили громадные убытки состоятельным элементам. Стеснительные формальности и бюрократическая волокита мешали проявлению частной инициативы, заведению торговых и промышленных предприятий, открытию ярмарок и базаров. Обороты ярмарочной торговли были неудовлетворительны. Больницы содержались так, что болезни в них усиливались, а не излечивались. Свирепствовали эпидемии. Смертность в отдельных местах превышала рождаемость. Сельские школы существовали только на бумаге. Начального образования фактически не было.

Дореформенная система местного управления отражала преимущественно  интересы дворянско-помещичьего класса. Преобладающие в ее деятельности принципы бюрократизма и централизма  не учитывали реальных нужд местного населения, местной промышленности и местного торгового оборота. Картина  усугублялась нерасчлененностью административных, судебных и хозяйственных правомочий, возлагавшихся на местную администрацию.

Крестьянская реформа  устраняла главное препятствие, стоявшее на пути капитализма, – крепостное право.

Потребность в создании органов  местного самоуправления вполне назрела  еще до отмены крепостного права. При его сохранении осуществление  земской реформы было невозможно. Более 20 миллионов крепостных, лишенных гражданских прав, не могли принимать участие в каких бы то ни было общественных делах, даже непосредственно касающихся их быта. Все государственные, центральные и местные учреждения покоились на основе крепостного права и были проникнуты сословным, крепостническим духом. В тех условиях, в которых жило крепостное население России, даже ограниченное самоуправление было немыслимо.

С отменой крепостного  права разрушался фундамент старого  здания царской администрации. Третья часть населения России получала известные гражданские права, могла  более легко вступать в буржуазные отношения, приобретала непосредственный интерес к местным хозяйственным  делам. Естественно, что она должна была получить хотя бы некоторое право  голоса в этих делах. Дальнейшее существование  сословных учреждений местного управления теряло всякий смысл.

Таким образом, только отмена крепостного права обеспечила возможность  проведения земской реформы, и она же определила безотлагательную необходимость этой реформы.

Непосредственная связь  крестьянской реформы с реформой местного управления сознавалась и  в правительственных кругах. Но от сознания необходимости преобразования местного управления до его осуществления, было ещё далеко. Правительство не торопилось вводить земское, выборное от всех сословий самоуправление. На первых порах оно ограничилось образованием крестьянских учреждений. Они были призваны для того, чтобы, создав видимость  самостоятельного сельского управления, усилить зависимость крестьян от местной администрации и обеспечить исправное исполнение повинностей  в пользу помещиков и государства. Для этого были образованы сельские и волостные сходы, на которых  избирались: сельский староста, сборщик  податей, волостное правление, волостной  старшина и волостной суд. Вопросы, которыми они занимались, касались, главным образом, отбывания всякого  рода повинностей, раскладки и сбора  податей. Это были сословные учреждения, созданные правительством с фискальной целью. Ограниченные в своей компетенции  крестьянские учреждения находились в  полной зависимости от местной администрации  и полиции.

Проведение крестьянской реформы требовало неотложной перестройки  системы местного управления.

Крестьянская реформа  оказалась недостаточной уступкой – она не внесла успокоения, а  вызвала новый взрыв возмущения народа. Лишив крестьян лучшей части  их земельных наделов, оставив их, в сущности, подчиненными помещикам, крестьянская реформа породила волну народных восстаний. В 1859–1861 годах в России сложилась обстановка, которую многие характеризовали как революционную ситуацию. Отсюда необходимость новых реформ, новых уступок. Отмена крепостного права, будучи важной предпосылкой создания земства, не могла автоматически привести к образованию земских учреждений. Основной и решающей причиной, вызвавшей эту реформу, было революционное движение в стране.1

Вопрос о местном самоуправлении возник в конце 50-х годов. 27 марта 1859 года при Министерстве внутренних дел была создана под председательством  Н.А. Милютина комиссия для разработки закона «О хозяйственно-распорядительном управлении в уезде». В нее вошли образованные и либерально настроенные чиновники министерств внутренних дел, юстиции и государственных имуществ. Комиссии было предписано, чтобы проектируемые органы местного управления не выходили за рамки хозяйственных вопросов местного значения. В апреле 1860 года Милютин представил Александру II подготовленный комиссией проект «Временных правил» о местном управлении, которое строилось по принципу выборности и бессословности. Но в апреле 1861 года под давлением реакционных придворных кругов Милютина и министра внутренних дел С.С. Ланского, обвиненных в «либерализме», уволили в отставку. Новый министр внутренних дел П.А. Валуев, назначенный также председателем комиссии по подготовке реформы местного управления, был известен своими консервативными взглядами и стоял на позиции защиты корпоративных прав дворянства. Однако он решился пойти на ликвидацию основных принципов земской реформы, положенных в ее основу комиссией Милютина, – выборности и бессословности, а лишь изменил систему выборов в земские учреждения, которая давала преимущество дворянам-землевладельцам и крупной буржуазии и существенно ограничивала представительство основной массы населения – крестьянства, совсем устраняла от участия в выборах рабочих и ремесленников.

Подъем общественно-демократического движения в стране заставил самодержавие пойти даже дальше тех задач, какие  оно ставило ранее перед комиссией  Милютина. Валуеву было поручено в связи с реформой земских учреждений подготовить также проект «нового учреждения Государственного совета». По этому проекту предполагалось при Государственном совете учредить «съезд земских гласных «из представителей губернских земств и городов для предварительного обсуждения некоторых законов перед внесением их на обсуждение в Государственный совет. Главные начала этой реформы Валуев представил императору в феврале 1862 года Император в принципе одобрил их и передал на обсуждение на дворянские собрания. Но к этому времени обстановка в стране существенно изменилась. Революционная волна была сбита, и самодержавие отказалось от своего намерения допустить «представителей населения к участию в законодательстве», решив ограничиться лишь учреждением органов местного управления на уровне губернии и уезда. Наряду с этим было решено также отказаться и от проектируемой низшей земской единицы – волостного земства.

К марту 1863 года проект «Положения о губернских и уездных земских  учреждениях» был подготовлен. После  обсуждения в Государственном совете он был утвержден 1 января 1864 года Александром II и получил силу закона.

2. Основные положения и особенности реформы

1 января 1864 года было принято  «Положение о губернских и  уездных земских учреждениях». Земства  вводились только в великорусских  губерниях, в которых преобладало  русское дворянство. Из 78 губерний  России «Положение» распространилось  на 34 губернии. Земская реформа не распространялась на Сибирь, Архангельскую, Астраханскую и Оренбургскую губернии, в которых не было или почти не было дворянского землевладения, и на национальные окраины России: остзейские губернии (здесь было свое местное управление, подчиненное немецким баронам), Литву, Польшу, Белоруссию, Правобережную Украину (в этих регионах среди землевладельцев преобладало польское дворянство), на Кавказ, Казахстан и Среднюю Азию. Но и в тех 34 губерниях, на которые распространился закон о земствах, земские учреждения вводились не сразу.3

Все места, ведавшие до 1864 года делами о земских повинностях, общественном призрении, народном продовольствии (квартирные комитеты, дорожные комиссии, комиссии народного продовольствия, больничные советы), упразднялись. Из ведения дворянского  самоуправления изымались все дела, относящиеся к местному хозяйству  губерний и уездов.

В систему земских учреждений входили:

Земские избирательные  съезды, задача которых ограничивалась избранием один раз в три года земских гласных (т.е. выборных членов городских собраний);

Земские собрания;

Земские управы.

1. Земские избирательные съезды являлись первым элементом системы земских учреждений. Система земского представительства основывалась на принципе все сословности. Выборы в земские учреждения проводились на трех избирательных съездах – от трех избирательных курий. Курии были следующие:

курия уездных  землевладельцев – состояла в основном из дворян-помещиков. Право голоса на съезде уездных землевладельцев получали обладатели земельного ценза, ценза недвижимости или определенного годового оборота капитала. Земельный ценз устанавливался отдельно для каждой губернии в зависимости от состояния помещичьего землевладения. Например, во Владимирской губернии он составлял 250 десятин, в Вологодской – 250–800 десятин, в Московской – 200 десятин. Ценз недвижимости и годовой оборот капитала устанавливались размером в 15 и 6 тысяч соответственно. Уездные землевладельцы с меньшим цензом участвовали в выборах через уполномоченных;

городская курия – в ней участвовали лица с купеческими свидетельствами, владельцы торгово-промышленных заведений с оборотом не менее 6 тысяч рублей в год и определенным объемом недвижимости;

сельская курия – в ней не был установлен имущественный ценз, но была введена система трехступенчатых выборов: крестьяне, собравшиеся на волостной сход, назначали своих выборщиков и посылали их на собрание, которое избирало земских гласных (в уездное земское собрание).

Единственный из трех съездов  – крестьянский – носил чисто  сословный характер, что лишало возможности  участия в нем лиц, не входящих в состав сельского общества, прежде всего сельской интеллигенции.

На съездах уездных  землевладельцев и городских  избирательных съездах могли  выбирать гласных только от «своих», в то время как сельским выборщикам разрешалось выбирать от себя в качестве гласных и землевладельцев, не участвовавших  в этой курии, и местных священнослужителей. Лишены были избирательного права лица моложе 25 лет; лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; опороченные по суду или общественному приговору; иностранцы, не присягнувшие на подданство России.

2. Земские собрания – второй элемент системы земских учреждений. Земские собрания формировались на избирательных съездах. Земское собрание избиралось один раз в три года, собиралось регулярно раз в год, но если возникали чрезвычайные обстоятельства, то чаще. Председателем земского собрания, как правило, становился предводитель дворянства. Уездные земские собрания находились в определенной зависимости от губернских и самостоятельно решали следующие вопросы:

раскладка внутри уезда государственных  и губернских сборов, которая была возложена законом или распоряжением  правительства на уездные учреждения;

составление предварительных  предположений для губернских смет о размерах и способах исполнения в уезде повинностей, отнесенных к разряду губернских, представление  означенных предположений в губернское земское собрание;

предоставление губернским земским учреждениям местных  сведений и заключений по предметам  хозяйства;

разрешение на открытие торгов и базаров;

отнесение проселочных и  полевых дорог в разряд уездных, а также уездных дорог в  разряд проселочных, изменение направления  уездных земских дорог;

содержание бечевников, представление  через начальника губернии ходатайств об отнесении по уважительным причинам содержания бечевников за счет казны;

местные распоряжения и надзор по указаниям губернской управы в  пределах уезда по устройству губернских путей сообщения, по исполнению потребностей сообщения и взаимному страхованию; представление губернскому земскому собранию отчета о соответствующих действиях.

К исключительной компетенции  губернских земских учреждений относилось:

разделение на уездные  и губернские: земских зданий, сооружений, путей сообщения, повинностей, заведений  общественного призрения, а также  изменения в этом разделении;

дела об открытии новых  ярмарок и о перенесении или  изменении сроков существующих;

дела об открытии новых  пристаней на судоходных реках и  о перенесении уже существующих;

представление через начальника губернии ходатайств о перенесении  по уважительным причинам земских дорожных сооружений в разряд государственных;

дела по взаимному земскому страхованию имущества от огня;

раскладка между уездами  сумм государственных сборов, возложенная  на земские учреждения по закону или  особому высочайшей властью утвержденному  распоряжению правительства;

рассмотрение и разрешение затруднений, могущих встретиться  в утверждении смет и раскладок  уездных сборов;

рассмотрение жалоб на действия земских управ.

Положение 1864 года не содержало  четкого определения функций  земств. Основной их задачей считалось  упорядочение выполнения земских повинностей. В статье 2 Положения содержался перечень занятий для земств, в  принципе возможных, но не всегда обязательных. К ним относились:

заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства, земскими благотворительными заведениями;

попечение «о развитии народного  продовольствия», местной торговли и промышленности;

управление взаимным земским  страхованием имущества;

участие в попечении о  народном образовании и народном здравии (в хозяйственном отношении);

раскладка государственных  денежных сборов, разверстка которых  возложена на земство;

взимание и расходование местных сборов.

3. Земские управы были исполнительными органами земских учреждений. Их личный состав избирался на первом заседании земского собрания нового созыва. Чиновники местных казенных палат, уездных казначейств, лица духовного звания были лишены этого права.

Губернская управа состояла из 6 членов и председателя, выбиралась на три года. Кандидатура председателя губернской управы утверждалась министром  внутренних дел.

Уездная управа состояла из председателя и двух членов, кандидатура  председателя утверждалась губернатором.

В обязанность управ входило  выполнение распоряжений земских собраний. Кроме того их обязанности включали:

составление губернских смет, раскладок и отчетов;

подготовка нужных собранию сведений и заключений;

надзор за поступлением земских  доходов и расходованием земских  сумм;

представление в суде интересов  земства по имущественным делам;

распоряжение с разрешения губернатора о своевременном  созыве и об открытии земских собраний.

В обязанности губернских управ входило еще и рассмотрение жалоб на уездные управы, а также  образование канцелярий при них.4

Важным принципом деятельности управ была гласность. Положение 1864 года предусматривало, что все сметы, раскладки, отчеты управ, а также  результаты ревизий печатаются для  всеобщего сведения в «Губернских  ведомостях». До 1866 года материалы собраний и управ печатались без предварительной  цензуры, за исключением постановлений, нуждавшихся в утверждении губернатора.

В 1867 году был принят закон, запрещавший любые сношение между  земствами разных губерний, даже по общим делам управления. Все печатные издания были подчинены цензуре  губернатора. Было установлено, что  отчеты земских управ должны печататься с разрешения губернатора и в  количестве, не превышающем число  гласных. Таким образом, местное  население полностью утратило возможность  контролировать деятельность земских  учреждений. Складывались ситуации, когда  вновь избранные в собрании гласные  не могли ознакомиться с тем, как  работали их предшественники.

Правительство, опасаясь влияния  земских учреждений, ограничило их компетенцию узким кругом чисто  хозяйственных дел, из пределов которых  земства не имели права выходить. Отделив хозяйственную область от общей администрации, правительство раздробило местное управление между различными коронными и земскими учреждениями, что пагубно отражалось на всем ходе местной деятельности. Часто одна и та же область местных дел была в ведении различных инстанций. Земства могли, например, нанять помещение для школы и взять на себя ее содержание, но не имели права, по закону, руководить обучением в этой школе, не могли составлять программы, контролировать учебно-воспитательный процесс, так как это считалось функцией государственных органов.

Несмотря на эти ограничения  и столь надежный состав земских  учреждений, правительство, предоставив  им заботу о местном хозяйстве, лишило их самостоятельности даже в указанных  пределах. Земские учреждения не имели  своих исполнительных органов, не обладали принудительной властью; они должны были действовать только через полицию. Они были лишены права общаться друг с другом, были поставлены под строгую  опеку и контроль губернатора  и министра внутренних дел, которые  могли приостановить любое постановление  земских собраний.

Но и в таком урезанном  виде земства внушали опасение самодержавию. Поэтому земская реформа была введена не одновременно и не повсеместно. Введение земских учреждений началось с февраля 1865 года и растянулось  на длительный срок. К концу 70-х годов  земства были введены только в 35 губерниях Российской империи.

3. Историческое  значение Земской реформы

Логическим завершением  земской реформы должен был стать  общероссийский орган народного  представительства. Но этого не произошло. Земская реформа не сформировала стройной и централизованной системы. Не было органа, возглавляющего и координирующего  работу всех земств. Когда в 1865 году Санкт-Петербургское губернское земское  собрание поставило вопрос об образовании  такого органа, оно было попросту закрыто  правительством.

Реформа не создала также  и низшего звена, которое могло  бы замкнуть систему земских учреждений – волостного земства. Попытки многих земских собраний на своих первых сессиях поставить этот вопрос были пресечены правительством в самом  зародыше. Не решившись сделать земства  исключительно дворянскими учреждениями, правительство законодательным  путем все же внедрило в руководство  земств представителей этого сословия: председателями земских собраний стали предводители губернского и уездного дворянства. Отсутствие достаточных материальных средств (они формировались за счет обложения специальным налогом местного населения; в 1866 г. было запрещено облагать торговые и промышленные предприятия) и собственного исполнительного аппарата усиливало зависимость земств от правительственных органов.

Все же земствам удалось  внести значительный вклад в развитие местного хозяйства, промышленности, средств связи, здравоохранения и народного просвещения. 6

Без сомнения, земства сыграли  выдающуюся роль в поднятии культурного  уровня русской деревни в распространении  грамотности среди крестьян. К 1880 году на селе было открыто 12 тыс. земских  школ, а за полвека своей деятельности земства открыли 28 тыс. школ. За это  время в земских школах получили образование 2 млн. крестьянских детей. Земства подготовили за свой счет 45 тыс. учителей и значительно подняли материальный и общественный статус народного учителя. Земские школы считались лучшими. По образцу их стали действовать школы Министерства народного просвещения.

Не менее велика и роль земства в развитии здравоохранения  в Европейской России. Медицинские  учреждения на селе, хотя еще и малочисленные  и несовершенные, целиком были созданы  земствами. Земские больницы были открыты  для всех слоев крестьянства, до этого практически лишенного какой бы то ни было медицинской помощи. На средства земств были созданы фельдшерские курсы специально для села. Самоотверженный труд врачей, которые часто отказывались от выгодной столичной практики, чтобы лечить крестьян в провинциальном захолустье, – тема особого исследования. Земские врачи стали проводить на селе прививки от оспы. Они предотвратили распространение ряда эпидемических заболеваний. Благодаря усилиям земских врачей показатель смертности среди крестьян сократился с 3,7 до 2,8% (в расчете на 100 чел.).

Широкое распространение  в земствах получила организация  мелкого поземельного кредита для  содействия сельским общинам в покупке  и аренде земли. Многие земства организовывали ссудосберегательные товарищества, кустарные артели, выдавали продовольственные и денежные пособия голодающим крестьянам, ходатайствовали о понижении платимых крестьянами выкупных платежей, о замене подушной подати всесословным подоходным налогом, о содействии переселению крестьян. Но все эти меры не в состоянии были коренным образом облегчить положение деревни. Определенную роль здесь, конечно, сыграла нехватка земских средств (источники поступления которых, как указывалось выше, были ограничены), но главное все же заключалось не в этом. За редким исключением даже самые либерально настроенные земские деятели были помещиками, которым претила сама мысль о переделе земель.

Особенно хотелось бы сказать  о земской статистике, благодаря  которой впервые было проведено  детальное обследование русской  деревни, охватившее 4,5 млн. крестьянских дворов. Земские статистики применяли  новейшие достижения статистической науки, а их обследования имели большое  значение не только в прикладное. Но и научное значение. Российская земская статистика считалась лучшей в мире по богатству, точности и ценности собранных ею сведений. 7

Деятельность земских  учреждений в России не ограничивалась только культурно-хозяйственными вопросами. Они стремились играть роль и в  политической жизни страны. По своей  природе новые органы местного всесословного  самоуправления неизбежно тяготели к центральному самоуправлению, к  парламентским формам государственного устройства. Поэтому в рамках земства  в России возникло в пореформенный  период оппозиционное самодержавию политическое течение, получившее в исторической литературе название земского либерального движения. Американский журналист Джордж Кеннан, несколько раз посетивший Россию, посвятил русским либералам специальный очерк, в котором, в частности, писал: «Единственный базис, на который они могли опереться, был тот, который давался самим учреждением земств, так как они, будучи членами законом утвержденной корпорации, были призваны правительством в качестве уполномоченных от населения»8. И действительно, русские либералы верили, что за упорядочением местного самоуправления и весь государственный строй подвергнется преобразованию и правительство призовет земских представителей на более важные посты в области правительственной деятельности.

История земского либерализма  – это составная часть истории  российского либерализма. Стоит  сосредоточить внимание на первом выступлении  земства на политической арене, которое  относится к концу 1870-х годов. Именно в этот период наметились основные пункты политической программы земского либерализма: расширение сферы деятельности земства посредством передачи ему  административно-политических функций  на местах и распространения принципов  самоуправления на верхние этажи  государственного устройства России, а также обеспечение элементарных гражданских свобод – личности, слова, печати, собраний и т.д.