Земская реформа 1864 года

СОДЕРЖАНИЕ

Введение……………………………………………………………………………3..

Глава 1. Подготовка земской реформы……………………………………………5

1.1. Предпосылки проведения  земской реформы…………………………..5

1.2. История создания  «Положения о губернских и  уездных учреждениях»………………………………………………………………………..8

Глава 2. Земская реформа 1864 года: положения и особенности……………….10

2.1. Основные положения  реформы………………………………………..10

2.2. Особенности Земской  реформы………………………………………..14

Глава 3. Историческое значение Земской реформы……………………………...20

Список использованной литературы……………………………………………...28

Приложение…………………………………………………………………………29

ВВЕДЕНИЕ

В последнее десятилетие  в отечественной исторической науке  одной из активно обсуждаемых  проблем является история становления  и развития земского самоуправления в России. История земства и земских учреждений многогранна и интересна. Земское самоуправление служило фактором сбалансированного решения местных проблем и своеобразным ростком демократических, гражданских начал в самодержавной России.

Долгое время интерес  к истории земского самоуправления был утрачен. Это было связано с тем, что после октябрьской революции 1917 года, земства оказались в лагере политических и классовых противников советской власти. После 1918 года, когда органы земского самоуправления были заменены на местах Советами рабочих солдатских и крестьянских депутатов их стали рассматривать лишь как достояние самодержавного периода нашей истории.

Однако опыт современного российского государственного устройства и проблемы совершенствования уже  существующих и действующих государственных и местных органов власти обусловили обращение историков и общественности к проблеме земств. Актуальность изучения проблемы очевидна, поскольку сегодня в России важное место занимает развитие институтов местного самоуправления как неотъемлемой части и фундамента гражданского общества и правового государства. В современных условиях без самоорганизации общества невозможно обеспечить высокие социальные стандарты, сформировать гражданское общество.

К изучению Земской  реформы обращался ряд исследователей. Буржуазный общественный деятель А.А. Головачёв в своих полемических очерках «Десять лет реформ. 1861-1871гг» упрекал правительство в отсутствии осознанных общих начал государственных преобразований, в силу чего реформы 60-70-х годов оказались оторванными друг от друга и не связанными общей идеей. Противоположную точку зрения высказал академик В.П. Безобразов в работе «Земские учреждения и самоуправление» (М., 1874). Единственный путь к процветанию земства он видел в объединение его с государственным управлением.

Четырёхтомная монография Б.Б. Веселовского «История земства  за 40 лет» в сравнении с указанными работами была значительным шагом вперёд в оценке роли земства, поскольку  автор доказывал, что деятельность земских органов местного управления направляли в своих интересах  господствовавшие в земстве помещики. В основу труда Б.Б. Веселовского была положена либеральная идея о прогрессивности земства, с преуспеванием которого автор связывал тогда успехи хозяйства и культуры в государстве.

Оценку земской реформе 1864 года дал и В.И. Ленин. В своих  работах «По поводу юбилея», «Картинки  жизни», «Либеральные земцы уже идут на попятный», «Откровенно» и многих других определил буржуазное содержание реформ 60-70-х годов XIX века и земской реформы в частности.

Данная тема в настоящее  время получила освещение в ряде исследований. Говоря о земских выборах, необходимо назвать, прежде всего, работы Л. Е. Лаптевой¹ и А. Ю. Шутова². Ранее эти вопросы рассматривались также в работах В. Ф. Абрамова, В. В. Гармизы, М. А. Горловского, В. С. Дякина, П. А. Зайончковского, Л. Г. Захаровой, В. Г. Чернухи, М. М. Шумилова и многих других исследователей. Очевидно, в будущем следует ожидать появления новых научных трудов по данной тематике.

Цель работы – рассмотреть содержание, особенности и значение земской реформы 1864 года.

Для наиболее полного  изучения темы в первой главе рассматриваются  предпосылки проведения Земской реформы и история создания «Положения о губернских и уездных учреждениях», во второй главе – основные положения и особенности реформы, третья глава посвящена раскрытию её исторического значения.

Глава 1. Подготовка Земской реформы

1.1. Предпосылки проведения земской реформы

Земское управление начало складываться в середине XVI века. До Ивана Грозного управление на местах строилось путем назначения в конкретные территории (области) наместников, а в волости – волостелей. В ходе проведенной земской реформы власть была передана представителям сословий, выбранным из числа местного населения, – губным старостам в уездах развитого феодального землевладения, земским старостам в местах проживания крестьян и посадских людей.

Тогда земство получило распространение в основном на территориях  черносошных крестьян и посадских  городов. На остальной части России наместничество было заменено воеводским управлением³. Как видим, земская реформа Ивана Грозного направлена, прежде всего, на развитие элементов местного самоуправления.

В дальнейшем земские  принципы формирования властных структур перенесены и на органы государственного управления. В стране возникли общенациональные сословно-представительные учреждения – Земские соборы. Так, в начале XVII в., в годы массовых народных движений, польской и шведской интервенций созывается «Совет всея земли». Его продолжением, по существу, стал Земский собор 1613 г., избравший на престол первого Романова – Михаила Федоровича.

В этом событии отразился исконный (восходящий еще к Новгородскому и Псковскому вече) принцип русского народовластия – правителя приглашало на власть собрание представителей различных слоев народа. Кстати, основатель династии Романовых осознавал свою зависимость от земских соборов. Не случайно, именно в его царствование они созывались часто. В XVII в. земские соборы состояли из большого числа выборных людей с мест. Но созывались и соборы, на которых были представлены только находившиеся в Москве служилые и посадские люди.

Представительство различных  слоев населения в значительной мере зависело от степени экстренности созыва земского собора и характера  вопросов, выносившихся на их обсуждение. Содержание работы и причины созыва земских соборов были разнообразны. На их заседаниях обсуждались важнейшие государственные проблемы – утверждение на престоле или избрание царя, время правления и формы работы различных органов власти, введение новых налогов или изменение прежних. К их компетенции относились и вопросы внешней политики, особенно в связи с опасностью войны, необходимостью собрать войско и средства для его содержания.

К концу XVII в. деятельность соборов как органов государственного управления отмирает. Это связано с утверждением абсолютизма и удовлетворением требований дворянства и части посадских людей, получивших права и льготы от царской власти. На смену земским соборам приходит Сенат Петра I, который взял на себя функции законодательного органа.

Александр II, освободив  крестьян от крепостной зависимости, решил  возродить земство в новой  форме – только как институт местного всесословного самоуправления.

Сразу же после отмены крепостного права, крестьянское общественное устройство в сельской местности (по Положению 1861 г.) представляло собой сословные волости. Волостное управление составляли волостной сход, волостной старшина с волостным правлением и волостной крестьянский суд. Должности крестьянского общественного управления замещались по выбору на три года. Сельский сход и сельский староста составляли сельское общественное управление. Сход выбирал сельских должностных лиц, решал дела о пользовании общинной землей, вопросы общественных нужд, благоустройства, призрения, обучения грамоте членов сельского общества, осуществлял раскладку казенных податей, земских и мирских денежных сборов и т.п. Сельский староста наделялся обширными полномочиями как по делам общественным, в пределах компетенции сельского общественного управления, так и административно-полицейским (охрана общественного порядка, безопасность лиц и имуществ, паспортный контроль). В отсутствие сельского старосты решения сельского схода считались незаконными.

Для контроля крестьянского управления и разрешения возможных недоразумений между крестьянами и помещиками «Положением о губернских и уездных по крестьянским делам учреждения» учреждались должности мировых посредников, уездные мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия⁴. На должность мировых посредников избирались местные потомственные дворяне-помещики, удовлетворяющие определенным имущественным условиям.

Волостное и сельское самоуправление при таких условиях развития не получило. Основным недостатком  крестьянского самоуправления было сохранение сословного принципа в его формировании. Органы крестьянского общественного управления находились под двойным контролем, как со стороны местных учреждений по крестьянским делам, основной состав которых формировался из помещиков, так и со стороны судебно-административных органов, представители которых одновременно замещали должности по крестьянскому управлению.

Массовое недовольство крестьян своим положением, осознание  местным дворянством бедственного состояния дел в губерниях  привело к всплеску политической и общественной активности, ответным репрессиям административного аппарата, открытой борьбе и противостоянию на всех уровнях власти, включая правительство и императорский двор. Результатом явилось утверждение Александром II компромиссного Положения о земских учреждениях.

1.2. История создания «Положения о губернских и уездных учреждениях»

Изучение источников показывает, что начало законодательного развития в создании земского самоуправления было положено в конце 1850-х годов XIX века и было связано с предстоящей отменой крепостного права в 1861 году. Подготовка к реформе диктовала необходимость совершенствования государственного устройства царской России.

Примечательным было то, что единой концепции на дальнейшее развитие государства не было ни среди политических деятелей, ни среди правоведов. Сами понятия «самоуправление» и «государство» находились в состоянии изучения в юридической науке. Идея Монтескье о необходимости в государстве разделять власть на законодательную, судебную и исполнительную в этот период оставалась неосуществимой. «Лишь в 1864 году, с изданием Судебных Уставов императора Александра II, судебная власть была отделена от законодательной и исполнительной, и поручена целой системе судебных органов, с Сенатом во главе⁵».

Во второй половине XIX века сформировалось несколько школ, изучающих государственное право и рассматривающих теорию самоуправления. Первую школу представляли Сергеевич В.Н.⁶ и Владимирский-Буданов М.Ф. Основными идеями этих авторов были представления о Российском государстве как о незыблемой монархии и о самоуправлении как надклассовом институте.

Второе направление, давшее последователей, возглавлялось Чичериным  Б.Н⁷. Он многократно развивал мысль о «служебном», то есть подчиненном характере всякого самоуправления по отношению к государству.

Третью школу создал Градовский А.Д⁸. Он проводил идею об «органическом единстве власти и народа», связующим центром которой было бы самоуправление.

Как видно, в теоретическом плане было много разночтений, но, еще не родившись, будущее земство или, правильнее сказать, мысли о земстве способствовали серьезной перестройке в сознании политиков, ученых, государственных деятелей.

25 марта 1859 года губернаторам  было разослано постановление  обсудить необходимость предоставления хозяйственному управлению в уезде большей самостоятельности и определить степень участия каждого сословия в хозяйственном управлении. Это было началом изучения на местах отношения к всесословному самоуправлению.

Затем 23 октября 1859 года правительство царской России выступило с инициативой составить проект преобразования губернского управления. Выполнение такой задачи было возложено на комиссию о губернских и уездных учреждениях под председательством Милютина Н.А., а затем Валуева П.А. Работа этой комиссии, в конце концов, привела к созданию юридического документа, провозгласившего учреждение земств.

Наконец, 15 марта 1862 года в Совет Министров был представлен  очерк положения о земских  учреждениях. Этот проект получил одобрение  только 2 июля 1862 года и был опубликован в журнале «Северная почта». В марте 1863 года, с внесенными изменениями, документ обсуждался в Государственном совете с участием столичных губернских предводителей дворянства и управляющих городами. 1 января 1864 года «Положение о губернских и уездных учреждениях» получило силу закона. Оно провозглашало: «Для каждой губернии и каждого уезда образованы губернские и уездные учреждения»⁹. Это означало введение земских органов самоуправления, но не моментально, а постепенно включая новые территории.

Глава 2. Земская  реформа 1864 года: положения и особенности

2.1. Основные положения реформы

1 января 1864 года было  принято «Положение о губернских  и уездных земских учреждениях». Его предполагалось ввести в  33 губерниях, а в дальнейшем  распространить действие Положения на Архангельскую и Астраханскую губернии, 9 западных губерний, Прибалтийскую, Бессарабскую области, Царство Польское¹⁰.

Все места, ведавшие до 1864 года делами о земских повинностях, общественном призрении, народном продовольствии (квартирные комитеты, дорожные комиссии, комиссии народного продовольствия, больничные советы), упразднялись. Из ведения дворянского самоуправления изымались все дела, относящиеся к местному хозяйству губерний и уездов.

В систему земских  учреждений входили:

- Земские избирательные съезды, задача которых ограничивалась избранием один раз в три года земских гласных (т.е. выборных членов городских собраний);

- Земские собрания;

- Земские управы.

Земские избирательные  съезды являлись первым элементом системы  земских учреждений. Система земского представительства основывалась на принципе всесословности. Выборы в земские учреждения проводились на трех избирательных съездах – от трех избирательных курий. Курии были следующие:

- курия уездных землевладельцев – состояла в основном из дворян-помещиков. Право голоса на съезде уездных землевладельцев получали обладатели земельного ценза, ценза недвижимости или определенного годового оборота капитала. Земельный ценз устанавливался отдельно для каждой губернии в зависимости от состояния помещичьего землевладения. Например, во Владимирской губернии он составлял 250 десятин, в Вологодской – 250-800 десятин, в Московской – 200 десятин. Ценз недвижимости и годовой оборот капитала устанавливались размером в 15 и 6 тысяч соответственно¹¹. Уездные землевладельцы с меньшим цензом участвовали в выборах через уполномоченных;

- городская курия – в ней участвовали лица с купеческими свидетельствами, владельцы торгово-промышленных заведений с оборотом не менее 6 тысяч рублей в год и определенным объемом недвижимости;

- сельская курия – в ней не был установлен имущественный ценз, но была введена система трехступенчатых выборов: крестьяне, собравшиеся на волостной сход, назначали своих выборщиков и посылали их на собрание, которое избирало земских гласных (в уездное земское собрание).

Единственный из трех съездов –  крестьянский – носил чисто сословный  характер, что лишало возможности  участия в нем лиц, не входящих в состав сельского общества, прежде всего сельской интеллигенции.

На съездах уездных землевладельцев и городских избирательных съездах могли выбирать гласных только от «своих», в то время как сельским выборщикам разрешалось выбирать от себя в качестве гласных и землевладельцев, не участвовавших в этой курии, и местных священнослужителей. Лишены были избирательного права лица моложе 25 лет; лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; опороченные по суду или общественному приговору; иностранцы, не присягнувшие на подданство России.

Земские собрания – второй элемент  системы земских учреждений. Земские собрания формировались на избирательных съездах. Земское собрание избиралось один раз в три года, собиралось регулярно раз в гол, но если возникали чрезвычайные обстоятельства, то чаще. Председателем земского собрания, как правило, становился предводитель дворянства. Уездные земские собрания находились в определенной зависимости от губернских и  самостоятельно решали следующие вопросы:

- раскладка внутри уезда государственных и губернских сборов, которая была возложена законом или распоряжением правительства на уездные учреждения;

- составление предварительных предположений для губернских смет о размерах и способах исполнения в уезде повинностей, отнесенных к разряду губернских, представление означенных предположений в губернское земское собрание;

- предоставление губернским земским учреждениям местных сведений и заключений по предметам хозяйства;

- разрешение на открытие торгов и базаров;

- отнесение проселочных и полевых дорог в разряд уездных, а также уездных дорог в разряд проселочных, изменение направления уездных земских дорог;

- содержание бечевников, представление через начальника губернии ходатайств об отнесении по уважительным причинам содержания бечевников за счет казны;

- местные распоряжения и надзор по указаниям губернской управы в пределах уезда по устройству губернских путей сообщения, по исполнению потребностей сообщения и взаимному страхованию; представление губернскому земскому собранию отчета о соответствующих действиях.

К исключительной компетенции губернских земских учреждений относилось:

- разделение на уездные и губернские: земских зданий, сооружений, путей сообщения, повинностей, заведений общественного призрения, а также изменения в этом разделении;

- дела об открытии новых ярмарок и о перенесении или изменении сроков существующих;

- дела об открытии новых пристаней на судоходных реках и о перенесении уже существующих;

- представление через начальника губернии ходатайств о перенесении по уважительным причинам земских дорожных сооружений в разряд государственных;

- дела по взаимному земскому страхованию имущества от огня;

- раскладка между уездами сумм государственных сборов, возложенная на земские учреждения по закону или особому высочайшей властью утвержденному распоряжению правительства;

- рассмотрение и разрешение затруднений, могущих встретиться в утверждении смет и раскладок  уездных сборов;

- рассмотрение жалоб на действия земских управ.

Положение 1864 года не содержало  четкого определения функций  земств. Основной их задачей считалось  упорядочение выполнения земских повинностей. В статье 2 Положения содержался перечень занятий для земств, в принципе возможных, но не всегда обязательных¹². К ним относились:

- заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства, земскими благотворительными заведениями;

- попечение «о развитии народного продовольствия», местной торговли и промышленности;

- управление взаимным земским страхованием имущества;

- участие в попечении о народном образовании и народном здравии (в хозяйственном отношении);

- раскладка государственных денежных сборов, разверстка которых возложена на земство;

- взимание и расходование местных сборов.

Земские управы были исполнительными  органами земских учреждений. Их личный состав избирался на первом заседании  земского собрания нового созыва. Чиновники местных казенных палат, уездных казначейств, лица духовного звания были лишены этого права.

Губернская управа состояла из 6 членов и председателя, выбиралась на три  года. Кандидатура председателя губернской управы утверждалась министром внутренних дел.

Уездная управа состояла из председателя и двух членов, кандидатура председателя утверждалась губернатором.

В обязанность управ входило  выполнение распоряжений земских собраний. Кроме того, их обязанности включали:

- составление губернских смет, раскладок и отчетов;

- подготовка нужных собранию сведений и заключений;

- надзор за поступлением земских доходов и расходованием земских сумм;

- представление в суде интересов земства по имущественным делам;

- распоряжение с разрешения губернатора о своевременном созыве и об открытии земских собраний.

В обязанности губернских управ  входило еще и рассмотрение жалоб  на уездные управы, а также образование  канцелярий при них.

2.2. Особенности Земской реформы

Перед земствами сразу  после их создания встали три важных вопроса: какие предпринять меры, с чего начинать и как организовать дело, чтобы оно не обмануло возлагаемых на него ожиданий. Эти вопросы требовали от земских органов самоуправления тщательного знакомства с особенностями своего района, постоянного наблюдения за происходящими в нем событиями.

Очень важен был процесс изучения экономики хозяйств, их доходности, тщательного учета земли и  других данных об экономическом положении  населения. Практическая деятельность земств нуждалась также в показателях  культурного уровня населения, здравоохранения, продовольственного обеспечения, состояния путей и средств сообщения, страхования и т.п.

Важным принципом деятельности управ была гласность. Положение 1864 года предусматривало, что все сметы, раскладки, отчеты управ, а также результаты ревизий печатаются для всеобщего сведения в «Губернских ведомостях». До 1866 года материалы собраний и управ печатались без предварительной цензуры, за исключением постановлений, нуждавшихся в утверждении губернатора.

Изучением всех сторон жизни призвана была заниматься земская статистика. Именно земства провели огромную работу по детальному изучению всех сторон жизни российского общества, выдвигая новые методы исследования: анкетный и экспедиционный. Для земской статистики было характерно правдивое и полное отражение социальных условий России второй половины ХIХ - начала ХХ веков, она, наглядно демонстрируя основные тенденции развития общества, становилась серьезным оружием в руках прогрессивных сил, что, с другой стороны, приводило к запрещениям на исследования со стороны государства.

В 1867 году был принят закон, запрещавший любые сношение между  земствами разных губерний, даже по общим делам управления. Все печатные издания были подчинены цензуре  губернатора. Было установлено, что  отчеты земских управ должны печататься с разрешения губернатора и в количестве, не превышающем число гласных. Таким образом, местное население полностью утратило возможность контролировать деятельность земских учреждений. Складывались ситуации, когда вновь избранные в собрании гласные не могли ознакомиться с тем, как работали их предшественники. 

Правительство, опасаясь влияния земских  учреждений, ограничило их компетенцию  узким кругом чисто хозяйственных  дел, из пределов которых земства  не имели права выходить. Отделив хозяйственную область от общей администрации, правительство раздробило местное управление между различными коронными и земскими учреждениями, что пагубно отражалось на всем ходе местной деятельности. Часто одна и та же область местных дел была в ведении различных инстанций. Земства могли, например, нанять помещение для школы и взять на себя ее содержание, но не имели права, по закону, руководить обучением в этой школе, не могли составлять программы, контролировать учебно-воспитательный процесс, так как это считалось функцией государственных органов.

Несмотря на эти ограничения  и столь надежный состав земских  учреждений, правительство, предоставив  им заботу о местном хозяйстве, лишило их самостоятельности даже в указанных  пределах. Земские учреждения не имели своих исполнительных органов, не обладали принудительной властью; они должны были действовать только через полицию. Они были лишены права общаться друг с другом, были  поставлены под строгую опеку и контроль губернатора и министра внутренних дел, которые могли приостановить любые постановления земских собраний.

Но и в таком урезанном  виде земства внушали опасение самодержавию. Поэтому земская реформа была введена не одновременно и не повсеместно. Введение земских учреждений началось с февраля 1865 года и растянулось на длительный срок. К концу 70-х годов земства были введены только в 35 губерниях Российской империи.

«Итак,— писал В. И. Ленин,— земство с самого начала было осуждено на то, чтобы быть пятым  колесом в телеге русского государственного управления, колесом, допускаемым бюрократией лишь постольку, поскольку ее всевластие не нарушалось, а роль депутатов от населения ограничивалась голой практикой, простым техническим исполнением круга задач, очерченных все тем же чиновничеством»¹³.

Земская реформа была проведена под влиянием общественного мнения, требовавшего либеральных преобразований. С другой стороны, введение самоуправления на местах для решения хозяйственных местных дел представлялось  правительству целесообразным, т. к. царские чиновники на местах, руководствовавшиеся указаниями вышестоящего начальства, действовали  малоэффективно и не могли справиться с поставленными перед ними задачами. Кроме того, на содержание местного хозяйства, медицины и образования требовались  значительные государственные денежные вложения. В 60 – 70-е гг. XIX в. финансы Российской империи испытывали серьезные трудности. Во многом благодаря этому верховная власть не прочь была переложить расходы на местных жителей, предоставив им самоуправление. Таким образом, очевидно, что вертикаль власти, выстроенная царем и царским правительством, оказалась неэффективной при решении местных проблем, как хозяйственных, так и экономических, а, кроме того, финансовые проблемы России не позволяли правительству в достаточной мере выделять средства на местные нужды. Следовательно, земская реформа была вынужденным шагом и в то же время совершенно необходимым.

Деятельность земских  органов самоуправления строилась  на самофинансировании, бюджеты их складывались из сборов, которыми земство облагало население. По земской реформе 1864 года основой финансовой деятельности земских учреждений были определены сметы и раскладки, составленные в соответствии с земскими росписями, учитывающими уездные и губернские потребности и источники их удовлетворения. Земские сметы состояли из сметы денежных доходов и расходов¹⁴.

Земские доходы по способам их получения делились на окладные и неокладные. Окладные доходы (от налогообложения  недвижимого имущества; промысловых  свидетельств и патентов на заведения, производящие и реализующие спиртные напитки, заведения трактирного промысла) составляли главную основу земского бюджета.

Неокладные доходы (с  недвижимого имущества самого земства; судебная пошлина и сбор с бумаг; пошлины за пользование учреждениями и услугами земства; доходы от земских промышленных предприятий; пособия от казны, обществ и частных лиц, преимущественно с определенным назначением - на медицину, стипендии и т.п.) в земском бюджете занимали второстепенное место, но они последовательно возрастали, что повышало их относительную значимость¹⁵.