Значение целевых государственных программ в развитии страны. 2

Федеральное бюджетное образовательное учреждение

Высшего профессионального образования

КУЗБАССКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТЕХНИЧЕСКИЙ

УНИВЕРСИТЕВ им. Т.Ф. Горбачева

Филиал в г. Таштаголе

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

«Значение целевых государственных программ в развитии страны»

по дисциплине «Основы социального прогнозирования»

Выполнил:

Таштагол 2014г.

Содержание

Введение

Программно-целевые методы решения приоритетных проблем общества и государства признаны наиболее эффективными во всем мире, а программно-целевое планирование считается действенным инструментом государственной региональной политики.

Подобная практика имеет свою историю и в Российской Федерации. В связи с проведением реформы межбюджетных отношений появился ряд новых бюджетных инструментов, к которым относятся федеральные и ведомственные целевые программы, в свою очередь, объединенные единым понятием: «целевые бюджетные программы». Целевые программы в России призваны служить инструментом концентрации и заданной ориентации ресурсов на важнейшие направления государственной и общественной деятельности. Однако мнение об их заявленной эффективности является на сегодняшний день отнюдь не превалирующим, как в обществе, так и среди экспертов, изучающих рассматриваемую проблему.

Столь всеобъемлющая миссия целевых программ позволила им распространиться на все уровни организации государственного управления, во все сферы, обеспечивающие благополучие жизни общества и прогрессивное развитие государства.

Очевидно, что такая распространенность целевых бюджетных программ и сама суть их действия привела и к концентрации в них огромных сумм средств, эффективность использования которых также более чем небезразлична.

Все вышеперечисленное подтверждает актуальность выбранной темы, особенно, в связи с неоднозначностью мнений относительно рассматриваемого явления. То есть, анализ опыта целевых бюджетных программ позволит сформировать глубокое представление о механизме их действия, а также о возникающих в процессе их внедрения проблемах.

1. Роль программно-целевых методов управления на современном этапе социально – экономического развития страны

1.1. Особенности  и условия применения программно-целевого  метода. Практика применения программно-целевого  метода в территориальном планировании  в дореформенный период 

В настоящее время общепризнанным является мнение, что программно-целевой метод служит важнейшим инструментом осуществления государственной социальной и экономической политики развития страны и ее отдельных регионов наряду с методами прогнозирования и индикативного планирования. Целевые программы представляют собой увязанные по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплексы научно-исследовательских, опытно-конструкторских, организационно-хозяйственных и иных мероприятий, обеспечивающих эффективное решение конкретных задач в области государственно-федеративного строительства, научно-технического, экономического, инвестиционного, социально-демографического, внешнеэкономического, культурного, экологического и регионального развития Российской Федерации.

Их важнейшей особенностью является определение, исходя из народнохозяйственной значимости, экономической и социальной целесообразности состава приоритетных направлений развития и очередности их реализации с учетом возможностей финансирования программных мероприятий на федеральном, региональном или местном уровнях. Практика показывает, что целевые программы могут быть эффективно использованы для управления социальными и экономическими процессами в регионах.

Программно-целевой метод позволяет реализовать настоятельную потребность в осуществлении интеграционных процессов в экономике, обусловленную, с одной стороны, возрастанием сложности, комплексности проблем экономического развития, требующих для своего решения эффективных межотраслевых, межведомственных, межрегиональных взаимодействий, и, с другой — высокой степенью отраслевой и территориальной дифференциации развития производительных сил, дополняемой в условиях перехода к рыночной экономике многообразием форм собственности.

Данный метод дает возможность достижения целей, предусматривающих коренные сдвиги в развитии экономики и социальной сферы, переход к новым состояниям экономических систем, которые не могут быть достигнуты в процессе реализации частных целей развития каких-либо отдельных производственных, инфраструктурных или иных элементов региональных хозяйственных систем. Для этого необходимо обеспечить интеграцию деятельности либо объединение материальных и финансовых ресурсов независимых субъектов-участников программ.

Для программно-целевого метода характерно то, что он обеспечивает реализацию одновременно двух типов интеграции социально-экономических и научно-технических процессов:пространственной, когда требуется объединить усилия субъектов, принадлежащих к различным отраслям, регионам или формам собственности, и временной, когда требуется добиться четкой последовательности и единства различных этапов (стадий) общего процесса движения к конечной цели, предусмотренной программой.

В отечественной экономической теории программно-целевое управление нередко рассматривалось только как метод планирования. Однако основное в программно-целевом подходе – это органическое единство четко структурированной содержательной части программы с формированием и использованием организационного и финансового механизмов ее реализации, контролем реализации (последнее является одновременно и элементом активно функционирующей обратной связи).

Применение такого сложного организационно-хозяйственного инструмента, как целевая программа, оправдано для решения далеко не для всех проблем, возникающих при функционировании хозяйственных систем.

Условиями использования программно-целевого подхода являются:

• необходимость кардинального изменения неблагоприятных пропорций, структуры, тенденций развития экономики и социальной сферы;
• комплексность возникшей социально-экономической, научно-технической и природно-экологической проблемы, требующей межотраслевой и межрегиональной координации программных мероприятий;
• отсутствие возможностей достижения необходимых целей развития, исходя только из существующего уровня взаимосвязей между уровнями управления, хозяйствующими субъектами и т.д.;
• необходимость скоординированного использования финансовых и материальных ресурсов различной ведомственной, отраслевой, региональной и иной принадлежности для достижения особо важной цели (федеральной, региональной или муниципальной значимости).

Попытки использовать программно-целевой подход в отечественном территориальном планировании имели место еще в 20-30 годы (план ГОЭЛРО, создание Урало-Кузнецкого комбината, освоение Хибин, строительство лесоэкспортного порта Игарка на Енисее и крупного промышленного центра Комсомольск-на-Амуре и др.).

В 60-80-е годы целевые комплексные программы получили широкое распространение как важнейшие составные части государственных перспективных планов экономического и социального развития. В их составе выделялись научно-технические, экономические, социальные, региональные, экологические программы, а также программы развития отдельных территориально-производственных комплексов. Исходную базу для программных разработок в этот период составляли такие крупномасштабные предплановые обоснования, как Комплексная программа научно-технического прогресса СССР и его социально-экономических последствий на прогнозный период до 20 лет и Генеральная схема развития и размещения производительных сил СССР на прогнозный период до 15 лет с более детальной проработкой прогнозных показателей на ближайшее пятилетие. Эти документы разрабатывались как в целом по стране, так и по отдельным отраслям народного хозяйства, отраслям промышленности, сельского хозяйства, транспорта, по союзным и автономным республикам, автономным областям и округам, краям, областям и городам общесоюзного значения, территориально-производственным комплексам. Систематически пересматривалась также Генеральная схема расселения СССР, в которой учитывалась периодическая корректировка прогнозных показателей развития научно-технического, экономического и социального потенциалов страны в результате выполнения годовых и пятилетних планов народнохозяйственного, отраслевого и территориального планирования.

Предпосылками ко все более широкому использованию программно-целевого метода при этом являлись: постоянно углубляющиеся процессы специализации производства, все большая дифференциация видов деятельности, требовавшая развития соответствующих методов интеграции для решения проблем межотраслевого, комплексного характера; ведомственная разобщенность, усилившаяся в связи с возвратом в середине 60-х годов к отраслевому принципу управления, которая, однако, не обеспечивала решения комплексных проблем (проблемы регионального развития, как правило, отличаются комплексным характером). Все это способствовало тому, что уже в недрах планово-административной системы возникла объективная потребность использования интеграционных методов планирования и управления.

Таким образом, происходило формирование программного разреза государственных планов, в который входили: отбор перечня важнейших проблем, подлежащих программной разработке; разработка целевых комплексных программ; отражение комплексных программ в государственных планах. В результате целевые программы начали включать в состав народнохозяйственных планов как отдельные приложения.

Вопросы целевого финансирования программ обычно решались в контексте реализации указанных планов (в том числе за счет перераспределения финансовых и материальных ресурсов, предусмотренных в уже утвержденных планах, между отраслями и регионами, особенно в случаях, когда на уровне ЦК КПСС и Совета Министров СССР принимались внеочередные решения о новых целевых программах – развития Нечерноземной зоны РСФСР, орошения засушливых земель в Заволжье с целью создания районов гарантированного производства зерна, программ продовольственной, химизации народного хозяйства, производства товаров народного потребления и др.). В конечном итоге эта практика в условиях дефицита ресурсов приводила к срыву финансирования программных мероприятий и хроническому невыполнению государственных планов.

Кроме того, существовавшая система ведомственного управления народным хозяйством страны являлась серьезным препятствием реализации региональных программ использования ресурсов бассейна озера Байкал, развития КАТЭК и др.

Вместе с тем в целом достаточно успешно реализовывались программы развития производительных сил в таких ТПК, как Оренбургский, Южно-Якутский, Южно-Таджикский, КМА. Колоссальный объем работ был выполнен в 70-80-е годы по строительству Байкало-Амурской магистрали.

Центробежные силы разнонаправленных ведомственных интересов, как правило, преобладали над действием недостаточно проработанных и организованных центростремительных факторов и механизмов реализации “спланированных”, но “неорганизованных” и “неуправляемых” программ.

Большинство программ не было подкреплено соответствующими материально-техническими и финансовыми ресурсами, при их подготовке игнорировались реальные возможности народного хозяйства страны и отдельных региональных систем к восприятию соответствующих программных нагрузок. Зачастую административные и партийные органы через реализацию программ пытались получить “мгновенные” хозяйственные и социальные результаты, которые в силу самой природы и временной логики региональных программ не могли быть получены.

Министерства и ведомства оценивали предписываемые программные задания с точки зрения своих интересов и, если эти задания не вписывались в сложившийся образ их действий, то не выполняли эти задания.

Сложности в разработке и реализации региональных программ во второй половине 70-х годов и в 80-е годы имели место и на областном уровне. В этот период предпринимались определенные шаги, направленные на разрешение межотраслевых проблем в границах территориально- административных образований. Были разработаны программы развития и интенсификации хозяйства ряда областей, краев, автономных республик, программы производства товаров народного потребления, улучшения торгового обслуживания населения и т.д.

Однако мероприятия программ доводились предприятиям директивным путем, основывались в первую очередь на отраслевых разработках и предложениях. Ресурсная обеспеченность этих программ была ограничена только отраслевыми материально-финансовыми возможностями. А наиболее ответственная, решающая часть программ – “пограничные” межотраслевые вопросы, связанные с решением экономических и социальных задач общерегионального значения, оказывалась без соответствующего финансового и материального обеспечения.

Созданные советы по руководству такими программами играли положительную роль на стадии их разработки, но для практической реализации программ эти советы не располагали ни экономическими, ни правовыми рычагами.

Игнорирование основных принципов и требований программно-целевого подхода, в частности, “директивный” характер выбора проблем для программной проработки вместо научного анализа; а также уже отмечавшееся понимание программно-целевого метода только как метода планирования без формирования системы управления программой, способной осуществлять ее реализацию, контроль и координацию в процессе выполнения, приводило к низкой результативности использования программно-целевого метода в период существования планово-административной системы. 

1.2. Предпосылки использования программно-целевого  метода в условиях переходного  периода к рыночной системе  хозяйствования

В условиях переходного периода к рыночной системе хозяйствования сохраняются общие предпосылки использования программно-целевого подхода: преодоление целевой ограниченности в решении проблем развития отдельных ведомств и товаропроизводителей; необходимость достижения кардинальных сдвигов в экономической сфере, затрагивающих пространственные аспекты общественного воспроизводства (освоение ресурсов межрайонного значения, взаимодействие регионов при решении крупных территориальных проблем, строительство объектов производственной инфраструктуры межрайонного назначения и т.д.); появление ряда новых факторов, обусловленных особенностями переходного периода.

Так, кризисные явления в экономике переходного периода вызывают, как известно, необходимость коренного изменения устаревшей структуры хозяйства, резкой активизации инновационной и инвестиционной деятельности и т.д. Все это, согласно теории экономики переходного периода, должно обеспечить принципиально более высокий уровень эффективности. Фактически же развивается процесс структурной перестройки “наоборот”, который осуществляется за счет “утяжеления” отраслевой структуры производства, “вымывания” наукоемких производств (особенно на предприятиях ВПК). Перед страной стоит задача преодоления негативных последствий, вызванных резким обострением депрессивных явлений в регионах с высокой концентрацией производств с устаревшим технологическим укладом и не способных обеспечить необходимый уровень конкурентоспособности отечественной продукции, особенно в случаях зачастую недобросовестной конкуренции со стороны иностранных производителей и отсутствия последовательной государственной политики поддержки отечественного предпринимателя.

Одновременно происходит рост безработицы, ухудшение социально-экономического положения населения, возрастает число населенных пунктов и регионов, находящихся в кризисном состоянии. Работа по анализу социально-экономического положения и проблем занятости в монопрофильных городах и иных аналогичных поселениях России, проведенная Лабораторией регулирования социально-экономического развития городов Института макроэкономических исследований при Минэкономики России по заказу Министерства труда и социального развития Российской Федерации, показала, что не менее чем в 330 поселениях с общей численностью населения более 5 млн. человек сложилась острая социальная и экономическая ситуация.

В этих условиях особо важное значение приобретают инструменты экономической политики, предназначенные для осуществления принципиальных структурных сдвигов в экономике страны в целом, отдельных регионов или населенных пунктов.

Одним из таких ключевых экономических инструментов является программно-целевой метод, условия применения которого (необходимость кардинального изменения неблагоприятных пропорций, структуры, тенденций развития экономики и социальной сферы, комплексность возникшей проблемы и т.д.) полностью соответствуют специфике переходного периода и позволяют рассматривать его в качестве одного из основных методов осуществления качественных изменений социально-экономической ситуации как на государственном, так и на региональном и муниципальном уровнях.

Необходимость поддержки как позитивных проявлений в условиях кризиса — конструктивных структурных сдвигов, так и смягчения негативных социально-экономических последствий делают целесообразным первоочередное использование программно-целевого метода для решения такого рода “биполярных” проблем переходного периода.

Особая роль целевых программ в рыночной экономике определяется тем, что рынок не всегда позволяет в полной мере мобилизовать дополнительные финансовые и материальные ресурсы для развития регионов. Успешно решая задачи использования ресурсов, он довольно плохо справляется с задачами их воспроизводства, требующими большей продолжительности инвестиционного цикла. Поэтому все, что связано с приданием экономике поступательной целевой динамики в условиях дискретности крупных народнохозяйственных проблем, естественным образом “ложится” на программы.

На этапе выхода из кризиса особенно важное значение приобретает антиинерционный потенциал программного метода, его способность мобилизовать ресурсы на решение таких проблем, которые еще не вошли в структуру интересов сложившихся звеньев экономики и поэтому не могут быть решены в рамках их традиционного функционирования.

Преимущества программно-целевого метода управления экономическим и социальным развитием регионов характеризуются в целом следующими принципиальными особенностями:

- индикативным характером программ, сроки реализации которых находятся в прямой зависимости от обеспеченности программ необходимыми материальными и финансовыми ресурсами;

- системным характером основных целей и задач программы по решению сложных комплексных (межотраслевых и межрегиональных) проблем развития экономики и социальной сферы региона различного таксономического уровня;

- обеспечением единства методологических и методических подходов к решению задач развития регионов различного таксономического уровня;

- способностью концентрировать ограниченные материальные и финансовые ресурсы на решение принципиальных вопросов социально-экономического развития региона, от которых зависит поступательное развитие экономики и рост жизненного уровня населения (проведение структурной политики по существу, т.е. в пользу ускоренного развития отраслей обрабатывающей промышленности, первоочередная реализация приоритетных инвестиционных проектов развития экономики и социальной сферы, развитие наукоемких производств, содействие занятости населения и др.);

- возможностью использовать эффект мультипликатора при целевом использовании ограниченных бюджетных ресурсов за счет дополнительного привлечения внебюджетных средств, собственных средств заинтересованных государственных и коммерческих предприятий и фирм, банковского кредита и иных привлеченных средств потенциальных отечественных и иностранных инвесторов. В связи с этим можно говорить об инициирующем характере целевых программ, способных привлечь во многих случаях значительные финансовые ресурсы, если намечаемые перспективы развития региона резко повышают его инвестиционную привлекательность для отечественных и зарубежных инвесторов и гарантируют возврат кредитных ресурсов;

- возможностью сочетать в ходе государственного управления развитием экономики и социальной сферы на всех территориально-структурных уровнях программно-целевой метод управления региональным развитием с методами регионального прогнозирования и индикативного планирования. Это относится как к развитию государственного сектора экономики и тех хозяйственных комплексов, функционирование которых имеет жизненно важное значение для национальной безопасности страны – военно-промышленного, агропромышленного, металлургического, топливно-энергетического и др., так и к приоритетному развитию отдельных регионов страны – регионов–“локомотивов” экономического роста, к государственной поддержке кризисных, депрессивных и отсталых регионов, регионов с тяжелыми природно-климатическими и транспортными условиями, районов, обладающих особым геополитическим положением или подверженных воздействию природных и техногенных катастроф и аварий и др.;

- потенциальной возможностью обеспечения общественного контроля при формировании целей и задач программного развития и использовании финансовых ресурсов (экспертиза, формирование межведомственных комиссий по их реализации и др.).

2. Федеральные  целевые программы

2.1 Существующие  целевые программы в Российской  Федерации

За последние годы руководство Российской Федерации предприняло ряд шагов по созданию системы целевых программ, которые должны исполнятся как на федеральном так и на региональных уровнях.

В качестве основного механизма реализации социальных инициатив Президента Указом Президента Российской Федерации от 21 октября 2005 г. № 1226 был создан Совет при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике. В совет вошли также профильные министры, главы ведущих регионов и мэры городов, полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах, представители Государственной Думы, Общественной палаты, научных и общественных организаций.

Главной функцией Совета стала подготовка предложений Президенту Российской Федерации по разработке мер, направленных на реализацию приоритетных национальных проектов и демографической политики, для последующей выдачи поручений исполнительным органам государственной власти

Для решения оперативных вопросов деятельности Совета этим же Указом был сформирован президиум Совета в составе первого заместителя председателя Совета, заместителей председателя Совета, секретаря Совета и членов Совета - руководителей палат Федерального Собрания Российской Федерации, помощников Президента Российской Федерации, соответствующих федеральных министров и начальников управлений Президента Российской Федерации.

Президиум Совета в соответствии с возложенными на него основными задачами может создавать постоянные и временные рабочие группы (комиссии) для проведения аналитических и экспертных работ, а также определять направления деятельности указанных рабочих групп (комиссий) и утверждать их руководителей. Состав Президиума Совета утверждается Президентом Российской Федерации. Первый заместитель председателя Совета является также председателем президиума Совета (Д.А.Медведев - Первый заместитель Председателя Правительства Российской Федерации).

Таким образом был создан механизм выработки решений, находящихся в компетенции Совета, его согласования (тут особенно важно наличие в составе Совета Министра финансов России, так как основная проблема согласования проектов - вопрос финансового обеспечения, их включения в соответствующие бюджетные строки на очередной год, а при необходимости - и формирования отдельных строк согласно бюджетной классификации), а также реализации (в состав Совета входят члены высшего руководства Правительства России, профильные отраслевые министры, ведущие губернаторы и полпреды Президента России в федеральных округах).

Структура Совета должна была удовлетворять организационным и финансовым потребностям проектов. Особое значение уделялось роли мэров крупных городов и ведущих губернаторов, которые вошли в Совет. В силу специфики работы на уровне регионов и муниципальных образований, они имеют непосредственное отношение к проблемам образования, здравоохранения и ЖКХ, что нормативно закреплено федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации». Кроме того, они на собственном опыте знают, что такое недофинансирование или финансирование по остаточному принципу этих важнейших государственных функций и хорошо осведомлены о зияющих в региональной социальной сфере дырах. Многие из них ранее уже участвовали в разработке предложений по реформированию ЖКХ для Совета по местному самоуправлению при Президенте РФ, в работе Конгресса муниципальных образований и Союза российских городов.

В настоящее время реализуются четыре приоритетных национальных проекта: «Жилье», «Образование», «Здравоохранение», «Развитие АПК». Именно эти сферы затрагивают каждого человека, определяют качество жизни и формируют «человеческий капитал» - образованную и здоровую нацию. От состояния этих сфер зависит социальное самочувствие общества, демографическое благополучие страны.

Именно в этих сферах граждане в наибольшей мере обоснованно ожидают более активной роли государства, реальных перемен к лучшему.

Основной целью формирования и реализации приоритетных инвестиционных проектов является создание новых центров социально-экономического развития (точек регионального экономического роста) и сети территориально-производственных и туристских кластеров, реализующих конкурентный потенциал территорий федеральных округов.

Координацию отбора и реализации приоритетных инвестиционных проектов и подготовку проекта перечня приоритетных инвестиционных проектов осуществляет Департамент инвестиционных проектов Министерства регионального развития Российской Федерации.

По состоянию на 2011 год, кроме приоритетных национальных проектов, реализуется более 50 Федеральных целевых программ, которые подразделяются на 9 основных разделов:

1. Развитие высоких технологий.

2. Жилье.

3. Транспортная инфраструктура.

4. Дальний восток.

5. Село.

6. Социальная инфраструктура.

7. Безопасность.