Абсолютизм России Конституция США

Содержание

Глава I. Общественный и государственный строй  
России периода «просвещеного абсолютизма»

К концу XVII в. в России начинает складываться абсолютная монархия, которая возникла не сразу после образования централизованного государства и установления самодержавного строя, так как самодержавие еще не есть абсолютизм. Для последнего требуется ряд условий и предпосылок.

1. Просвещенный абсолютизм и его  особенности

Для абсолютной монархии характерно максимальное сосредоточение власти (как светской так и церковной) в руках одной личности. Однако это не единственный признак. Сосредоточение власти осуществлялось египетскими фараонами, римскими императорами и диктаторами XX в. Это не было абсолютной монархией. Для возникновения последней необходим переходный период от феодальной системы к капиталистической. Этот переход в разных странах происходил в разные исторические периоды, сохраняя при этом общие черты.

Для абсолютной монархии характерно наличие сильного, разветвленного профессионального бюрократического аппарата, сильной постоянной армии, ликвидация всех сословно-представительных органов и учреждений. Эти признаки присущи и российскому абсолютизму. Однако по мнению С.А. Чибиряева [4, с.266 ] у него были свои существенные особенности:

абсолютная монархия в Европе складывалась в условиях развития капиталистических отношений и отмены старых феодальных институтов (особенно крепостного права), а абсолютизм в России совпал с развитием крепостничества;

социальной базой западноевропейского абсолютизма был союз дворянства с городами (вольными, имперскими), а российский абсолютизм опирался в основном на крепостническое дворянство, служилое сословие.

Установление абсолютной монархии в России сопровождалось широкой экспансией государства, его вторжением во все сферы общественной, корпоративной и частной жизни. Экспансионистские устремления выразились прежде всего в стремлении к расширению своей территории и выходу к морям.

Идея абсолютной монархии появляется в России во второй половине XVII в. и тесно переплетается с проектами экономических преобразований страны.

2. Государственная идеология

Идеология «просвещенного абсолютизма» впитала в себя много идей западноевропейских мыслителей, касающихся вопросов естественного права, представительного правления, принципа разделения властей, «правового государства» и т.п.

Необходимость менять (или реформировать) систему правления проистекала из конкретного и вполне реального российского опыта. Процессы социального и экономического развития страны требовали иного государственного и правового оформления, появлялись первые симптомы кризиса (дворцовые перевороты, крестьянские войны, экономический спад и т.п.).

В идеологии «просвещенного абсолютизма» важное место занимал вопрос о крепостном праве. Историческое происхождение этого института связывалось с событиями Смутного времени (В.Н. Татищев), однако отмена данной системы могла угрожать самому существованию государства, поэтому речь шла только о смягчении условий закрепощения. Сложилась тенденция рассматривать крепостное право как договорное отношение, которое не может быть расторгнуто в одностороннем порядке.

Идеологи «просвещенного абсолютизма» настаивали на точном определении юридического и экономического статуса основных сословий в государстве [7, с.417].

На дворянство возлагались военная и государственная служба, и его привилегии должны были соответствовать этим задачам. Купечество и горожане основной сферой приложения своих сил и средств имели торговлю и ремесло.

Предполагая лучшей формой правления для России монархию, Татищев [7, с.418] считал необходимым создать выборный двухпалатный орган, на который опирается монарх для осуществления лучшего управления государством. Высшей палатой должен стать Сенат, состоящий из дворян, вторую палату — Совет — составляют представители более широких слоев населения. Совет должен иметь законосовещательные функции, тогда как верховным законодателем остается монарх. Издаваемые законы должны соответствовать естественному праву, справедливости и общей пользе.

С выделением проблемы законности связана необходимость провести кодификационные работы, обсуждать готовящиеся законопроекты, привести в систему многочисленные и противоречащие друг другу акты.

С требованием ограничить власть монарха и критикой самого определения «просвещенная монархия» выступил князь М.М. Щербатов, бывший в 1767 г. депутатом Уложенной комиссии, созванной Екатериной II для составления нового свода законов.

Впервые самым определенным образом подчеркивались договорное происхождение государства и принципы естественно-правовой теории, обстоятельно разработанные западноевропейскими мыслителями Просвещения. Как и многие из них, Щербатов [3, с.321] ставил форму правления и характер законов страны в зависимость от климата, размеров территории, плодородия почвы и численности народонаселения.

Критикуя деспотическое правление, для которого характерны своеволие правителя, беззаконие и коррумпированность чиновничьего аппарата, Щербатов в качестве положительного примера выделял английскую конституционную монархию с ее принципом разделения властей и принципом законности. Республиканская форма не вызывала симпатий мыслителя — она чревата бунтами и мятежами, партийным жульничеством и обманами избирателей.

Конституционная монархия может быть как наследственной, так и выборной. В русской традиции великие князья всегда опирались на Совет, что не позволяло им превратиться в деспотов и тиранов.

Щербатов [3, с.321] предлагал сформировать в России представительный орган — Высшее правительство, — состоящий из пяти департаментов (уголовных дел, государственных доходов, торговли, военных, морских и иностранных дел). Здесь должна быть сосредоточена законодательная и судебная власть (из выборных судей). Местное управление должно осуществляться выборными органами дворянского и купеческого самоуправления.

Идеологи «просвещенного абсолютизма» подвергали критике петровскую Табель о рангах как закон, ущемлявший дворянские привилегии. Обсуждался вопрос о крепостном праве, но требований по его отмене не выдвигалось.

Элементы «просвещенного абсолютизма» в политической жизни России на протяжении второй половины XVIII в. становились то более, то менее явными и определяющими. Изменялись социальная и экономическая структуры общества, формировалась новая идеология. В ее рамках монарх рассматривался не просто как «отец нации», а как блюститель законности: «просвещенный абсолютизм» неразрывно связывался с ле-гитимностью (законностью), «правильной организацией» управления и суда. В официальную идеологию начали проникать идеи всесословного характера власти.

2. Сословное деление

Сословная структура общества, однако, не только сохранилась, но ее дифференциация даже усложнилась, стала еще более формализованной. Права и обязанности каждого сословия были обстоятельно регламентированы.

Дворянство оставалось правящим сословием. Неудобные и ограничительные для него положения петровского Указа о единонаследии достаточно скоро начали корректироваться. В 1730 г. срок дворянской службы фиксировался в двадцать пять лет. начало службы сдвигалось с пятнадцати на двадцать лет, один из братьев-помещиков вовсе освобождался от службы. В 1762 г. по манифесту Петра III «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству» дворяне освобождались от обязательной военной и государственной службы. Это обстоятельство заметно повлияло на экономическое поведение дворянства. Началась и постепенно усиливалась его земельная и промышленная экспансия. С 1762 г. значительно увеличился приток дворян в деревню на проживание. Параллельно проходило межевание помещичьих земель, перераспределение недвижимости.

В 1766 г. дворянство получило важную льготу — на шесть лет отменили пошлины на вывоз хлеба из их хозяйств, в 1787 г. дворянству разрешена повсеместная свободная торговля хлебом. Еще в 1755 г. была установлена дворянская монополия на винокурение. По указу 1760 г. дворяне получили право ссылать неугодных им крестьян в Сибирь, а с 1765 г. им предоставлялось право отдавать крестьян в каторжные работы. Заключительным актом правового оформления привилегированного положения дворянского сословия стала

Крестьянство в этот период численно возросло, подразделяясь на помещичьих, государственных, экономических, посессионных и дворцовых (удельных). Помещичьи крестьяне несли в пользу помещика различные повинности: барщину, оброк и проч. На них ложились рекрутские поборы (ежегодно с каждых двадцати дворов по рекруту) и государственные повинности. Подушная подать 1718 г. и размещение армии по деревням и селам (постойная повинность) усугубляли ситуацию.

Указ 1719 г. распространял подушный сбор на холопов, имевших свою пашню. В 1720 и 1723 гг. эта подать распространилась на всех лиц мужского пола: крестьян пашенных и непашенных, холопов, дворовых, городских и сельских помещичьих людей. Установление единой подушной подати в фискальном отношении уравняло все категории крестьянского населения, ликвидировало особые категории холопов и вольных (гулящих) людей. Государство стремилось включить в свою орбиту все категории лиц, ранее ему не подконтрольные, — вольных людей забирали в солдаты или записывали за помещиком [2, с.267].

В результате секуляризации церковных земель появилась особая категория экономических крестьян, находившихся под управлением Коллегии экономии. После упразднения этой Коллегии в 1786 г. они вошли в число государственных крестьян.

Государственные крестьяне составляли почти 40% всех крестьян. Они несли повинности и платили оброк государству. Их нельзя было продавать, однако раздачи крестьян частным владельцам производились достаточно часто. Только при Екатерине II более 800 тыс. государственных и дворцовых крестьян были розданы помещикам.

Дворцовые крестьяне (с 1797 г. — удельные) принадлежали царской фамилии, и управление ими осуществлялось департаментом уделов.

Правовое имущественное положение различных групп крестьянства оставалось неоднородным. Переменчивой была и правовая политика, регламентировавшая их положение.

В 1731 г. помещикам разрешалось отказывать крестьянам в подрядах и откупах, они могли не отпускать их на отхожие промыслы.

В 1761 г. крестьянам запретили обязываться векселями. Продажа крестьян в 60-х гг. приняла огромные размеры, хотя законодатель устанавливал ряд ограничений в этой области: в 1766 г. запрещалось продавать крестьянина менее чем за три месяца до рекрутского набора, в 1771 г. при конфискации помещичьего имущества запрещалось продавать крестьян без земли [7, с.455].

Само крестьянство было неоднородным. Среди него появлялись богатые люди, стремившиеся перейти в купечество, открыть мануфактуры или заняться торговлей. Значительные перемены в положении крестьян зафиксированы актом 1788 г., когда крестьянам было разрешено покупать деревни у помещиков. Это свидетельствовало о существенных переменах в социальной структуре общества.

Социальные изменения находили отражение в соответствующих политических и государственных преобразованиях.

3. Работа по кодификации права

С 1754 г. начала работу новая Уложенная комиссия, задачей которой вновь стала переработка старой и создание новой системы права. Указ Сената наметил план деятельности комиссии. Новое Уложение должно было состоять из четырех частей [2, с.354]:

1) судопроизводство и организация суда;

2) о правах состояния;

3) об имущественных правах (на движимую и недвижимую собственность):

4) уголовное право (преступления и наказания). Градиционным материалом для кодификационной обработки были нормы о судоустройстве и уголовном праве (ч. 1 и IV). Имущественные права кодифицировались в комиссии 1720—1727 гг. Что касается норм о правах состояния, то это был новый нормативный массив, который должен был регламентировать формирующиеся сословные права.

В 1733 г. 1 и IV части Уложения были представлены Сенату, который после обсуждения совместно с Синодом передал их на утверждение императрице. Однако в связи с политическими событиями (Семилетняя война) работа над Уложением приостановилась.

С 1760 г. она возобновилась: во вторую часть проекта были внесены изменения, в частности связанные с проектами отмены смертной казни. В 1761 г. Сенат издал Указ о созыве сословных представителей (от дворянства и купечества) для обсуждения и утверждения проекта. К весне 1762 г. депутаты начали съезжаться в Санкт-Петербург, сложилась ситуация, при которой стал возможным созыв всесословного Уложенного земского собрания. В 1762 г. была доработана третья часть проекта — о правах дворянства, расширении его привилегий, правах других сословий.

Государственный переворот, в результате которого Екатерина II взошла на престол, вновь прервал работу над Уложением. Комиссия была переведена в Москву, а в начале 1763 г. распущена. Официально она ликвидирована в 1766 г. [4, с.341]

Результатом работы комиссии стали завершенные проекты трех из четырех запланированных частей.

В пректе регламентировались принципы судоустройства и порядок рассмотрения дел в судах, излагались полномочия суда, права судей, общий порядок подачи челобитной и вызова в суд, порядок рассмотрения дела, вынесения решения и исполнения приговора, порядок обжалования и повторного рассмотрения дела.

Проект исходил из единства судебных и административных функций и перечислял более 50 центральных учреждений, осуществлявших судебные функции (Синод, коллегии, особые канцелярии, конторы и др.), и местных органов (епархиальные, воеводские, провинциальные канцелярии).

Высшими судебно-административными органами объявлялись Сенат, коллегии иностранных дел, военная, Адмиралтейство.

Принцип законности проявлялся как в подробной регламентации процессуальных действий (подача иска, вызов в суд, назначение поверенного, стряпчего, отвод судей, дача ответов и объяснений, разбор и оценка доказательств, порядок вынесения и составления приговора, его исполнение и т.д.), так и в личностных требованиях к судейскому аппарату (честность, совестливость, беспорочная жизнь, профессионализм и т.п.).

В проекте сохранялись принципы процесса, закрепленные в Указе «О форме суда» (1723). Перечень доказательств включал собственное признание, письменные доказательства, свидетельские показания, повальный обыск, вольную или невольную присягу.

Существовало две формы судопроизводства: формальное (админи-стративно-бюрократическое) и упрощенное (для крестьян). Для купеческо-ремесленного населения словесный суд был разрешен в 1754 г. Проект предусматривал возможность мирового соглашения сторон и третейский суд.

Новым для судопроизводства было введение единых норм судебных пошлин, издержек и единого порядка исполнения решения.

Запрещался перенос дела в другой суд, пересмотр дела в другом суде (до исполнения решения), новое судебное рассмотрение решаемого дела. Пересмотр допускался только при наличии вновь открывшихся обстоятельств.

Книга включала свод норм уголовного и уголовно-процессуального права (63 главы). Первые пятнадцать глав регламентировали судебное следствие, остальные относились к области материального права.

Процессуальные нормы относились к сфере розыска (а не суда, как в первой части). Много внимания уделялось процедурам «допроса с пристрастием» и следственной пытки. Последняя оценивалась как чрезвычайная мера, которую не следует применять «без нужды», но лишь в случаях, когда наказаниями могли стать смертная казнь, каторга или ссылка. В проекте регламентировались условия и порядок применения пытки, возрастные или иные ее ограничения.

Классификация преступлений, сделанная в проекте Уложения, была традиционной, закрепленной в действующем праве. То же можно сказать и о системе наказаний. Однако уголовно-правовая политика ориентировалась на ужесточение и проведение государственного интереса, приоритет государственных целей.

Предусматривались простые и квалифицированные (сожжение, колесование, четвертование) виды смертной казни. В проекте конкретизировано понятие политической (гражданской) смерти: лишение чинов, шельмование, ссылка, признание «в гражданском обществе за мертвого». Предусматривались также такие наказания, как каторга, ссылка, тюремное или монастырское заключение, наказание кнутом, плетьми, штрафы. Проект отказывался от членовредительных наказаний (осталось лишь вырывание ноздрей у приговоренных к каторге). [8, с.489]

Целями наказания были устрашение, пресечение возможности повторных преступлений, отчуждение преступника (изоляция). Возмездие как цель наказания отходит на задний план.

В проекте предусматривалась возможность альтернативного выбора наказания: оно зависело от тяжести причиненного ущерба либо наличия умысла. Отсутствие умысла смягчало наказание. Наличие умысла уравнивало наказание для соучастников: исполнителей, пособников, недоносителей. Иногда соучастие наказывалось строже, чем само преступление (например, подстрекательство при убийстве с особыми признаками — убийство родителей путем отравления).

При определении наказания учитывались сословные признаки: крестьянин, убивший дворянина, наказывался смертной казнью; помещик, убивший крестьянина, — штрафом. Выезд без паспорта за границу для дворянина наказывался лишением чина, для прочих — кнутом, для крестьян (квалифицировался как побег) — смертной казнью. Сословный характер показаний демонстративно декларировался в проекте Уложения.

В этой части определялось правовое положение субъектов: статус в государстве, в системе религиозных верований, семье, «гражданском обществе». Перечислялись права и привилегии сословий: «Все подданные в государстве не могут быть одного состояния. Природа, заслуги, науки, промыслы и художества разделяют их на разные в государстве "чины", каждый из которых имеет свои преимущества и права».

На различие прав влияли различия в вере, происхождении и званиях. Вероисповедание также влияло на содержание прав: православные подданные имели привилегии в области брачно-семейного права.

Полнота прав проявлялась в семейном статусе. Родители пользовались полной властью над детьми. Последние за ослушание могли быть наказаны родителями без суда, детям запрещалось жаловаться и судиться с родителями. За убийство своих детей полагались лишь покаяние и заключение в монастырь на небольшой срок.   

Родители обязаны обучать своих детей; это относилось к представителям дворянства и купечества. Дети после возраста «недоросля» (шестнадцать лет) были обязаны начинать службу. [8, с.491].

Сословное положение субъекта определяло его права и обязанности. Основное место в этой системе занимало дворянство: «Во всех благоуч-режденных государствах премудрые правители на разные чины разделили свой народ, не без причины первое место благородному дворянству определили, присовокупив к сей чести и особливые некоторые преимущества».

Дворяне располагали личными правами на родовую геральдику (герб, титул). Они не подвергались аресту, если на то не было оснований и доказательств (поличного) или решения суда. Без решения суда их нельзя было признать виновными. Дворяне освобождались от телесных наказаний.

Расширенными по сравнению с другими сословиями были дворянские имущественные права. Только дворяне могли владеть деревнями и крестьянами, организовывать на своих землях фабрики и заводы. Дворянам разрешалась оптовая (но не розничная) торговля. В пределах своего имения дворянин мог осуществлять любую хозяйственную деятельность, не запрещенную законом.

Дворянство получало полную свободу в сфере наследственного права. К политическим правам относились привилегии при приеме на государственную службу и увольнении, право проведения земских съездов и собраний. [2, с.365].

Проект ограничивал положения Табели о рангах, открывающей возможности для производства в дворянское состояние по военной линии. По гражданской линии такое производство воспрещалось вообще. Всей полнотой прав и привилегий пользовались потомственные дворяне. Определенно наметилась линия на корпоративную замкнутость дворянского сословия, ограничение проникновения в него чуждых элементов.

Правовой статус крестьянского сословия был производным от прав дворянства: последнему предоставлялись все права над крестьянами, кроме «отнятия жизни», проведения пыток и наказания кнутом.

В отношении городского населения конкретные права устанавливались только для купечества: его исключительными правами являлись торговля, ремесло, держание лавок. Купцы могли держать мануфактуры, заводы (землей они владели только в размере на один завод) и городские дома. На предприятиях использовался только вольный, не принудительнй труд.

Купцы освобождались от прямых податей и имели право судиться в особом купеческом суде.

Положение дворянства было непосредственно связан с третьей частью проекта Уложения и отразил требования и нужды дворянского сословия. Главной идеей Манифеста стало закрепление принципа вольного характера государственной службы. Служба монарху и государству рассматривалась как почетный долг дворянства и гарантировала ряд привилегий, но уже не считалась обязанностью.

Дворянам разрешалось покидать пределы государства и поступать на иностранную службу. Они были обязаны вернуться только по призыву верховной власти. Манифест предполагал, что стремление к государственной службе «укоренилось в сердце дворянства» и принуждать к этому нет смысла. Дворяне могли прекратить свою службу в любое время или вовсе не поступать на службу. Дворянам разрешалось проходить обучение на дому.

Все установленные Манифестом привилегии не распространялись на однодворцев, и круг дворянского сословия сужался.

4. Уложенная комиссия 1767 г.

В период правления Екатерины II принципы «просвещенного абсолютизма» укрепились. Провозглашалась идея установления «законной монархии», впервые сформулированная в Манифесте о восшествии на престол новой императрицы. [8, с.334].

Были созданы специальные комиссии, задачей которых стало установление пределов «законной власти правительства». В 1763 г. создана комиссия о вольности дворянской (позже ставшая Советом при императрице), в 1762 г. — комиссия о коммерции, в 1762 г. — комиссия о церковных имениях. Комиссии готовили проекты законов, определявших государственный строй: от фундаментальных законов отличались законы текущие.

Монархическая форма правления считалась неизменной, неотъемлемой и единственно возможной для России. Наряду с этим отмечалась необходимость провести правовую реформу в целях улучшения государственного строя и укрепления законности.

Для новой кодификационной (Уложенной) комиссии, которую предполагалось создать, Екатерина II написала Наказ (1766), в котором формулировались принципы политики и правовой системы. Значительная часть текста «Наказа»(250 статей) заимствована из трактатов Ш. Монтескье «О духе законов» и Ч. Беккариа «О преступлениях и наказаниях» (около ста статей), «Энциклопедии» Д. Дидро и Д'Аламбера. В целом заимствования составили более 80% статей и 90% текста. Однако по своей концепции «Наказ» был самостоятельным произведением, выразившим идеологию российского «просвещенного абсолютизма». [2, с.280].

Текст «Наказа» состоял из 20 глав (526 статей), разделенных на пять разделов. В первых пяти главах (ст. 1—38) сформулированы общие принципы устройства государства, в гл. 6 и 7 (ст. 39—.79) «О законах вообще» и «О законах подробно» — основы государственного законодательства и общие формы правовой политики. Главы 8 и 9 (ст. 80—141) посвящены уголовному праву и судопроизводству, тому же (в трактовке Ч. Беккариа) посвящена гл. 10 (ст. 142—250).

В гл. II—18 (ст. 251—438) излагались основные положения сословно-правовой организации (крестьяне — дворянство — средний класс). Главы 19 и 20 (ст. 439 —521) посвящены вопросам юридической техники, теории законодательства и правовой реформы.

В 1768 г. текст «Наказа» был дополнен гл. 21, содержавшей основы административно-полицейского управления, и гл. 22 о регулировании государственных финансов. «Наказ» обосновывал политические принципы абсолютистского государства: власть монарха, бюрократическая система организации, сословное деление общества. Эти признаки выводились из «естественного» положения России и подкреплялись ссылками на русскую политическую историю. Монархия полагалась лучшей формой правления. Монарх объявлялся источником неограниченной самодержавной власти, он консолидирует общество и толкует законы.

Для лучшего исполнения власти в обществе учреждались «власти средние, подчиненные и зависящие от верховной». Этим «правительствам» поручалось правление и исполнение суда именем монарха.

Цель всех действий верховной власти — обеспечить безопасность каждого гражданина, «власть сотворена для народа». Монархия призвана содействовать непрерывному совершенствованию общества. Для достижения этих целей необходимо установить в государстве «наилучшие законы». [2, с.212]

Монарх призван проявлять «кроткость и снисходительность», следуя установившимся традициям, стремясь обеспечить в обществе «блаженство каждого и всех» (что стало девизом Уложенной комиссии). Вместе с тем никаких ограничений (кроме этических) для верховной власти «Наказ» не предусматривал.

«Наказ» подчеркивал мысль, что на таком огромном пространстве, какое занимает Россия, не может сложиться иной формы правления, кроме монархии. Только самодержавная власть способна обеспечить быстрое и эффективное исполнение решений, лучше «повиноваться законам под одним господином, нежели угождать многими.

По мнению Екатерины II, абсолютная власть существует не для того, чтобы отнять у людей естественную свободу, а для того, чтобы направить их действия на достижение самого большого из всех добра: славы граждан, государства и государя.

«Средние власти» («правительства») составляют существо монархии. Это — малые «протоки», через которые изливается власть государя. Одно из таких правительств является хранилищем законов, такова роль Сената.

Повреждение основ государственности проистекает либо из отсутствия законов, либо из их ненадлежащего характера, либо из отсутствия свободы, либо из ее чрезмерного обилия.

Из содержания «Наказа» явствовало, что роль государя состоит не в непосредственном управлении государством, а в главном надзоре за действиями посредствующих властей (правительств). «Самое высшее искусство государственного управления состоит в том, чтобы точно знать, какую часть власти, малую или великую, употребить должно в разных обстоятельствах».

Под «свободой» «Наказ» понимал «спокойствие духа», проистекающее из сознания собственной безопасности. Свобода — право делать то, что разрешено законом. Общее понятие свободы в «Наказе» ассоциировалось с политической гос^ дарственной но не личной свободой.

«Наказ» декларировал общую для всех граждан свободу (вольность) и равную обязанность всех перед лицом государственной власти. Однако далее он обосновывал неравное положение сословий перед властью и законом. Давалось четкое деление общества на правящих и повинующихся, что связывалось с естественными законами рождения, происхождения и способностей.

Сословная структура общества соотносилась с «естественным» делением на профессиональные классы: земледельцы, мещане, дворяне. Дворянству верховная власть отводила особое место, учитывая особую важность его функций: военную службу и отправление правосудия. «Наказ» устанавливал сословное деление с соответствующей разницей в правах и привилегиях: первое место отводилось дворянству, второе — «среднему роду», последнее — «нижнему роду людей», т.е. крестьянству. Попытки нарушить сословное неравенство оценивались «Наказом» как гибельные для общества. Равенстве} видится лишь в одном — одинаковом подчинении уголовным законам (хотя это не означало одинакового применения этих законов к разным сословиям).

Законодательная деятельность комиссии была направлена не просто на пересмотр старых законов, но и на выработку единого Уложения на новых началах. Закон рассматривался как главный инструмент государственного управления, который необходимо сообразовывать с «духом народа» и «естественным положением дел». Закон должен обеспечивать полное и сознательное повиновение.

В Дополнении к «Наказу» (1768) содержались положения, характеризующие полицию как систему, управляемую не законами, а уставами, т.е. административными распоряжениями. Правонарушения, которыми должна заниматься полиция, являлись не преступлениями, нарушающими закон, а «нарушениями установленного благочиния». «Наказ» дал перечень полицейских функций. [7, с.375]