Административная опека над несовершеннолетними

Содержание 

Введение 

     Радикальные реформы, проводимые в России последнее  десятилетие в политике, экономике  и социальной сфере не смогли не сказаться на сфере культуры, умонастроениях и духовных запросах россиян, их социокультурной деятельности. Наиболее активный период социализации подрастающего поколения протекает ныне в сложных условиях экономической и политической нестабильности, ломки традиционных ценностей: происходят дифференциация доходов, криминализация общества, коммерциализация сферы здравоохранения, культуры и образования. В связи с динамичными процессами, происходящими в обществе и связанными с его расслоением и изменением статуса сложившихся ранее социальных категорий населения, социальная защита семьи и детей в России сегодня приобрела особую актуальность. Общий кризис института семьи в стране, повсеместное (за редкими позитивными исключениями) отсутствие необходимой активной социальной работы с неблагополучными детьми и семьями, недостаточная развитость инфраструктуры семейного устройства детей-сирот, отсутствие эффективных мер со стороны государства в сфере правовой защищенности детей – все это приводит к тому, что растет число детей, лишенных семьи, родительского попечения, воспитывающихся в детских домах, школах-интернатах, детей-бомжей, не желающих возвращаться в свою семью, где они не находят тепла и заботы. Сегодня российской семье, как никогда, требуется социальная помощь и защита государства – не разовая, а постоянная, гарантированная, адресная. В связи с чем, интерес к вопросам защиты прав несовершеннолетних заметно возрос не только в обществе, но и в науке, причем предметом исследования в юридической литературе являются различные аспекты правовой охраны детей.

     Необходимость в особой защите прав ребенка предусмотрена как международными актами, признанными Российской Федерацией, так и российским законодательством. В процессе социально-экономической трансформации России сформирована и новая законодательная база государственной политики защиты детства, в связи, с чем в последнее время стали появляться некоторые положительные тенденции: формируется осознанно желание родителей иметь ребенка, кровного или приемного, независимо о материальных условий; в ряде регионов разработаны и осуществляются целевые программы семейной политики; формируется сеть учреждений социальной помощи семье и детям; создаются фонды и общественные организации в целях обеспечения защиты интересов детей и профилактики детской безнадзорности и социального сиротства. Но в целом, движение в этом позитивном направлении происходит очень медленно и, к сожалению, слабо влияет на общую ситуацию.

     Целью настоящей курсовой работы является проведение комплексного правового  анализа теоретических и практических проблем осуществления административной опеки над несовершеннолетними в Российской Федерации.

     Достижение  поставленной цели требует решения  следующих задач:

     - раскрыть правовой статус и  основные направления деятельности органов опеки и попечительства по защите прав несовершеннолетних, оставшихся без родительского попечения;

     - рассмотреть порядок выявления и устройства детей, оставшихся без попечения родителей, определить роль органов опеки и попечительства в этом процессе;

     - проанализировать основные грани  взаимодействия органов опеки и попечительства с правоохранительными органами и общественными организациями по защите прав несовершеннолетних, оставшихся без родительского попечения.

1. Деятельность органов  опеки и попечительства  по защите прав  несовершеннолетних, оставшихся без  родительского попечения 

     Особенностью  отношений в области опеки  и попечительства является то, что  эта область жизнедеятельности  человека регулируется нормами различной  отраслевой принадлежности и включает в себя регулирование как имущественных, так и личных неимущественных отношений.

     Правоотношения  в области опеки и попечительства обычно складываются с участием граждан, юридических лиц, в том числе  публичных субъектов.

     На  правовую природу отношений в  области опеки и попечительства накладывает свой отпечаток также то, что опека и попечительство решают общегосударственные задачи. Установление и надлежащее осуществление обеспечиваются организационной и контрольной деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления.

     Органы  власти (например, сами органы опеки и попечительства) вступают в отношения по поводу опеки и попечительства как публичные субъекты, что порождает отношения власти и подчинения. Например, в отношениях с опекуном, который сдает ежегодный отчет о хранении имущества подопечного, орган опеки и попечительства не выступает как равноправный субъект правоотношений.

     Отношения между опекуном и попечителем  складываются как между равноправными  субъектами, при этом конфликта между  интересами того и другого обычно не имеется. Ведь опекун или попечитель, как правило, выступает в качестве законного представителя своего подопечного. Опека и попечительство по сути своей предназначены для восполнения недостающей дееспособности подопечного лица, а также в необходимых случаях для обеспечения иных его интересов, в том числе в сфере воспитания, образования и т.п. В отношении своего подопечного и в его интересах опекун или попечитель выполняет юридические и фактические действия. Фактические действия, например связанные с повседневным уходом за ребенком, могут сами по себе не иметь юридического значения, но в совокупности с иными действиями свидетельствовать о заботе и защите интересов подопечного.

     Отношения между опекуном и попечителем  могут носить безвозмездный характер или осуществляться на условиях встречного предоставления. Они носят срочный характер и требуют по общему правилу личного исполнения со стороны опекуна или попечителя.

     Если  обратиться к определению сущности опеки и попечительства, то ученые-цивилисты  определяют ее как одну из форм "осуществления государственной защиты личности"¹, как "способ восполнения дееспособности граждан"², как "устройство лица, устройство и его судьбы, и судьбы его имущества"³. Сущность опеки и попечительства состоит в закреплении за нуждающимся в социальной заботе гражданином физического лица, осуществляющего широкий круг действий по оказанию помощи, поскольку в обязанности опекуна (попечителя) входит осуществление таких действий, чтобы положение лица не ухудшилось.

     Основными задачами органов опеки и попечительства называют обеспечение оптимальных условий жизни социально незащищенных слоев населения, защиту их имущественных и личных неимущественных прав и охраняемых законом интересов⁴.

     В период существования СССР полномочия по опеке (попечительству) находились в ведении исполнительных органов государственной власти на местах. Компетенция указанных органов в РСФСР была предусмотрена Положением об органах опеки и попечительства РСФСР, утвержденным Постановлением Совета Министров РСФСР от 30 апреля 1986 г. № 175.

     Представляется, что для возложения обязанностей по организации опеки (попечительства) на местные органы исполнительной власти у государства на тот период имелись все основания, поскольку именно эти органы являлись властью, "наиболее близкой к народу", и могли организовать полноценную государственную защиту для нуждающихся в ней граждан на местном уровне, используя различные способы, предусмотренные законом (оказание адресной социальной помощи, выплаты пенсий и пособий и т.д.)⁵.

     Правовое  положение органов, осуществляющих опеку и попечительство, изменилось с началом очередного этапа реформ, направленных на возрождение местного самоуправления в России.

     С момента принятия Закона РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации", который  стал единым для страны нормативно-правовым актом, регулирующим отношения в данной сфере, обязанность по осуществлению опеки и попечительства была возложена на органы муниципальной власти, не входящих в систему органов государственной власти.

     Кроме того, Гражданский кодекс РФ (далее – ГК РФ) в ст. 34 закрепил обязанность органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства. Вместе с тем ни в одном нормативном акте не упоминалось о какой-либо государственной поддержке муниципалитетов при исполнении ими таких непростых обязанностей, как обеспечение прав и законных интересов граждан, нуждающихся в государственной социальной защите в форме опеки (попечительства).

     Вместо  этого Гражданский кодекс РФ декларировал возложение на органы местного самоуправления ранее свойственных им (в качестве местных органов государственной власти, правопреемниками которых являются органы местного самоуправления) государственных функций.

     В довершение этого вступивший в силу с 1 января 1996 г. Семейный кодекс РФ (далее – СК РФ) в части регулирования семейных отношений также обозначил органы местного самоуправления в качестве органов опеки и попечительства (ст. 121 СК РФ).

     Таким образом, два основополагающих нормативно-правовых акта (ГК РФ и СК РФ), регулирующих основную и наиболее значительную область всех правоотношений, связанных с осуществлением социальной защиты, императивно закрепили за органами местного самоуправления государственные обязанности в виде опеки и попечительства.

     Данные  полномочия за органами местного самоуправления закрепил также Федеральный закон от 24.06.1999 № 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (ред. от 13.10.2009).

     Но  невозможность полноценного осуществления  функций по организации опеки  и попечительства органами местного самоуправления привела к пересмотру модели и концепции осуществления организации опеки и попечительства. В результате чего, эти функции были переданы с муниципального уровня на уровень исполнительной власти субъектов РФ⁶.

     Таким образом, действующее законодательство допускает определенную вариативность при закреплении ответственности за осуществление функций по опеке и попечительству за тем или иным государственным органом в зависимости от региональных особенностей. Однако имевшее место прежде, сложившееся в течение десятилетий предметное распределение управленческих обязанностей в сфере опеки и попечительства в целом сохранилось. Органами опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних в большинстве случаев являются органы исполнительной власти в сфере образования, а в отношении граждан, в отношении которых опека или попечительство установлены по медицинским характеристикам, – органы здравоохранения и социальной защиты⁷.

     Компетенция органов опеки и попечительства должна детально определяться в законах субъектов РФ, однако многие относящиеся к ней вопросы сформулированы в разных нормах федерального законодательства. Суммируя соответствующие положения, можно выделить основные направления деятельности, функции, права и обязанности органов опеки и попечительства:

     - обязанность назначать опекунов  и попечителей (п. 1 ст. 35 ГК РФ);

     - право и обязанность осуществлять  надзор за деятельностью опекунов  и попечителей (п. 3 ст. 34 ГК РФ);

     - обязанность исполнять функции  опекуна (попечителя) в отношении тех лиц, над которыми опека или попечительство не установлены своевременно (п. 1 ст. 35 ГК РФ), а также нести имущественную ответственность в предусмотренных законом случаях за действия этих лиц (ст. 1073, 1074, 1076 ГК РФ);

     - право и обязанность давать разрешение на совершение опекуном (дачу согласия попечителем) сделок, влекущих уменьшение имущества подопечного (п. 2 ст. 37 ГК РФ);

     - право предъявлять в суд иски  о признании недействительными  или о применении последствий  недействительности сделок, совершенных подопечными или от имени подопечных;

     - право предъявлять в суд иски  о признании недействительными  соглашений об уплате алиментов  несовершеннолетним или совершеннолетним  недееспособным членам семьи  в соответствии со статьей  102 СК РФ;

     - при необходимости обязанность заключать договор доверительного управления имуществом подопечного (п. 1 ст. 38 ГК РФ);

     - обязанность определять кандидатуру  доверительного управляющего имуществом  подопечного (п. 1 ст. 38 ГК РФ);

     - право освобождать и отстранять  опекунов и попечителей от исполнения ими своих обязанностей (ст. 39 ГК РФ);

     - обязанность нести имущественную  ответственность за вред, причиненный  по их вине имуществу или  личности подопечного лица (ст. 16 и 1069 ГК РФ);

     - право рекомендовать опекуну  (попечителю) ребенка способы воспитания (п. 1 ст. 150 СК РФ);

     - обязанность выплачивать опекуну  (попечителю) денежные средства на  содержание ребенка (п. 5 ст. 150 СК РФ);

     - право обязать опекуна (попечителя) ребенка не препятствовать общению  ребенка с отдельно проживающим родителем и другими родственниками (п. 1 ст. 55, п. 1 ст. 56 СК РФ);

     - разрешение разногласий, возникающих  между несовершеннолетними родителями  и опекуном их ребенка (п. 2 ст. 62 СК РФ);

     - право ходатайствовать перед  судом об ограничении несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет права самостоятельно распоряжаться своими заработком, стипендией или иными доходами (п. 4 ст. 26 ГК РФ);

     - право и обязанность производить  объявление несовершеннолетнего  полностью дееспособным (эмансипацию) в соответствии со статьей 27 ГК РФ;

     - обязанность назначать помощника  совершеннолетнему дееспособному  лицу, которое по состоянию здоровья  не может осуществлять и защищать  свои права и исполнять обязанности  в соответствии со статьей  41 ГК РФ;

     - обязанность подыскивать доверительного управляющего имуществом лица, признанного судом безвестно отсутствующим, и заключать с ним договор доверительного управления (статья 43 ГК РФ);

     - право давать согласие на отчуждение  жилого помещения, в котором  проживают несовершеннолетние члены семьи собственника (п. 4 ст. 292 ГК);

     - право давать согласие в порядке,  предусмотренном п. 2 ст. 8 Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" на снятие указанной категории детей с регистрационного учета по месту жительства или по месту пребывания;

     - право требовать признания брака  недействительным в случаях, предусмотренных  статьей 28 СК РФ;

     - право и обязанность давать  согласие на добровольное установление отцовства в случаях, предусмотренных пунктом 3 статьи 48 СК РФ;

     - обязанность подавать заявление  о регистрации найденного (подкинутого)  ребенка в порядке, предусмотренном  статьей 19 Федерального закона "Об  актах гражданского состояния";

     - обязанность обеспечивать право ребенка на воспитание в семье (ст. 54 СК РФ);

     - обязанность защищать права и  интересы несовершеннолетних (ст. 56 СК РФ);

     - право и обязанность заслушивать  мнение ребенка, достигшего 10 лет,  а в предусмотренных законом  случаях спрашивать его согласие (ст. 57 СК РФ) на решение тех или иных вопросов, например при перемене имени и (или) фамилии ребенка;

     - право и обязанность разрешать  разногласия между родителями  ребенка по поводу его имени  и фамилии (п. 4 ст. 58 СК РФ), по поводу воспитания и образования детей (п. 2 ст. 65 СК РФ);

     - право давать разрешение в  порядке статьи 59 СК РФ на изменение  ребенку имени или фамилии;

     - обязанность при наличии противоречий  между интересами родителей и  детей назначать представителя  для защиты прав и интересов детей (п. 2 ст. 64 СК РФ);

     - обязывать родителей (одного из  них, а также иных лиц, у  которых на законных основаниях  находится ребенок) не препятствовать  общению ребенка с родителями, бабушкой, дедушкой и иными родственниками (ст. 67 СК РФ);

     - право и обязанность предъявлять в суд иски о взыскании с родителей (одного из них) алиментов на содержание ребенка (п. 3 ст. 80 СК РФ);

     - право предъявлять в суд иски  о лишении родительских прав  и ограничении родительских прав (ст. 70, 73 СК РФ), иски об отмене усыновления (ст. 142 СК РФ);

     - право давать согласие на контакты  с ребенком родителей, ограниченных  в родительских правах (ст. 75 СК РФ);

     - обязанность производить обследование  условий жизни ребенка и лица (лиц), претендующего на его воспитание, и представлять суду акт обследования и основанное на нем заключение по существу спора (п. 2 ст. 78 СК РФ);

     - обязанность при непосредственной  угрозе жизни ребенка или его  здоровью отобрать ребенка у  родителей (одного из них) или  у других лиц, на попечении  которых он находится, и обеспечить его временное устройство (ст. 77 СК РФ);

     - право и обязанность участвовать  в рассмотрении судом: а) дел  о признании недействительным  брака, заключенного с лицом,  не достигшим брачного возраста, а также с лицом, признанным  судом недееспособным (п. 2 ст. 28 СК РФ); б) любых споров, связанных с воспитанием детей, независимо от того, кем предъявлен иск в защиту ребенка (п. 1 ст. 78 СК РФ); в) дел о порядке осуществления родительских прав родителем, проживающим отдельно (п. 2 ст. 66 СК РФ); г) дел о лишении родительских прав (ст. 70 СК РФ), об ограничении родительских прав (ст. 73 СК РФ), о восстановлении в родительских правах (ст. 72 СК РФ); д) дел об установлении усыновления (ст. 125 СК РФ) и об отмене усыновления (ст. 140 СК РФ);

     - обязанность участвовать в принудительном исполнении решений, связанных с отобранием ребенка и передачей его другому лицу (лицам) в соответствии с пунктом 2 статьи 79 СК РФ;

     - обязанность давать суду заключение  об обоснованности усыновления  и его соответствии интересам усыновляемого ребенка, давать согласие на усыновление ребенка (ст. 125, 129 СК РФ);

     - обязанность осуществлять контроль  за условиями содержания, воспитания  и образования детей, находящихся  в лечебных, воспитательных и  иных учреждениях, защищать права выпускников данных учреждений (ст. 147 СК РФ);

     - обязанность подбирать приемных  родителей, заключать договор  о передаче ребенка в приемную  семью (ст. 151 СК РФ) и исполнять обязанности, установленные данным договором, принимать меры по расторжению договора в необходимых случаях, а также осуществлять контроль за исполнением приемными родителями своих обязанностей;

     - право давать в установленном  порядке согласие на перевод  детей-сирот и детей, оставшихся  без попечения родителей, из  одного образовательного учреждения в другое либо на изменение формы обучения до получения ими основного общего образования, а также на исключение таких лиц из любого образовательного учреждения; участвовать в пределах своей компетенции в проведении индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними (статья 16 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних");

     - право и обязанность давать  согласие на зачисление несовершеннолетних  в качестве воспитанников в  воинские части (п. 3 ст. 24 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних");

     - обязанность оформлять договоры  о передаче жилья в собственность  ребенка в порядке приватизации  или давать согласие несовершеннолетним в возрасте от 14 до 18 лет на такое оформление;

     - право давать согласие на психиатрическое  освидетельствование несовершеннолетнего  и помещение его в психиатрический  стационар, принимать решение  о помещении несовершеннолетних  и недееспособных лиц в психоневрологическое учреждение для социального обеспечения (Закон РФ "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании").

     Безусловно, обязанность назначать опекунов (попечителей) и контролировать выполнение ими своих функций – основная обязанность органов опеки и попечительства в данной сфере.

     Несмотря  на это, особое место в организации  работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних занимает обеспечение гарантий права  ребенка жить и воспитываться  в семье⁸. Данное право закреплено в основных международных документах по вопросам защиты прав и законных интересов детей (в частности, Конвенции о правах ребенка), а также в российском законодательстве. Деятельность по защите права ребенка жить и воспитываться в семье предполагает следующие основные направления: профилактика социального сиротства; развитие различных форм семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

     Организация профилактической работы с семьями  и детьми (в первую очередь с  семьями, находящимися в социально опасном положении), предусматривающая создание условий для своевременного выявления и коррекции проблем на ранней стадии семейного неблагополучия, сохранения ребенку во всех возможных случаях его родной семьи, является приоритетным направлением деятельности органов опеки и попечительства по защите права ребенка на семью.

     В качестве объектов профилактической и  реабилитационной работы органа опеки  и попечительства должны рассматриваться  не только дети, оставшиеся без попечения  родителей, но и дети, еще не лишившиеся родительского попечения, находящиеся в обстановке, представляющей угрозу их жизни, здоровью или препятствующей их воспитанию, прежде всего, дети из семей, где родители (иные законные представители) не исполняют своих обязанностей по воспитанию, обучению и содержанию своих детей, отрицательно влияют на их поведение либо жестоко обращаются с ними.

     Деятельность  органа опеки и попечительства по профилактике социального сиротства  должна быть ориентирована на выполнение следующих задач:

     - своевременное выявление ребенка, проживающего в семье и находящегося в ситуации, угрожающей его жизни и здоровью;

     - организация профилактической и  реабилитационной работы с ребенком  и его семьей на начальной  стадии возникновения семейных  проблем;

     - организация работы по профилактике отказа родителей от ребенка, в том числе отказа взять ребенка из родильного дома (отделения) либо из иного детского учреждения, дачи согласия на усыновление (удочерение) ребенка;

     - организация информационно-просветительской  и коррекционной работы с родителями (законными представителями) детей, направленной на повышение их сознательности, компетентности, оказание им соответствующей помощи (психологической, педагогической, социальной и др.);

     - организация комплексного социально-психологического сопровождения семьи и ребенка в целях оказания помощи семье в воспитании ребенка и осуществления эффективного контроля за условиями его жизни и воспитания⁹.

     Указанная работа должна осуществляться в рамках разрабатываемого и утверждаемого  органом опеки и попечительства плана мероприятий по защите прав и интересов ребенка.

     Действия  органов опеки и попечительства должны быть направлены на сохранение семьи, создание условий для воспитания ребенка в родной семье. Инициирование  вопроса о лишении родительских прав должно рассматриваться в качестве крайней меры воздействия на родителей, применяемой только в тех случаях, когда иные меры не дали результата. При этом органам опеки и попечительства следует принимать меры по организации реабилитационной работы с родителями, лишенными родительских прав или ограниченными в родительских правах, оказанию им необходимой помощи с целью восстановления семьи.

     Неисполнение  или ненадлежащее исполнение органами опеки и попечительства обязанностей, возлагаемых на них законом, выражается в соответствующих действиях или бездействии должностных лиц и иных работников этих органов.

     Из  материалов практики следует, что органы опеки и попечительства нередко  ненадлежащим образом обеспечивают выполнение наложенных на них законом  требований. Недостаточно внимания уделяют выявлению семей, находящихся в социально опасном положении, и оказанию им помощи. Зачастую не располагают данными о таких семьях, работа с ними не проводится. Так, в Тверской области в ноябре 2004 г. органы опеки и попечительства администрации Калининского района были уведомлены врачом Медновской сельской больницы о том, что им оказывалась помощь ребенку Платонову, 2003 г.р., который находится в социально опасном положении, с реальной угрозой его жизни, нуждается в срочной госпитализации. Мать ребенка Платонова Е.В. полностью устранилась от ухода за ребенком, что привело к дефициту массы его тела более чем на 50%, полуторагодовалый ребенок соответствовал уровню шестимесячного. И только спустя четыре месяца органы опеки и попечительства изъяли из семьи ребенка, находящегося в состоянии крайнего истощения, и поместили его в ЦРБ Калининского района.