Административная ответственность. 31

Оглавление

Введение

Административное принуждение является довольно обширной темой в Административном праве России. Эта тема на протяжении многих лет поднималась и рассматривалась многими ведущими российскими историками: Севрюгиным В.Е., Бахрахом Д.Н., Веремеенко И.И., Василенковым П.Т. и другими. Каждый из них по-своему развивает эту тему и выносит свои точки зрения по важнейшим вопросам.

Целью данной работы является знакомство и обобщение известной литературы русских авторов касающейся административного принуждения. Реализация же этой цели требует решения следующих задач:

- рассмотрение тенденции  законодательного регулирования  административного принуждения;

- объяснение понятия административного  принуждения и характерных особенностей  и признаков административного  принуждения;

- классификация видов  административного принуждения, их  правовая характеристика;

- раскрытие мер административного  принуждения в условиях чрезвычайного  положения.

Актуальность проблем административного принуждения и административной ответственности, а так же развития этих правовых явлений обусловлена сегодня по меньшей мере тремя основными факторами: 1) экономическим – стремлением государства построить рыночную экономику, потребностью государственного регулирования рыночных отношений конкретными правовыми средствами и в определенных пределах; 2)политическим – необходимостью обеспечения реализации провозглашенных и закрепленных в Конституции РФ основных прав и свобод граждан; созданием и поддержанием режима законности в сфере исполнительной власти, в области функционирования административно – властных правовых отношений; обеспечением защиты государства, поддержанием общего правопорядка, механизма государственного управления, экологии и общественного порядка; 3) правовым – созданием в России нового и реформированием старого административного законодательства, регулирующего общественные отношения в сфере функционирования исполнительной власти и государственного управления, а так же устанавливающего меры административного принуждения, административной ответственности, регулирующего производство по делам об административных правонарушениях. Обновление Российского законодательства об административном принуждении происходит сегодня стремительно. Однако этот процесс сопровождают многочисленные противоречия: нормы одного закона исключают правовые установления другого, законодательные положения часто неясны и неконкретны, разрабатываются и принимаются многочисленные инструкции, положения и т.д. Все это затрудняет процесс административного правоприменения. Постараемся, при написании работы, учитывать последние веяния в области административного принуждения.

Безусловно, что работе, претендующей хотя бы на минимальную степень научности, необходима объективность. Sine ira et studio, сказал римский историк Тацит. Но дело в том, что полная объективность невозможна по определению. Над нашими суждениями нависает груз моральных ценностей и прочих субъективных вещей. К объективности, конечно же, надо стремиться, однако нельзя не быть ограниченным своими ценностными суждениями, что неизбежно, отразится на содержании данной работы.

Глава 1. Понятие административного принуждения

Решающая роль в борьбе с правонарушениями принадлежит государству. Оно имеет специальный аппарат принуждения. Правовые нормы определяют, за что государственные органы могут применять метод принуждения "(основания принуждения), виды и размеры принудительных средств (санкций) и порядок их применения. Государственное принуждение, опосредствуясь в праве, выступает в форме правового принуждения и, как правило, выражается в конкретных мерах принудительного характера, применяемых уполномоченными на то органами государства (должностными лицами) в связи с неисполнением правовых норм".1 В праве выделяют 4 вида мер юридического (правового) принуждения:

• Дисциплинарное

• Материальное (гражданско-правовое)

• Уголовное

• Административное

Административное принуждение является особой, самостоятельной разновидностью правового принуждения. Административное принуждение играет важную роль в охране правопорядка, включает в себя большое число средств пресечения (задержание граждан, запрещение эксплуатации механизмов и т.д.), использование прекращает антиобщественные действия, предотвращает наступление общественно вредных последствий.2 Применение административного принуждения обусловлено: во-первых, необходимостью в установленных законом случаях наказать правонарушителей, во-вторых, необходимостью пресекать, в-третьих, предупреждать правонарушения.

Административное правонарушение (проступок) – противоправное виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.3 В силу этого общество (государство) вынуждено вести борьбу с ними посредством установления соответствующих правовых запретов. Поэтому целью применения мер административного принуждения является "защита охраняемых правом общественных отношений".4

Меры административного принуждения могут применяться как при наличии, так и при отсутствии правонарушений (например, при чрезвычайных обстоятельствах, при необходимости предупредить совершение правонарушения). В литературе высказывается и иное мнение. Так, Д.Н. Бахрах считает, что административное принуждение - это особый вид государственного принуждения, состоящий в применении субъектами функциональной власти, установленных нормами административного права принудительных мер в связи с административными правонарушениями.5 Д.Н. Бахрах отмечает, что всякую принудительную меру следует рассматривать, как дозволено в виде исключения нарушения неприкосновенности личности и ее прав. Мерой принуждения может быть только индивидуальный акт, имеющий конкретного адресата.

Административное принуждение применяется только к правонарушителям в случаях и в порядке, указанном в законе. Он указывает, что, как и вообще все средства государственного принуждения, административные меры применяются в связи с правонарушениями. Но они применяются в связи с наличием особого основания - административного проступка. Поскольку проступки менее вредны чем преступления, то меры административного принуждения, в общем, менее суровы, чем уголовное наказание.6

Севрюгин В.Е. отмечает, что административное принуждение является разновидностью юридического (правового) принуждения и состоит в применении уполномоченными на то административно-юрисдикционными органами (должностными лицами), народными судами (судьями) установленных нормами административного права принудительных мер воздействия к правонарушителям в связи с неисполнением правовых предписаний.7 Административное принуждение имеет свои индивидуальные особенности. Севрюгин В.Е. Выделяет следующие характерные черты административного принуждения:

1. Основанием применения  мер административного принуждения  является административный проступок, а в случаях, прямо предусмотренных  законодательством, - преступление, не  представляющее большой общественной  опасности.

2. Меры административного  принуждения применяются к лицам  и органам, в отношении которых  субъект административной власти  не является вышестоящим в  порядке подчиненности и не  обладает по отношению к ним  административной властью.

3. Субъект административной  власти и нарушитель не являются  членами одного коллектива и  последний непосредственно не  подчинен по службе тем, кто  применяет к нему меры административного  принуждения.

4. Административное принуждение  осуществляется органами государственного  управления и только в некоторых  специальных случаях народными  судами (судьями), органами общественных  организаций (товарищеские суды, технические  и правовые инспекторы профсоюзов  и т.п.), но в порядке, установленном  номами административного права.

5. Являются результатом  реализации государственно-властных  полномочий и состоят в понуждении  к исполнению гражданами и  должностными лицами установленных  правовыми нормами юридических  обязанностей.

6. Применяется для прекращения  противоправных действий, наказания  нарушителей в административном  порядке, обеспечения общественной  безопасности и установленного  правопорядка.

7. Осуществляется в рамках  административно процессуальных  норм.

8. Способствует профилактике  преступлений.

9. Осуществляется на строго  правовой основе,8

Как уже отмечалось, правом применения административно-принудительных мер пользуются не все, а только специально уполномоченные органы государственного управления. Это облегчает контроль и надзор за применением мер принуждения. Произвольное присвоение правомочий по применению административного принуждения является грубым нарушением законности.

Меры административного принуждения имеют профилактическую направленность, являются средством предупреждения преступности, так как применяются к лицам, не имеющим устоявшихся антиобщественных установок, совершающим малозначительные отклонения от правовых предписаний. Именно это и обуславливает множественность и многочисленность применяющихся различными субъектами правоприменения административно-правовых средств воздействия.

Административное принуждение - широкое понятие, формы его конкретного выражения очень разнообразны, что обуславливается разнообразием задач органов государственного управления и условий, в которых они действуют.

Административное принуждение служит целям обеспечения государственной дисциплины, законности и правопорядка.

1.1 Характерные особенности и признаки административного принуждения

Административное принуждение обладает всеми признаками, которые имеются у государственного принуждения. Однако административное принуждение имеет и свои особенности (специфические признаки):

1) оно применяется в  отношении как физических, так  и юридических лиц;

2) осуществляется в сфере  обеспечения правопорядка для  охраны складывающихся в данной  сфере общественных отношений, регулируемых, как правило, нормами административного  права;

3) механизм правового  регулирования административного  принуждения, который устанавливает  основания и порядок применения  административно-принудительных мер  воздействия, определяется административным законодательством (нормы КоАП РФ, Таможенного кодекса РФ и т. д.);

4) применение мер административного  принуждения осуществляется, как  правило, во внесудебном порядке  и относится в большинстве  случаев к компетенции органов  управления, специально уполномоченных  должностных лиц (представителей  административной власти), т. е. оно  является результатом реализации  их государственно-властных полномочий. Меры административного принуждения  применяются, как правило, только  теми органами управления и  должностными лицами, которые наделены  полномочиями представителей административной  власти, т. е. они осуществляют в  отношении неподчиненных им должностных  лиц и организаций надзорные  функции. Следует еще раз акцентировать  внимание на том, что административное  принуждение осуществляется в  сфере внеслужебных управленческих  отношений, применяется к лицам, не связанным служебной подчиненностью  с правоприменяющим органом или  его представителем. Субъекты реализации  мер административного принуждения  должны обладать специальными  полномочиями по отношению к  субъектам, непосредственно не подчиненным  по службе. Они выполняют контрольно-надзорные  функции (являются представителями  власти). Меры административного  принуждения применятся также  судами (судьями);

5) система мер административного  принуждения отличается разносторонним  характером, включая возможное применение  физического воздействия;

6) меры административного  принуждения менее значительны  по своей суровости, чем меры  уголовного воздействия (наказания);

7) административное принуждение  имеет основной целью понуждение  к исполнению гражданами, должностными  лицами, предприятиями, учреждениями, организациями установленных правовыми  нормами юридических обязанностей  в сфере правопорядка;

8) порядок применения  административного принуждения  определен административно-процессуальными  нормами (рамками административного  процесса); однако процессуальный  порядок оформления факта применения  мер административного принуждения, по общему правилу, связан с  производством меньшего круга  процессуальных действий, чем, например, факта принуждения, предусмотренного  уголовно-процессуальным законодательством;

9) специфический (упрощенный) порядок применения мер административного  принуждения - это порядок оперативного  воздействия (реагирования). Процессуальные  формы здесь более простые, чем  судебные. Процессуальной формой  административного принуждения  является, например, производство по  делам об административном правонарушении  и одновременно элементом административной  юрисдикции;

10) меры административного  принуждения могут применяться  как к лицам, совершившим административный  проступок, так и к лицам, не  совершившим его (в целях превенции, предупреждения наступления общественно  опасных последствий при стихийных  бедствиях, эпидемиях, эпизоотиях);

11) при применении мер  административного принуждения  должна обеспечиваться законность, которая гарантируется установлением  систематического контроля за  реализацией мер административного  воздействия, осуществлением прокурорского  надзора, возможностью обжалования, другими способами, закрепленными  в законодательстве.

Предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях 
1. К ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление: 
     1) общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; 
     2) перечня видов административных наказаний и правил их применения; 
     3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; 
     4) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; 
     5) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний. 
2. В соответствии с законодательством о судебной системе настоящий Кодекс определяет подсудность дел об административных правонарушениях судам. 
3. В соответствии с законодательством о защите прав несовершеннолетних настоящий Кодекс определяет подведомственность дел об административных правонарушениях комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав. 
4. В соответствии с установленной структурой федеральных органов исполнительной власти настоящий Кодекс определяет подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральным органам исполнительной власти.

Глава 2. Виды административного принуждения, их правовая характеристика

Большое теоретическое и практическое значение имеет вопрос о классификации мер административного принуждения, который до настоящего времени не получил единого решения и в теории, ни на практике. По мнению Севрюгина В.Е., четкая классификация мер административного принуждения необходима: во-первых, для уяснения сущности разнообразных мер принуждения, применяемых органами управления, их цели, их взаимодействия; во-вторых, это имеет большое значение для применения мер принуждения, обеспечения эффективности воздействия на правонарушителей; в-третьих, четкая и точная классификация необходима практическим работникам при решении вопросов о привлечении к уголовной либо административной ответственности, а также при замене уголовной ответственности административной по ряду преступлений, не представляющих большой общественной опасности; в-четвертых, правильная классификация является необходимой предпосылкой для их научной кодификации.

В административно-правовой литературе высказываются различные точки зрения о классификации мер административного принуждения.

Так Бахрах Д.Н. различает среди них: меры пресечения, аминистративно-восстановительные меры и наказания. Он отмечает, что меры пресечения направлены на прекращение противоправных действий и состояний, они используются для того, чтобы не допустить новых правонарушений, вредных последствий, восстановительные меры - применяются с целью возмещения причиненного ущерба, восстановления прежнего положения вещей. Поэтому вид и размер этих мер зависит от характера и размера вреда, причиненного правонарушителем.

И.И. Веремеенко считает, что предложенная Бахрах Д.Н. классификация не проводит достаточно четкой границы между различными правовыми мерами. В группе мер административного пресечения объединены и административно-процессуальные меры (административное задержание, задержание и арест имущества) и административно-правовые санкции, которые автор именует самостоятельными мерами административного пресечения (например, приостановление работы предприятия).

Он также утверждает, что критерием классификации мер административного принуждения, применяемых в связи с правонарушением, может служить непосредственная цель применения тех или иных мер, по указанному критерию они делятся на две подгруппы: административно-процессуальные меры и административно-правовые санкции. Из изложенного И.И. Веремеенко делает вывод о том, что система мер административного принуждения состоит из трех самостоятельных подразделений:

1. административно-процессуальные;

2. административно-предупредительные;

3. административно-правовые  санкции.

При этом он отмечает, что административно-правовые санкции осуществляют охрану правопорядка и с помощью кары, восстановления и принудительного исполнения правовой обязанности, обеспечивающей реальное исполнение. Соответственно они могут носить карательный, восстановительный и пресекательный характер. Под административно-правовой санкцией Веремеенко И.И. предлагает понимать элемент нормы административного права, установленный в целях ее охраны, содержащей указание на те меры государственного принуждения, которые применяются к нарушителям данной нормы, выполняющей свою роль либо кары, либо восстановления, либо реального исполнения и применяемый, как правило, в административном порядке.

В целом по вопросу о классификации мер административного принуждения в науке административного права выделяют две основные точки зрения (другие - это модификация этих двух точек зрения). Первая сводится к двухчленной классификации административного принуждения: административные взыскания; иные меры административного принуждения. В основу данной классификации положен формальный признак - наличие административных санкций. Вторая предложена М.И. Еропкиным в конце 50-х годов и получила наибольшее распространение. В ней говорится о существовании трех видов мер административного принуждения: меры пресечения, меры взыскания, меры предупреждения.

2.1 Административно-предупредительные меры

Меры административного принуждения – способы и средства, направленные на предупреждение и предотвращение правонарушений и обстоятельств, угрожающих жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных органов, предприятий и организаций.9 Административно-предупредительные меры применяются в целях предупреждения правонарушений в сфере обеспечения правопорядка, общественной безопасности, борьбы со стихийными бедствиями, эпидемиями и эпизоотиями. Эти меры носят профилактический характер и отличаются, как правило, следующими признаками: а) они не связаны с совершением административного правонарушения, т. е. правонарушение еще не совершено, а принудительные механизмы в отношении физических и юридических лиц уже функционируют (применяются); б) принудительный характер данных мер состоит в реализации властных и односторонних действий, которые не согласовываются с противоположной стороной. Тем не менее, последняя обязана исполнить предписанное им со стороны уполномоченных органов (должностных лиц), выполнить необходимые в данной ситуации действия либо воздержаться от их совершения; в) административно-предупредительные меры закреплены в законодательных и иных нормативных актах, предусматривающих обязательные действия либо устанавливающие известные запреты и ограничения угрозой применения административных санкций за их неисполнение. Осуществляют такие действия и устанавливают запреты в рамках предоставленных им полномочий милиция, государственные инспекции, другие надзорные органы. Ряд предупредительных мер применяется лишь при чрезвычайных обстоятельствах и в особых условиях: объявление чрезвычайного положения либо введение карантина с сопутствующими ограничениями, которые необходимо соблюдать под угрозой наложения административных взысканий за их нарушения. Предупредительные меры применяются также к лицам, допускавшим ранее антиобщественное поведение (постановка на учет в милиции лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы, условно осужденных, систематически нарушавших общественный порядок; официальное предостережение, выносимое начальником РОВД либо участковым инспектором в адрес злостных "домашних дебоширов" и нарушителей общественного порядка; установление административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, допускавшими антиобщественное поведение либо признанными ранее судом особо опасными рецидивистами; возмездное изъятие охотничьих ружей у лиц, злоупотребляющих алкоголем либо признанных психически больными по постановлению административных комиссий).

Система административно-предупредительных мер включает:

1) беспрепятственное посещение (по предъявлении служебного удостоверения) и проведение обследования организаций, предприятий, жилищных условий граждан, условий работы лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью с целью проверки выполнения санитарного законодательства Российской Федерации, проведения гигиенических и противоэпидемических мероприятий и соблюдения действующих санитарных правил. Эти действия уполномочены совершать главный государственный санитарный врач Российской Федерации, главный санитарные врачи республик, входящих в состав Российской Федерации, краев, областей, районов. Аналогичными полномочиями обладают работники государственной противопожарной и налоговой служб, налоговой полиции и т. д. Налоговый инспектор имеет право при осуществлении своих полномочий обследовать любые производственные, складские, торговые и иные помещения предприятий и занимающихся предпринимательской деятельностью лиц, используемые для извлечения доходов (прибыли) либо связанные с содержанием объектов налогообложения;

2) проверку документов (п. 2 ст. 11 Закона РСФСР "О милиции" устанавливает, что сотрудники милиции  могут проверять у граждан  и должностных лиц документы, удостоверяющие их личность, если  имеются достаточные основания  подозревать их в совершении  административного правонарушения);

3) досмотр вещей, багажа, личный досмотр (таможенный досмотр, а также пассажиров и багажа  в аэропортах, досмотр проносимых  предметов на предприятиях пищевой, легкой, радиоэлектронной промышленности  и т. д ). Досмотр осуществляется  органами военизированной, вневедомственной  охраны, таможенными органами, органами  милиции (ст. 341-342 Таможенного кодекса  Российской Федерации).

п. 21 ст. 11 Закона РСФСР "О милиции", Работники милиции имеют право производить в соответствии с законодательством досмотр ручной клади и багажа пассажиров воздушных гражданских судов, а при необходимости - и личный досмотр пассажиров; должностные лица налоговых органов производят осмотр документов и фиксируют их содержание (при изъятии у налогоплательщиков документов);

4) запрещение (ограничение) дорожного движения как одно  из средств обеспечения общественной  безопасности ст. 11 Закона РСФСР "О милиции" устанавливает, что  работники милиции, имеют право  временно ограничивать или запрещать  движение транспорта и пешеходов; п. 20 ст. 11 Закона РСФСР "О милиции" - производить по решению начальника  органа милиции или его заместителя  оцепление (блокирование) участков  местности при ликвидации последствий  стихийных бедствий, аварий, катастроф, проведения карантинных мероприятий  в случае эпидемий и эпизоотии;

5) временное отстранение  от работы граждан, являющихся  носителями возбудителей инфекционных  болезней и могущих быть источниками  их распространения в связи  с особенностями выполняемой  работы или производства, в котором  они заняты. Осуществляются такие  меры санитарными врачами;

6) остановку транспортных  средств работниками ГИБДД и  проверку ими документов у  водителей на право пользования  и управления транспортными средствами, а также документов на перевозимые  грузы;

7) госпитализацию инфекционных  больных. Уполномоченные должностные  лица могут принимать решения  об обязательной госпитализации  инфекционных больных и граждан  с подозрением на инфекционное  заболевание, представляющих опасность  для окружающих;

8) принятие решения о  проведении профилактических прививок  населению или отдельным группам  граждан по эпидемиологическим  показаниям, а также решения о  проведении лабораторного обследования  и медицинского наблюдения за гражданами, контактировавшими с больными инфекционными заболеваниями;

9) проведение освидетельствования  управляющих транспортными средствами  водителей (судоводителей) на состояние  опьянения;

10) выселение жильцов по  санкции прокурора из домов, грозящих  обвалом;

11) изъятие сотрудниками  милиции огнестрельного оружия  у лиц, злоупотребляющих спиртными  напитками либо психически больных, с последующим вынесением постановления  административной комиссией об  их возмездном изъятии.

Глава 3. Меры административного пресечения

Административно - пресекательные меры – способы и средства принудительного воздействия, применяемые в целях прекращения противоправного деяния и предотвращения наступления вредных последствий.10 По своей цели меры административного пресечения отличаются от административных взысканий и административно-предупредительных мер. Главная их цель состоит в прекращении противоправного поведения, устранении противоправной ситуации, принуждении правонарушителя вести себя правомерно, в рамках, установленных правил.

В отличие от административно-предупредительных мер меры пресечения применяются в связи с совершенными правонарушениями и к субъектам, их совершившим. Эту точку зрения разделяет Севрюгин В.Е. который утверждает, что меры пресечения применяются только при наличии правонарушений, и как все принудительные средства являются предусмотренной законом реакцией на неправомерные действия. В других случаях основанием для применения меры пресечения служит конкретный административный поступок (например, мелкое хулиганство), в-третьих - систематические нарушения, антиобщественный образ жизни (например, занятие бродяжничеством и т.п.). Отдельные авторы считают, что меры административного пресечения могут применяться как при наличии, так и при отсутствии правонарушений. Во всех случаях они являются средством охраны общественных отношений от наличных или возможных на них посягательств основное назначение пресекательных мер в системе правоохранительных средств состоит в принудительном прекращении противоправных действий.

Превенция их пресекательными мерами сближает последние с мерами административно-предупредительными. Однако отдельные меры административного пресечения могут применяться при отсутствии виновного противоправного деяния. Таковы принудительные действия, пресекающие общественно-опасную деятельность душевнобольных и малолетних. Но в отличие от последних, основанием применения мер пресечения является не возможная, а непосредственная опасность, угрожающая охраняемым административным правом отношениям.

Меры административного пресечения могут применяться как самостоятельно (закрытие в связи с антисанитарным состоянием предприятия общественного питания), так и в совокупности с административными взысканиями, при этом они обеспечивают возможность взыскания и как правило им предшествуют (задержание нарушителя общественного порядка с последующим наложением на него административного штрафа).

Меры административного пресечения многообразны. Это, по мнению Севрюгина В.Е., обусловлено тем, что в различных условиях, в отношении различных субъектов различные государственные органы должны применять наиболее эффективные средства для прекращения антиобщественных действий. Большое разнообразие мер пресечения свидетельствует о том, что основное внимание в нашей стране уделяется профилактике правонарушений, своевременному предотвращению дальнейших противоправных действий. Меры административного пресечения используются не только для защиты интересов общества, но и для защиты интересов, здоровья, жизни самого правонарушителя (например, управление транспортным средством в нетрезвом состоянии и т.п.).

В административно-правовой литературе существуют различные перечни мер административного пресечения. Так, Пикотин М.И. относит к административно-пресекательным мерам следующие:

- Задержание применяется  как средство прекращения правонарушения (например, поведение, оскорбляющее  общественную нравственность) для  доставления нарушителя в милицию, установления личности и составления  протокола (акта) о правонарушении.

- Арест и изъятие имущества  применяются в отношении предметов, находящихся в неправомерном  владении (например, незаконных средств  охоты, рыбной ловли).

- Приостановление работ  может быть применено в отношении  предприятий, допускающих такие  нарушения установленного порядка  деятельности, которые угрожают  здоровью и жизни людей (например, правил техники безопасности, противопожарных  и санитарных правил.) Особым случаем  такого приостановления является  прекращение эксплуатации автомобилей, техническое состояние которых  создает угрозу безопасности  движения.