Административная реформа. 2

Содержание

Введение__________________________________________________ 3

Глава 1. Сущность и основные составляющие административной реформы в современной России____________________________________ 6

1. Сущность, основные задачи и предпосылки административной Реформы_______________________________________________________ 6
2. Этапы реализации административной реформы в современной России__________________________________________________________ 11

Глава 2.  Результаты  административной реформы в современной России_________________________________________________________ 16

2.1 Итоги в  реализации современной административной  реформы______________________________________________________ 16

2.2  Проблемы административной  реформы  в  современной  России_______________________________________________________  20

Заключение________________________________________________  24

Список использованной литературы__________________________ 26 

Введение

Реформы присущи каждому государству и их проведение требует громадных усилий и последовательных действий. Проводятся они в нашей стране – удачно или не очень хорошо. Современные государственные реформы – федеральная, судебная, административная, муниципальная – нацелены на обновление многих сторон организации и деятельности государства и его институтов. Цели, этапы и мероприятия реформ должны быть тщательно выверены и последовательно реализуемы. Им нужна прочная общественная поддержка. И тогда можно рассчитывать на успешные результаты.

В последние десятилетия наше государство находится в поиске направлений развития во всех сферах жизни общества – в экономической, социальной, политической и духовной. Методом проб и ошибок государственные умы на протяжении всего этого времени пытаются реформировать наше государство, однако в силу исторических, политических, культурных и других факторов сегодня Россия все еще далека от образа развитого, социального, как провозглашено в Конституции, государства.

 Осознание того, что основополагающие проблемы  лежат в самой государственной  системе, в самом механизме и  элементах администрирования, заставляет  реформаторов постоянно возвращаться  к изменениям государственного  аппарата. Сегодня, как и собственно  десять, и двадцать лет назад  работу этого аппарата с трудом  можно назвать эффективной, что  сохраняет актуальность административных  преобразований.

Современная административная реформа – это очередная попытка властей наладить работу государственных служащих для повышения её качества. Направления и инструменты административных преобразований выбираются, внедряются и корректируются в России в силу её специфики, и стоит отметить, что оценивать качество этих преобразований, не учитывая этот факт, было бы достаточно поверхностно.

Ряд известных исследователей рассматривают административную реформу как изменения, связанные с системой государственно-административного аппарата, органов исполнительной власти различного уровня. Например, И.А. Василенко определяет административную реформу как процесс структурных изменений в работе государственного аппарата, направленный на повышение его эффективности и совершенствование качества принимаемых решений. Т.Я. Хабриева указывает, что под административной реформой принято понимать преобразования в системе органов исполнительной власти с целью создания реально действующей единой системы исполнительной власти, работающей в «автоматическом режиме» в интересах общества. Можно было бы продолжить список примеров, но вполне достаточно подчеркнуть, что указанные определения основываются на имеющемся опыте административных реформ и не вызывают каких-либо серьёзных возражений.

Значимость вопроса во многом обусловлена и необходимостью повышения эффективности государственного управления, потребностью теоретического осмысления опыта практической реализации административной реформы в России, а также решения накопившихся организационно-правовых проблем. Ведь в настоящий момент административная реформа является одной из основных задач Российского государства  на краткосрочную и среднесрочную  перспективу, поскольку дальнейшее развитие государственных институтов находится в неразрывной связи  с совершенствованием государственного управления.

Целью курсовой работы является исследование административной реформы в современной  России, изучение ее целей, задач и проблем.

Поставленная цель определяет постановку и решение следующих задач:

- определить понятие и  сущность, задачи и предпосылки   административной  реформы;

-изучить этапы реализации административной реформы в современной России;

- проанализировать результаты административной реформы в современной России;

- рассмотреть проблемы, возникшие  при проведении административной  реформы.

Объект исследования – является система органов государственной  власти России.

Предмет исследования – административная реформа проводимая в современной России.

Количество работ, посвященных  тематике административной реформы, невелико, поэтому теоретической основой  работы являются, прежде всего, нормативные  правовые акты - Указы Президента, Постановления  и распоряжения Правительства Российской Федерации, регулирующие административную деятельность исполнительных органов  власти, труды, относящиеся к науке  государственного и муниципального управления, и правовые научные работы, в которых описывается предметная область административной реформы, и рассматриваются отдельные  правовые аспекты модернизации государственного управления. 

Глава 1. Сущность и основные составляющие административной реформы в современной России

2.  Сущность, основные задачи и предпосылки административной Реформы

Термин "административная реформа" на слуху уже много лет. Но только в последнее десятилетие этим словам придан характер реального, радикального и масштабного государственного дела. 

Словари трактуют слово «реформа» (от фр. La reforme – реформа) как преобразование, переустройство в способе функционирования тех или иных социальных институтов, действующих в рамках данного общества. Как представляется, это определение не достаточно полно, так как не упоминает основную сущностную черту реформы – достижение нового качества. Непременными атрибутами реформ являются инициатива «сверху» (в чем видно отличие реформы от революции), законодательный механизм осуществления и направленность преобразований по пути прогресса.1

Есть еще одно существенное качество, делающее то или иное преобразование именно реформой: модернизационное целеполагание, иначе говоря – приведение данного социального института к состоянию, наиболее адекватному функционированию и прогрессивному развитию мирового сообщества.

Под административной реформой понимаются, сходные и взаимосвязанные, но все же разные преобразования в отдельных сферах государственного управления.

Само название – административная реформа – появилось в РФ в  публичных документах лишь в 1997 году. Это не значит, что ранее в обществе и внутри системы власти не было осознания самой проблемы или  тем более никакого движения для  ее решения. Но именно в это время  был разработан специальный документ, посвященный этому вопросу –  Концепция административной реформы, для разработки которой был привлечен  довольно широкий круг специалистов.

В конце XX— начале XXI в. в значительной части государств мира осуществлялись и продолжаются крупномасштабные реформы, направленные на преобразование систем государственного управления. В России особенно внимательно изучается опыт проведения административных реформ в Австралии, Бразилии, Великобритании, Венгрии, Германии, Канаде, Китае и других странах. Движущим мотивом большинства административных реформ в названных странах являлось осознание необходимости решения одной или нескольких из следующих комплексных задач: повышение эффективности системы государственных органов; превращение государства в ответственного работодателя, способного привлечь достаточное количество служащих необходимой квалификации и в то же время контролировать издержки на их содержание; повышение доверия к: государству со стороны населения и частного сектора.

Проводимая в нашей  стране административная реформа направлена, прежде всего, на создание оптимальной  и эффективно действующей системы  государственного управления, которая  отвечала бы потребности решения  стоящих перед обществом неотложных социально-экономических задач, связанных  с повышением не только уровня, но и  качества жизни населения. 

Реформирование управления – это не только и  не столько изменение структуры  и штатов органов исполнительной власти, сколько пересмотр их полномочий, совершенствование механизмов реализации этих полномочий и функций. Несомненно, что в данном отношении особая роль отводится четкой регламентации  всех административных процедур, позволяющей  повысить прозрачность и эффективность  работы органов власти, сделать ее максимально удобной как для  бизнеса, так и для граждан.

В качестве главных предпосылок, обусловивших необходимость изменения структуры и механизмов работы, можно считать два аспекта:2

1) глубокий социально-экономический  кризис, в значительной степени  обусловленный низкой эффективностью  государственного управления социально-экономическими  и политическими процессами в  стране, что, в свою очередь, порождало  кризис доверия граждан и организаций  к государственным институтам.

Так в Концепции административной реформы в РФ отмечены следующие последствия слабой эффективности государственного управления: отрицательная оценка гражданами деятельности государственных служащих (более 71% опрошенных, по данным ФОМ) качества оказываемых государственных услуг (только 14% опрошенных удовлетворены качеством государственных услуг), запредельные издержки бизнеса на преодоление административных барьеров (по оценкам, в среднем 8,5% выручки малых предприятий) и коррупцию.

2) низкая эффективность  национального управления по  основным параметрам качества  работы органов публичного администрирования в сравнении со значениями аналогичных показателей как развитых, так и развивающихся странах. Так в Концепции административной реформы в РФ приводятся сравнения качества государственного администрирования по ряду интегральных показателей эффективности национального управления, используемых в международной практике. К примеру, низкая эффективность работы ОИВ в международных сопоставлениях обосновывается значением интегрального показателя качества государственного управления: место РФ по эффективности государственного управления из 209 стран - в последней трети рейтинга.

Цель административной реформы состоит в обеспечении безусловного исполнения прямой обязанности государства, а именно - создание условий для развития экономических свобод, определение стратегических ориентиров, предоставление населению качественных публичных услуг и эффективное управление государственной собственностью.3

Рис1. Основные цели административной реформы в современной Росси

Объектом административной реформы стали федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственные организации при  органах исполнительной власти, а  также иные системы управления, обладающие государственно-властными полномочиями.

Основные задачи административной реформы определены в Послании Президента Российской Федерации:

- повышение эффективности  государственного управления;

- строгое соблюдение государственными  служащими законности;

- предоставление качественных  публичных услуг населению;

- обеспечение права граждан  на объективную информацию.   

Условиями модернизации государственного управления являются:

- совершенствование структурно институциональной  организации государственного управления,

- повышение качества кадрового  состава государственных органов, 

- минимизация затрат в  оптимальном соотношении с объективными  потребностями развития

- модернизация человеческого  ресурса.

Нормативными документами  определены следующие направления  административной реформы в РФ:

1)совершенствование структурно-институциональной  организации системы государственного  управления;

2) внедрение гибко-модульных  систем менеджмента, маркетинга  и мониторинга, связанных с  проведением социальных мероприятий  политического, административного,  экономического, правового характера; 

3) внедрение механизма  взаимодействия государственных  органов с партиями и иными  общественными организациями, средствами  массовой информации, другими институтами  гражданского общества, включая  создание в собственной структуре  служб по связям с общественностью; 

4) совершенствование информационно-коммуникационных  систем, обеспечивающих выполнение  управленческих функций; 

5)оптимизация организационно-структурных  механизмов рационализации государственного  аппарата;

6) наращивание кадрового  потенциала.

2. Этапы реализации административной реформы в современной России

Современный административно-политический процесс в России свидетельствует не только о наличии серьезного разрыва между «концептуальной моделью» реформ и действительностью, но главным образом о наличии противоречий внутри самой «модели», которые во многом и определили развитие ситуации.4

Федеральные законы № 95 (от 4 июля 2003 г.) и № 131 (от 6 октября 2003 г.) закрепили подходы к разграничению  полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти, а  также органов местного самоуправления, Федеральный закон № 122 (от 22 августа 2004 г.) привнес разграничение полномочий в отраслевое законодательство. Многие полномочия, равно как и соответствующие  немалые части бюджетных доходов, собственности, прав распоряжения природными ресурсами и т.д., перешли к  федеральному центру.

В начале 2005 г. президентской  властью была инициирована подготовка предложений руководства субъектов  РФ по очередному изменению принадлежности отдельных полномочий, однако на сей  раз с передачей части федеральных  полномочий на региональный, а субфедеральных — на местный уровни.

Регламентация и стандартизация рассматриваемых действий органов  исполнительной власти пока сориентированы на процесс оказания услуг, а не на сами услуги, регламентируется и стандартизируется  только организация взаимодействия вышеназванных сторон по поводу той  или иной государственной услуги (включая процедуры обжалования  форм ее получения гражданами), тогда  как качественное ее содержание остается в стороне.      Главная цель первого этапа административной реформы - преодоление отмеченных недостатков.

Принципиальными приоритетами развития государственного управления объявлялись значительное сокращение функций органов исполнительной власти, изменение их системы и структуры, обновление административных процедур и судебных механизмов разрешения споров между властью и обществом. Ключевые задачи первого этапа:5

1)   ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного госрегулирования;

2)  исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;        

3)  развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

4)  организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления госимуществом и предоставления государственных услуг гражданам и юридическим лицам;

5)  завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Перечисленные задачи на первом этапе реформы полностью решены не были.

Наиболее заметными стали  радикальные перемены в структуре  и функциях федеральных и региональных органов исполнительной власти:

- 5,5 тыс. функций ее  федеральных органов примерно 1,5 тыс. функций были признаны  «избыточными», более 0,25 тыс. —  «дублирующими» и свыше 0,85 тыс.  — «требующими корректировки»;

- в результате количество  функций федеральной исполнительной  власти оказалось сокращенным  на четверть, а в оставшейся  их части примерно аналогичную  долю предстояло пересмотреть  либо уточнить.

Подобного рода изменения  произошли и на региональном уровне.

На первом этапе общегосударственная  административная реформа преломлялась на региональном уровне, главным образом, в формате упорядочения организации  управления как посредством рационализации распределения функций между  структурными подразделениями органов  исполнительной власти, так и исключения излишних звеньев управления.

В аналитической части  «Концепции административной реформы  в Российской Федерации в 2006—2010 годах», одобренной правительственным  распоряжением № 1789 от 25 октября 2005 г. дана оценка мероприятий, проведенных  в рамках первого этапа реформы:6

1) в 2003— 2005 гг. проведена  лишь относительно небольшая  часть мероприятий реформы, а  по ряду ее приоритетных направлений  работы еще не начались (механизмы  реализации полномочий органов  исполнительной власти).

2)административные преобразования затронули, главным образом,  федеральный  уровень исполнительной власти, а на региональном уровне реформа  проходила фрагментарно, в экспериментальном  режиме.

Нерешенными остались следующие  проблемы: система исполнительной власти осталась весьма закрытой для граждан  и бизнеса; коррумпированность госаппарата  и падение доверия граждан  к государственным институтам и  госслужащим; сфера госуправления  превратилась в фактор, ограничивающий социально-экономическое развитие страны и повышение ее мировой  конкурентоспособности.

Главными целевыми ориентирами  второго этапа в «Концепции административной реформы в Российской Федерации  в 2006—2010 годах», одобренной правительственным  распоряжением № 1789 от 25 октября 2005 г., объявлены:

1) повышение качества  и доступности государственных  услуг; 

2) дальнейшее ограничение  вмешательства государства в  экономическую деятельность субъектов  предпринимательства, в том числе  прекращение избыточного государственного  регулирования; 

3) повышение эффективности  деятельности органов исполнительной  власти.

Для достижения этих целей  необходимо решение следующих задач:

1) внедрение в органах  исполнительной власти принципов  и процедур управления, ориентированного  на результат; 

2) разработка и внедрение  стандартов государственных услуг,  предоставляемых органами госуправления, а также административных  

регламентов  для последних; 

3) оптимизация функционирования  органов и введение в сферах  их деятельности антикоррупционных  механизмов;

4) повышение степени прозрачности  деятельности госорганов и рост  эффективности их взаимоотношений  с гражданским обществом; 

5) модернизация системы  информационного обеспечения органов  исполнительной власти;

Второй этап административной реформы предполагает не столько  продолжение структурно-функциональных преобразований в органах исполнительной власти, сколько модернизацию стиля  и методов ее деятельности, принципиальное обновление отношений исполнительной власти и общества (граждан и бизнеса).

Программно-плановые установки  второго этапа реформы:

а) продолжить начатую работу по организационному разделению правоустанавливающих функций, функций надзора и контроля и функций управления госимуществом  и предоставления государственных  услуг, а также по передаче отдельных  функций, осуществляемых органами исполнительной власти, субъектам предпринимательства, способным эффективно их осуществлять в самостоятельном режиме;

б) завершить процедуру  определения необходимых и устранения избыточных функций федеральных  и региональных органов исполнительной власти. Как подчеркивается в «Концепции...», в первоочередном порядке следует  законодательно закрепить упразднение  функций, не имеющих под собой  достаточных правовых оснований  и препятствующих реализации гражданами своих конституционных прав либо возлагающих дополнительные обязанности  на предпринимателей, причем особые надежды  возлагаются на сильные и эффективные  институты саморегулирования, которым  может быть передана часть функций, исполняемых сейчас государством.

в) меры по созданию единого  правового поля реализации государством контрольных и надзорных функций, упрощению разрешительных процедур, сокращению лицензируемых видов  деятельности, передаче части функций  по контролю и надзору субъектам  РФ и органам местного самоуправления, а также создаваемым саморегулируемым организациям.

Намечаются также: административные преобразования антикоррупционного характера; разработка стандартов и регламентов; административное регламентирование и законодательное обеспечение процесса оказания государственных услуг; внедрение методик управления, ориентированного на результат.

Глава 2. Результаты административной реформы в современной России

2.1 Итоги в реализации современной административной реформы  

Непосредственно в ходе реализации административной реформы уже выявились положительные и отрицательные аспекты, связанные с ее проведением. Промежуточные результаты позволяют судить о наличии политической настойчивости, направленной на реализацию поставленных задач, и некоторых сдвигов, связанных с преобразованием системы государственного управления. При этом были выявлено несколько концептуальных недостатков. Один из них заключается в том, что процесс преобразования системы государственного управления осуществляется и координируется непосредственно государственным аппаратом. Важнейшим фактором, снижающим результативность осуществляемой в рамках административной реформы деятельности, является отсутствие комплексного подхода к проводимым преобразованиям, слабая проработанность методологической базы. Очевидно, что масштабность преобразований и значимость объекта реформирования обуславливают необходимость проведения подготовительной работы, заключающейся в детальной проработке концепций, принципов и методов проведения реформы. Такая работа велась, и ее результатом стала выработка как общих подходов к административной реформе, так и конкретных механизмов ее реализации, однако далеко не все выработанные подходы и методики оказались реально применимыми на практике.7

В связи с этим рассмотрим основные практические провалы. Проведённые преобразования не отличаются завершённостью и согласованностью, что отчётливо видно на примере отказа от комитетов в марте 2004 г., затем их воспроизводства как суперведомств в сентябре 2007 г. и их ликвидации в мае 2008 г. Показательный пример – объединение первоначально разведённых, совершенно различных, даже не смежных по предметам ведения функций, структур в рамках одного органа – Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия – и их повторного разведения в мае 2008 г.

Административные изменения не соответствуют требованиям менеджериальных концепций. «Большинство условий, необходимых для самостоятельной работы агентств, относится к области бюджета, кадровой системы и системы снабжения». Бюджетная заявка агентства формируется и представляется министерством, бюджетная классификация стала более дробной, что ещё больше сжимает рамки бюджетирования. Критерием эффективности в таких условиях может быть только правильное расходование средств. Система государственных закупок стала более формализованной, длительность закупочных процедур держит агентства в подвешенном состоянии, нередко они не успевают выбрать предусмотренные им бюджетные лимиты, т.к. заканчивается финансовый год, а остатки не являются переходящими. Несмотря на принятие закона о государственной гражданской службе, кадровая система фактически осталась без изменений, а социальные гарантии госслужащим были существенно повышены. Административные регламенты жёстко детерминируют деятельность ведомств.8

В перспективе процедурный регламент будет сменён на стандарт обслуживания, о котором говорится в концепции административной реформы, главным критерием которого является не соблюдение процедуры, а удовлетворённость потребителей; без такого стандарта аутсорсинг невозможен. Агентства оставались осколками бюрократической системы, относительно неподконтрольными министерству, но в мае 2008 г. ситуация была изменена, и министр получил право давать агентствам и службам обязательные для исполнения указания. Автономные учреждения не конкурируют друг с другом в борьбе за подряды, т.к. стабильное государственное задание им гарантировано; некоторые положения об определённых типах учреждений (например, дошкольных) вообще не связаны с уже принятым законодательством.

Таким образом, ожидаемые результаты административной реформы отвечают скорее идейным требованиям реформирования, чем реальным попыткам совершенствовать систему органов исполнительной власти по существу.

Высокая степень формализации мероприятий по реализации административной реформы сваливает на плечи чиновников работу по подготовке регламентов, отчетов, докладов, что в некоторых случаях стимулирует служащего к стремлению достижения заявленных результатов, способствует снижению коррупции, однако в большинстве – крадет у них время и снижает инициативность.

Одно из ключевых направлений реформирования в духе нового государственного управления – повышение эффективности взаимодействия исполнительных органов государственной власти и общества сводится к информатизации этого взаимодействия (доступность информации о мероприятиях в рамках административной реформы, повышение прозрачности деятельности СОИВ, создание «Электрольных приемных» и пр.), а не к повышению влияния на управленческие решения и реальному контролю их выполнения со стороны гражданского общества. Более того необходимо понимать, что данное направление административной реформы является абсолютно бесперспективным в ситуации слабой развитости институтов гражданского общества в России, реформирование которых должно быть параллельным процессом.

Вопрос о пересмотре административной реформы поднимается постоянно. С политической точки зрения мероприятия административной реформы превратились в ширму для решения различных властных и лоббистских задач. Речь идёт только о тех мероприятиях, которые могут быть актуальны для укрепления положения нынешней элиты, а также усиления возможностей административного рынка. «Те же мероприятия административной реформы, которые лежат на уровне ниже управленческого, превратились в бюрократическую рутину отчасти из-за того, что они стали определённым раздражителем для высшего руководства, и, особенно, для чиновников низшего звена, отчасти из-за существенных социокультурных ограничений реформы. А рутина сводит до минимума творческий потенциал реформаторов среднего звена».