Административная реформа в РФ. 3

Введение

    Проведение  административных реформ в России имеет  длительную историю. Перестройки центрального аппарата государственного управления проводились и в Российской империи, и в годы советской власти. Но после распада СССР предстояло по-новому осмыслить положение и роль исполнительной власти, понять, что исполнительная власть является самостоятельной ветвью государственной власти, неразрывно связанной с интересами общества, и вся ее работа должна быть направлена на максимальное удовлетворение потребностей различных групп населения. В связи с этим возникла мысль о необходимости проведения в России реформ и, прежде всего, реформы административной.

    Под "административной реформой" принято  понимать преобразования в системе  органов исполнительной власти с  целью создания реально действующей единой системы исполнительной власти, работающей в интересах общества. Объектом реформы стали федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, государственные организации при органах исполнительной власти, иные системы управления, обладающие государственно-властными полномочиями. Административную реформу предполагалось проводить в несколько этапов.

    В 2004 г. была утверждена структура федеральных  органов исполнительной власти, в  соответствии с которой количество федеральных органов исполнительной власти существенно сократилось. Ранее Президентом РФ были созданы семь федеральных округов и проведены крупные мероприятия по усилению единства исполнительной власти. В дальнейшем была проведена специализация федеральных органов исполнительной власти и создана их новая типология. Появились федеральные министерства, основной целью деятельности которых являются определение государственной политики в порученной им сфере деятельности; федеральные службы, основной функцией которых являются государственный контроль и надзор; федеральные агентства, призванные организовать оказание государственных услуг и управление государственным имуществом. В результате наряду с сокращением числа федеральных органов исполнительной власти произошло перераспределение полномочий между ними, упразднена часть дублирующих и избыточных функций этих органов власти.

    Работа  по реформированию управления продолжается как на федеральном уровне, так  и на уровне субъектов РФ, а ее научное обеспечение весьма полезно для успешного достижения поставленных целей и минимизации ошибок на этом пути.

    В последние годы в нашей стране ведутся реформы во многих сферах государственной и общественной жизни. Не обошли они стороной и сферу  управления. Проводимая административная реформа направлена, в первую очередь, на создание оптимальной системы государственного управления. Эффективная государственная власть необходима для решения неотложных социально-экономических проблем, для повышения уровня и качества жизни населения.

    В современном мире заметны тенденции  нового понимания роли государства, его функций, взаимоотношений общества и государства, его органов. В  результате этого в ряде стран  возникла необходимость проведения административных реформ. Их опыт показывает, что это длительная, сложная работа, требующая усилий всего общества и, что важно, открытости власти для диалога с ним. В то же время поспешные и непродуманные решения могут привести к значительным экономическим и социальным потерям.

    Цели  и задачи административной реформы.

    Реформирование  управления - это не только и не столько  изменение структуры и штатов, сколько пересмотр полномочий органов  исполнительной власти, совершенствование  механизмов реализации этих полномочий и функций. С другой стороны, перераспределение полномочий, устранение дублирования, ликвидация излишних функций - не самоцель, а объективно необходимая составляющая административной реформы. В то же время эта сложная и ответственная задача должна решаться с учетом недопустимости "потери" важных и необходимых обществу функций.

    Перечень  недостатков функционирования системы  государственного управления фактически задает и цели административной реформы. Так, в соответствии с Концепцией, целями административной реформы в Российской Федерации в 2003 - 2004 годах являются:

• повышение качества и доступности государственных услуг;
• ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
• повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

    Для достижения этих целей  предусматривается  решение следующих  задач:

• внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;
• разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;
• оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;
• повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;
• модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;
• формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

     I. Предпосылки административной  реформы.

    Термин "административная реформа" на слуху  уже много лет. Но только в конце 2003 г. и особенно в 2004 - 2005 гг. этим словам придан характер реального, радикального и масштабного государственного дела. Что означает понятие "административная реформа"? Если обратиться к этимологии терминов "реформа" и "административная реформа", то первый из них означает изменение, переустройство, преобразование чего-нибудь в какой-либо сфере общественной жизни, области знаний; "административный" означает "осуществляемый администрацией или по ее распоряжению".¹ С учетом указанных понятий кратко административную реформу можно определить как комплекс мероприятий государственной власти по совершенствованию организации исполнительного аппарата государства - государственной администрации, ее функций, форм и методов деятельности.

    Административная  реформа - самая трудная в истории  современной России - идет непрерывно и постепенно с 1991 г., с момента  прекращения советского общественного  и государственного строя и преобразования социалистической плановой экономики в рыночную.

    Революционный образ действий по преобразованию России предполагал коренную перестройку  всего государственного механизма. Отсюда - формирование новой системы  законодательной власти и проведение судебной реформы, которая продолжается и по сей день. Настала пора приступить к реорганизации государственного управления и, прежде всего, исполнительной власти.²

II. Административные реформы в других странах

    Административная  реформа, проводимая в нашей стране, не российское изобретение. В конце XX— начале XXI в. в значительной части государств мира осуществлялись и продолжаются крупномасштабные реформы, направленные на преобразование систем государственного управления.

    В России особенно внимательно изучается опыт проведения административных реформ в Австралии, Бразилии, Великобритании, Венгрии, Германии, Канаде, Китае, Нидерландах, Новой Зеландии, Польше, США, Финляндии, Франции, Чили, Южной Корее, Японии и других странах. Движущим мотивом большинства административных реформ в названных странах являлось осознание необходимости решения одной или нескольких из следующих комплексных задач: повышение эффективности системы государственных органов; превращение государства в ответственного работодателя, способного привлечь достаточное количество служащих необходимой квалификации и в то же время контролировать издержки на их содержание; повышение доверия к_: государству со стороны населения и частного сектора.

    Ключевыми областями административных реформ являются: роль государства в обществе; структура органов государственного управления; повышение эффективности и результативности деятельности государственного аппарата; управление государственной службой; реформа финансового управления; подотчетность и прозрачность государственного аппарата.

    Несмотря  на то, что в основе программ административных реформ лежат потребности правительств в решении самых разнообразных проблем, представляется правомерным обобщение, что конечная цель современных административных реформ состоит в совершенствовании способности государства реализовывать политику, предписанную законом. Такие реформы имеют своей целью устранение препятствий,  с которыми сталкиваются правительства при попытке изменения направлений социальной и отраслевой политики. В одних странах административные реформы характеризуются как экстремально радикальные (Австралия, Новая Зеландия, Великобритания), другие же характеризуются более выраженным прагматизмом и постепенностью  (Германия, Финляндия, Нидерланды).

    В настоящее время общепризнано, что  административные традиции в этих странах  способствуют формированию более гибких и результативных форм управления.

    Структурным реформам западных стран предшествовал  длительный период изменений во взаимосвязях органов управления, общества и частных лиц. Структурные реформы явились следующим этапом преобразований государственного аппарата после удачно проведенных процедурных и функциональных реформ.

    В то же время как государства с  радикальными подходами, так и государства, идущие по пути постепенных реформ, проявляют желание позаимствовать у частного сектора модели и методы управления, несмотря на значительные различия между сравнительно простыми результатами деятельности частного сектора и чрезвычайно сложным комплексом результатов деятельности государственного аппарата. Такое стремление связано с осознанием необходимости отказа в современных условиях от чисто бюрократических принципов и форм как основы государственного управления.

    Отрицать  роль государства в обществе невозможно с исторической и политической точек зрения. Поэтому административные реформы во всех странах основываются на принципах целесообразности, прагматизма и экономичности. Их целью является не разрушение систем государственного управления, а стремление применить к деятельности государства опыт всех «прогрессивных событий», произошедших в мире в течение последних 20—30 лет. Все мероприятия в рамках административных реформ призваны способствовать укреплению законности, развитию открытости и доступности информации о деятельности государственных органов. Их цель — сделать государства социально-сплоченными и сильными, «приблизить» государство к гражданину и обеспечить всеобъемлющую конкурентоспособность страны.

    Один из уроков проведения административных реформ состоит в придании административному реформированию характера постоянной функции государства. Упрощение административных функций, корректировка системы государственных органов и управления кадрами государственных служащих и другие масштабные мероприятия по модернизации государственного управления проводятся планомерно специально для этой цели созданными правительственными органами.

III.Основные направления административно-правовой реформы в РФ.

    Российское государство обязано обеспечить соответствие собственной системы управления современным реалиям и извлечь уроки из мирового опыта административного реформирования. Вот почему Президент РФ поставил реформу государственного управления в ряд основных приоритетов страны на ближайшие годы.

    В 2003—2005 гг. административная реформа практически осуществлялась по следующим направлениям:

• оптимизация функций органов исполнительной власти и структуры исполнительной власти;
• реформирование государственной службы;
• совершенствование управленческих процедур;
• создание административной юстиции.

    В марте 2003 г. Президентом РФ были изданы указы, которые сразу в СМИ были названы «указами об административной реформе». В Указе Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах» выделен комплекс целей, которыми должна руководствоваться в своей работе Комиссия по административной реформе Правительства РФ, созданная во исполнение этого Указа.

    В Указе определены следующие приоритетные направления административной реформы в 2003 - 2004 годах:

• ограничение вмешательства     государства     в     экономическую деятельность  субъектов  предпринимательства,  в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
• исключение дублирования  функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
• развитие системы    саморегулируемых    организаций   в   области экономики;
• организационное разделение   функций,   касающихся  регулирования экономической   деятельности,   надзора   и    контроля,    управления государственным    имуществом    и   предоставления   государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;
• завершение процесса  разграничения  полномочий между федеральными органами  исполнительной  власти  и  органами  исполнительной   власти субъектов     Российской     Федерации,    оптимизация    деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.³

    Постановлением  Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451 утверждено Положение о Правительственной комиссии по проведению административной реформы (в ред. постановления Правительства РФ от 21 мая 2004 г. № 248).⁴ Комиссия является координационным органом Правительства РФ для обеспечения реализации приоритетных направлений административной реформы. На Комиссию возложено предварительное рассмотрение проектов федеральных законов, других нормативных правовых актов и предложений по вопросам:

• исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
• организационного разделения функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам и др.

    Распоряжением Правительства РФ от 21 мая 2004 г. № 682-р при Правительственной комиссии по проведению административной реформы созданы рабочие группы по вопросам оптимизации структуры и функций подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятий, действующих в соответствующих сферах государственного регулирования.⁵

    В целях совершенствования государственного управления, оптимизации структуры и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти в 2004 г. образована Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, которая является постоянно действующим консультативным органом (Указ Президента РФ от 16 июля 2004 г. № 910 «О мерах по совершенствованию государственного управления»).⁶

IV. Нормативно-правовое обеспечение административной реформы.

    Успешное  проведение административной реформы зависит не только от организационного обеспечения, но и выработки нового порядка организации и функционирования исполнительной власти. Поэтому правовое – конституционно-правовое и административно-правовое обеспечение мероприятий играет ключевую роль в осуществлении административной реформы. Подготовка и принятие нормативных правовых актов – часть процесса реформирования исполнительной власти, самый необходимый «инструмент» проведения административной реформы.

    Опыт  проведения административных реформ в других странах показывает важность своевременной подготовки нормативных актов, особую потребность в правовых нормах для стабильного функционирования административных институтов.

    Нормативно-правовое обеспечение административной реформы проводится в трех направлениях:

• анализ (инвентаризация) нормативных правовых актов на предмет их соответствия потребностям административной реформы;
• подготовка новых нормативных актов;
• исполнение норм, вне зависимости от их содержания.

    Однако  «...важнейшими пока еще не разрешенными, а во многом и не продуманными, вопросами остаются конституционно-правовые и административно-правовые параметры проводимой реформы».⁷

    Концепция административной реформы предусматривает реализацию комплекса мер в области внедрения в деятельность органов исполнительной власти механизмов управления по результатам, внедрение стандартов государственных и муниципальных услуг, разработку и внедрение административных и электронных административных регламентов, повышение эффективности системы закупок для государственных и муниципальных нужд, создание и реализацию особых механизмов регулирования в коррупционно опасных сферах, создание механизмов досудебного обжалования и административного судопроизводства (административной юстиции), завершение пересмотра избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти и устранения неэффективного государственного вмешательства в экономику, реформу контрольно-надзорных органов, реформирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, обеспечение прозрачности и эффективности взаимодействия органов исполнительной власти со структурами гражданского общества.

V. Оптимизация функций федеральных органов исполнительной власти

    Указом  Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 оптимизация функций федеральных органов исполнительной власти определена в качестве приоритетного направления административной реформы.⁸

    Понятие «функция федерального органа исполнительной власти» означает нормативно установленный вид властной деятельности указанного органа государства, постоянно осуществляемый им в масштабах Российской Федерации.

    Указом  Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 установлено, что функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации, определяются указом Президента Российской Федерации, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, — постановлением Правительства Российской Федерации.⁹

    В административном законодательстве не существовало официально установленной типологии функций органов исполнительной власти. В результате реализации указов Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 и от 20 мая 2004 г. № 649 и пересмотра функций федеральных органов исполнительной власти, проведенного Правительственной комиссией по проведению административной реформы.¹⁰

    Принята следующая типология функций органов исполнительной власти:

• функции по принятию нормативных правовых актов;
• функции по контролю и надзору;
• функции по управлению государственным имуществом;
• функции по оказанию государственных услуг.

    Признано, что эти функции являются «неотъемлемо государственными» и осуществляются федеральными органами исполнительной власти.

    В целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти признано необходимым оптимизировать функции федеральных органов исполнительной власти.  

    В контексте Указа Президента РФ от 9 марта 2004г. №314 оптимизация функций федеральных органов исполнительной власти означает:

• упразднение функций избыточного государственного регулирования;
• исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;       
• передачу функций федеральных органов исполнительной власти саморегулируемым организациям в области экономики;
• организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом;
• завершение процесса разграничения функций между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.¹¹

    Задачи, которые решались в процессе анализа, оценки и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти, состояли в том, чтобы на более веских основаниях:

• избавить аппарат от старых функций, взятых из прошлого;
• четко разграничить функции между федеральными органами исполнительной власти, исключив дублирование, параллелизм и «провисание»;
• упразднить ненужные структурные подразделения и/или органы в целом.

    В ходе анализа деятельности федеральных органов исполнительной власти выявлены группы функций, которые предлагается упразднить либо передать саморегулируемым организациям, либо по-новому определить их содержание.

    Правительственная комиссия по проведению административной реформы в целом проанализировала  5300 функций федеральных органов исполнительной власти. Из них:

• 800 — признаны полностью или частично избыточными;
• 500 — дублирующими;
• в отношении 300 функций предложено изменить масштаб исполнения.

    Однако  лишь незначительная часть, которая  была закреплена только актами Правительства  или положениями о ведомствах, была упразднена. Основной массив избыточных функций, содержащихся в федеральных законах и указах Президента Российской Федерации и в принятых актах Правительства, по-прежнему был сохранен. В итоге для действующей системы федеральных органов исполнительной власти оставлено приблизительно 15% прежнего объема государственных функций. Практика работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы поставила перед наукой административного права важный вопрос о критериях оценки функций государственного управления. В оценке функций «...важно не упустить главного, каков критерий оценки реальной социальной полезности этих функций. Иначе «потеря» функции может, в конечном счете, привести к ослаблению публичных интересов, например, в сфере стандартизации и строительного контроля».¹²

    VI. Результаты проведения административной реформы.

    На  сегодняшний день не существует официальных итогов административной реформы и официальных оценок их реальности, значительности и полезности. Можно лишь констатировать с определенной долей обоснованности, что на данном этапе административной реформы проводятся масштабные мероприятия по пересмотру функций органов исполнительной власти, совершенствованию порядка их реализации и построению новой системы и структуры исполнительной власти, создаются необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления и местного самоуправления.

    Медленные темпы проведения административной реформы, которые во многом обесценивают результаты уже проведенных изменений, требуют более взвешенного подхода к определению последовательности преобразований. Это не только увеличивает число сомневающихся в успехе реформы, но и в целом затрудняет ее дальнейшее проведение. Сегодня административная реформа ассоциируется только со структурными реорганизациями, что не главное. Задача реформы — оптимизировать управленческие процессы, формы и методы работы государственных структур, сократить административные барьеры.

    В  настоящее  время  все  яснее ощущается недостаточная координация с другими реформами — федеративной, государственной службы, социальной, и это несмотря на создание в 2003 г. Комиссии при Президенте Российской Федерации  по  совершенствованию  государственного управления, объединившей в себе комиссии по другим реформам, за исключением Правительственной комиссии по административной реформе. От последовательности результативности и проведения административной во многом зависит и достижимость целей реформ. В связи с этим представляется неудачным обособление  реформы государственной службы — ключевого звена в системе государственного управления — и даже принятие специальной программы по этому вопросу. Есть прямая зависимость между эффективностью деятельности конкретного чиновника и оптимизацией обеспечиваемых им функций ведомства. Именно государственные служащие во многом и определяют ход реформы.

    Продолжается совершенствование федеративных отношений, которое в настоящее время заключается в уточнении полномочий органов публичной власти, что не может не быть связанным с уточнением функций органов исполнительной власти. Изначальное отсутствие координации указанных мероприятий привело к тому, что решения о передаче полномочий с одного уровня власти на другой через некоторое время подлежат ревизии.

    Процесс реформирования, осуществляемый в рамках административной реформы в настоящее время, не может не повлечь соответствующих изменений и для территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. В этой связи все более актуальным становится вопрос о взаимодействии субъектов Российской Федерации с федеральными структурами. Система территориальных структур федеральных органов исполнительной власти должна стабильно и эффективно обеспечивать реализацию властных полномочий, отнесенных как к исключительному ведению Российской Федерации, так и к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

    Так, многие полномочия федеральных органов  государственной власти, которые  с 1 января 2005 г. Президентом Российской Федерации по решению Государственного совета предлагается передать органам  государственной власти субъектов Российской Федерации, Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ были от органов государственной власти субъектов Российской Федерации переданы на федеральный уровень.¹³

    Реформирование системы исполнительной власти призвано в итоге усовершенствовать и крайне сложные в организационном плане взаимоотношения федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Очевидно, что это вопрос двух реформ.