Административная реформа государственного управления

Федеральное Государственное  Бюджетное

образовательное учреждение

Высшего профессионального  образования

«Ижевский Государственный  Технический Университет

им. М.Т. Калашникова»

Факультет Экономика, право  и гуманитарные науки

Кафедра «Правовое регулирование  экономических отношений в промышленности »

КУРСОВАЯ РАБОТА

Административная реформа  государственного управления

Выполнил: студент гр. 8-41-29з

И.И. Бельчева

                                                                    Проверил: А.Р. Пустовалов

Ижевск,2012

Содержание.

Введение…………………………………………………………………………3

Глава 1. Административная реформа : сущность и исторический опыт……………………………………………………………………………...6

1.1   Понятие и сущность  реформирования и административной  реформы……………………………………………………………………….....6

1.2   Мировой опыт  административных реформ и его  применение в России…………………………………………………………………………….9

Глава 2. Современная  административная реформа в РФ………………...17

2.1 Цели и направления  современной административной реформы  в РФ…………………………………………………………………………………17

2.2 Нормативно-правовое обеспечение  и этапы административной реформы……………………………………………………………………….....20

Заключение……………………………………………………………………..26

Список использованной литературы……………………………………….28

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы курсовой работы определяется, прежде всего, тем, что в настоящий момент административная реформа является одной из основных задач Российского государства  на краткосрочную и среднесрочную  перспективу, поскольку дальнейшее развитие государственных институтов находится в неразрывной связи  с совершенствованием государственного управления. Чтобы осуществлять преобразования в различных сферах общественной жизни, сама государственная власть должна быть логично и рационально  устроена. Административная реформа  должна привести к оптимизации административно-управленческих процессов, повышению качества оказания государственных услуг гражданам, снизить издержки взаимодействия с  органами исполнительной власти. Повышение  эффективности и результативности государственного управления, реализуемое  через инструменты административной реформы, создает условия для  успешного функционирования исполнительной власти страны.

В последние годы в нашей  стране ведутся реформы во многих сферах государственной и общественной жизни. Не обошли они стороной и сферу  управления. Проводимая административная реформа направлена, в первую очередь, на создание оптимальной системы  государственного управления. Эффективная  государственная власть необходима для решения неотложных социально-экономических  проблем, для повышения уровня и  качества жизни населения.

В современном мире заметны  тенденции нового понимания роли государства, его функций, взаимоотношений  общества и государства, его органов. В результате этого в ряде стран  возникла необходимость проведения административных реформ. Их опыт показывает, что это длительная, сложная работа, требующая усилий всего общества и, что важно, открытости власти для  диалога с ним. В то же время  поспешные и непродуманные решения могут привести к значительным экономическим и социальным потерям.

Реформирование управления – это не только и не столько  изменение структуры и штатов, сколько пересмотр полномочий органов  исполнительной власти, совершенствование  механизмов реализации этих полномочий и функций. С другой стороны, перераспределение  полномочий, устранение дублирования, ликвидация излишних функций – не самоцель, а объективно необходимая  составляющая административной реформы. В то же время эта сложная и  ответственная задача должна решаться с учетом недопустимости «потери» важных и необходимых обществу функций.

Целью работы является исследование целей, этапов реализации и перспектив реализации административной реформы. Поставленная цель определяет постановку и решение следующих задач:

- определить понятие и  сущность реформирования и административной  реформы;

- проанализировать мировой  опыт проведения административных  реформ;

- определить цели и  направления административной реформы  в России;

- изучить нормативно-правовую  базу административной реформы  в РФ и ее этапы;

Объект исследования –  система органов государственной  власти России.

Предмет исследования –  административная реформа, как процесс  оптимизации управленческой деятельности.

Количество работ, посвященных  тематике административной реформы, невелико, поэтому теоретической основой  работы являются, прежде всего, нормативные  правовые акты - Указы Президента, Постановления  и распоряжения Правительства Российской Федерации,  труды, относящиеся к науке государственного и муниципального управления, и правовые научные работы, в которых описывается предметная область административной реформы, и рассматриваются отдельные правовые аспекты модернизации государственного управления.

Глава 1. АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА: СУЩНОСТЬ И ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ

1.1   Понятие  и сущность реформирования и  административной реформы

Под реформой принято понимать совокупность политических действий в  обществе, направленных на преобразование отдельных элементов политической системы или частичное изменение  способа их функционирования, но не затрагивающих принципиальных основ  существующей социально-политической структуры. С формальной точки зрения реформу можно трактовать как  социально-политическое нововведение любого содержания. Однако как в политической теории, так и на практике понятие реформы обычно соотносится с более или менее прогрессивными преобразованиями, имеющими своей целью повышение степени общественной стабильности путем осуществления комплекса мер, направленных либо на смягчение социального неравенства, повышение уровня жизни большинства населения, либо на расширение границ равных потенциальных возможностей всех граждан как в политической, так и в экономической сфере жизни общества. Проведение реформ далеко не всегда вызывается необходимостью разрешения кризиса или преодоления предкризисного состояния – нередко оно носит упредительный характер и преследует цель обеспечения качественно новых возможностей общественного развития.

Термин «административная  реформа» на слуху уже много лет. Но только в конце 2003 г. и особенно в 2004 - 2005 гг. этим словам придан характер реального, радикального и масштабного  государственного дела. Смысл «реформаторских» мероприятий в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2005 год  охарактеризован следующим образом: «...в течение последних пяти лет  мы были вынуждены решать трудные  задачи по предотвращению деградации государственных институтов. Но, в то же время, обязаны были создавать основы для развития на годы и десятилетия вперед...».

Что же означает понятие  «административная реформа»? Если обратиться к этимологии терминов «реформа»  и «административная реформа», то первый из них означает изменение, переустройство, преобразование чего-нибудь в какой-либо сфере общественной жизни, области  знаний; «административный» означает «осуществляемый администрацией или  по ее распоряжению». С учетом указанных  понятий кратко административную реформу  можно определить как комплекс мероприятий  государственной власти по совершенствованию  организации исполнительного аппарата государства - государственной администрации, ее функций, форм и методов деятельности.

Административная реформа  реализуется по 6 основным направлениям:

1. «Управление по результатам». Это направление решает задачи  повышения эффективности деятельности  органов власти. Здесь административная  реформа связана с бюджетной  реформой, цель которой оптимизация  управления бюджетными средствами  и повышение результативности  бюджетных расходов. Эти направления  (управление по результатам и  бюджетирование, ориентированное на  результат) решают по сути одни  и те же проблемы, т.к. всё  государственное управление неизбежно  связано с расходованием бюджетных  средств.

2. Направление «Стандартизация  и регламентация», в первую очередь,  должно обеспечивать повышение  качества государственных услуг,  предоставляемых населению. На  уровне страны разрабатывается  порядка 500 стандартов и регламентов  государственных услуг, на уровне  субъекта около 2000 тысяч. Здесь  административная реформа «идет  в ногу» также с бюджетной  реформой и приоритетными национальными  проектами в сфере образования и здравоохранения, устанавливая стандарты качества и регламенты предоставления бюджетных услуг.

3. «Оптимизация функций  органов исполнительной власти  и противодействие коррупции». В  рамках этого направления должны  быть проанализированы все функции,  исключены избыточные и дублирующие,  т.е. не имеющие под собой  достаточных правовых оснований  и препятствующих реализации  гражданами своих конституционных  прав либо возлагающих дополнительные  обязанности на предпринимателей. Это позволит сократить неэффективное  вмешательство государства в  экономику и общественную жизнь,  уменьшить издержки бизнеса на  преодоление административных барьеров, обеспечить реализацию гражданами  конституционных прав, а также  сосредоточить работу государственных  органов на решении необходимых  обществу и государству задач.

4. «Повышение эффективности  взаимодействия органов исполнительной  власти и общества». Мероприятия  данного направления решают задачу  повышения информационной открытости  власти, налаживания механизмов  обратной связи с населением, привлечения общественности к  обсуждению принимаемых решений.

5. «Модернизация системы  информационного обеспечения органов  исполнительной власти». В рамках  данного направления развиваются  информационные технологии, позволяющие  организовывать информационный  обмен между различными ведомствами,  в том числе при предоставлении  государственных услуг, создаются  системы мониторинга и оценки  деятельности органов власти.

6. «Обеспечение административной  реформы». Целями мероприятий по  данному направлению являются  формирование необходимого организационного, информационного, кадрового и  ресурсного обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Само название – административная реформа – появилось в РФ в  публичных документах лишь в 1997 году. Это не значит, что ранее в обществе и внутри системы власти не было осознания самой проблемы или  тем более никакого движения для  ее решения. Но именно в это время  был разработан специальный документ, посвященный этому вопросу –  Концепция административной реформы, для разработки которой был привлечен  довольно широкий круг специалистов.

1.2   Мировой  опыт административных реформ  и его применение в России

Административная реформа, проводимая в нашей стране, не российское изобретение. В конце XX - начале XXI вв. в значительной части государств осуществлялись и продолжаются крупномасштабные реформы, направленные на преобразование систем государственного управления.

В России особенно внимательно  изучается опыт Австралии, Бразилии, Великобритании, Венгрии, Германии, Канады, Китая, Нидерландов, США, Финляндии, Южной  Кореи, Японии и др. Движущими мотивами большинства административных реформ в названных странах являлось осознание необходимости решить одну (или несколько) из следующих  комплексных задач: повышение эффективности  системы государственных органов; превращение государства в ответственного работодателя, способного привлечь достаточное  количество служащих необходимой квалификации и в то же время контролировать издержки на их содержание; повышение  доверия к государству со стороны  населения и частного сектора.

Несмотря на то, что в основе программ административных реформ лежат потребности правительств в решении самых разнообразных проблем, представляется правомерным обобщение, что конечная цель современных административных реформ состоит в совершенствовании способности государства реализовывать политику, предписанную законом. Такие реформы имеют своей целью устранить препятствия, с которыми сталкиваются правительства при попытке изменить направления социальной и отраслевой политики.

В одних странах административные реформы характеризуются как  экстремально радикальные (полная перестройка  системы органов, «новый государственный  менеджеризм» - Австралия, Новая Зеландия, Великобритания), другие же характеризуются  более выраженным прагматизмом и  постепенностью – Германия, Финляндия, Нидерланды. В то же время как  государства с радикальными подходами, так и государства, идущие по пути постепенных реформ, проявляют желание  позаимствовать у частного сектора  модели и методы управления (целиком  или более целенаправленными  частями). И это несмотря на значительные различия между сравнительно простыми результатами деятельности частного сектора  и чрезвычайно сложным комплексом результатов деятельности государственного аппарата. Такое стремление связано  с осознанием необходимости отказа в современных условиях от чисто  бюрократических принципов, форм и  методов как основы государственного управления.

В некоторых странах (Великобритания, Новая Зеландия, Австралия) программы  административных реформ были сформулированы, приняты и реализованы политическими  элитами и государственными службами. В других странах, хотя принципиальная основа административных реформ и разрабатывалась  политической элитой и центральными государственными органами, многие мероприятия  проводились снизу вверх путем  экспериментов и разнообразных  нововведений (некоторые аспекты  административных реформ в США, Германии, Финляндии и др.). В Канаде, например, использовались оба подхода. Ключевыми  факторами здесь являются структура государства, его политическая система и конституционный порядок.

Отрицать роль государства  в обществе невозможно с исторической и политической точек зрения. Поэтому  административные реформы во всех странах  основываются на принципах целесообразности, прагматизма и экономичности. Их цель – не разрушить систему государственного управления, а применить к деятельности государства опыт всех «прогрессивных событий», произошедших в мире в  течение последних 20 - 30 лет. Все мероприятия  в рамках административных реформ призваны способствовать укреплению законности, развитию открытости и доступности  информации о деятельности государственных  органов. Их цель – сделать государство  социально более сплоченным и  сильным, приблизить его к гражданину и обеспечить всеобъемлющую конкурентоспособность  страны.

Упрощение административных функций, корректировка системы  государственных органов и управления кадрами государственных служащих и другие масштабные мероприятия  по модернизации государственного управления проводятся планомерно специально для  этой цели созданными правительственными органами.

Российское государство  обязано обеспечить соответствие собственной  системы управления современным  реалиям и извлечь уроки из мирового опыта. Вот почему Президент  РФ поставил реформу государственного управления в ряд основных приоритетов  страны на ближайшие годы.

Эффективная реализация административной реформы является одной из самых  актуальных задач в нашей стране. Известно, что при подготовке данной реформы отечественные эксперты и специалисты во многом ориентировались  на опыт США и Великобритании. Детальное  рассмотрение данного опыта в  формате нынешнего «круглого  стола» не представляется возможным. Поэтому, останавливаясь на анализе только основных этапов реализации административной реформы в указанных двух государствах, постараемся определить, насколько эта практика оказалась актуальной применительно к российским реалиям.

Несмотря на то, что ход  административной реформы в Великобритании на протяжении последних трех десятилетий  был достаточно радикальным, в ее осуществлении можно отследить  несколько последовательных и логически  обоснованных тесной связью друг с  другом этапов. Первый из них включал  в себя введение принципов рыночной экономики в деятельность государственных  учреждений и был направлен не только на сокращение бюрократического аппарата, но и на превращение бюрократии в инициативную организацию, способную  контролировать общественное развитие. Следующим этапом стала приватизация государственного сектора, преследующая цель предоставления населению более  качественных услуг на основе подряда  по итогам конкурсного тендера, а  также снижения нагрузки на налогоплательщиков. Для проведения тендера использовались торги-конкурсы: уборка служебных помещений, охрана, вывоз мусора и др. В результате изменился сам характер деятельности государственных учреждений: отношения  фирмы и департамента стали строиться  на договорной основе.

Для повышения эффективности  государственного управления была принята  особая программа «Проверка эффективности», направленная на устранение дублирования работы подразделений, а также на сокращение затрат. На наш взгляд, аналогичную  программу было бы полезно предложить и в нашей стране, однако без  принятия соответствующего закона об ответственности государственных  служащих или хотя бы внесения ряда поправок в ныне действующие законы данная программа оказалась бы малоэффективной  или же неэффективной вовсе.

Следующий этап реформ –  финансово-управленческая инициатива. Программа предусматривала децентрализацию  государственного управления делегирование  вниз ответственности за правильное использование бюджетных средств  и создание специальных центров, где руководители отчитываются за произведенные  расходы, что позволило отойти от традиционной формы централизованного  бюрократического аппарата. Помимо этого  также существовала и другая инициатива Министерства финансов, получившая название «Следующие шаги». Ее результатом стала  формулировка новой задачи – создания принципиально иного способа  управления государственной службой. Благодаря данной инициативе, получившей широкое распространение, была развернута сеть разнообразных исполнительных агентств: на 2005 год их было около 100, в них работали почти 400 тыс. служащих.

Исследователи отмечают, что  создание автономных агентств – отнюдь не британское изобретение, оно используется сегодня во всех странах с развитой рыночной экономикой. В современных  российских условиях, когда экономика  в значительной мере все еще ориентируется  на сырьевой сектор, инициация подобной программы, на наш взгляд, представляется преждевременной.

Одним из последних этапов реформы стало осуществление  программы «Хартия для граждан», способствовавшей трансформации отношений  между государственными агентствами  и населением по модели, аналогичной  отношениям фирмы и клиента.

Стратегия американских административных реформ предполагала три фазы реформирования. Первая из них обозначалась формулой «Работать лучше, стоить меньше», которая, с одной стороны, предполагала более  производительный труд, возложение персональной ответственности на официальных  лиц, ликвидацию убыточных предприятий, а с другой – использование  освободившихся средств на более  оправданные нужды администрации. Центром сосредоточения усилий нового правительства стало превращение граждан страны в клиентов и их нужд – в клиентские, а не в нужды бюрократии. Для этого была разработана специальная программа «Управление качеством», основанная на простой идее: узнайте, что нужно гражданам, и найдите способ предоставить им это. Возникшие проблемы должны решаться оперативно и качественно.

Вторая фаза реформ –  передача значительной части государственной  власти местному правительству, расширение сферы приватизации. В этот период большое внимание уделялось повышению  квалификации высших слоев государственного аппарата.

Третья фаза имела название «Америка – самая лучшая во всем». В этот период образовалось несколько  новых направлений реформирования:

– трансформирование наиболее востребованных гражданами агентств в  более оперативные административные структуры, гибко реагирующие на запросы населения;

– развитие «превентивного»  менеджмента, направленного на предотвращение административных проблем;

– предоставление служащим большей свободы действий в выполнении своей работы при одновременном  усилении ответственности за ее результаты;

– развитие информационного  обеспечения и сервиса;

– географический подход.

В ходе реформы были реализованы  и другие целевые программы, в  частности «Программа измерения  эффективности работы правительства». Уменьшение количества бюрократических  уровней и усиление системы контроля помогло государственной администрации сконцентрироваться на работе и усилить ответственность чиновников перед гражданами.

Важной политической задачей  проведения административных реформ в  Великобритании и в США стало  укрепление доверия к государству  со стороны гражданского общества. Одним из эффективных путей ее решения является разработка и внедрение  в повседневную практику сетевой  интернет-технологии «электронного  правительства». Следует отметить, что в нашей стране реализуется  федеральная целевая программа  «Электронная Россия (2002–2010 годы)», направленная на решение аналогичной задачи. Однако на сегодняшний день только три субъекта федерации – Москва, Санкт-Петербург  и Республика Татарстан – имеют  сетевые инфраструктуры, полностью  отвечающие требованиям к реализации этой программы.

Административные реформы  в Великобритании и в США со всей очевидностью предполагали сокращение численности бюрократического аппарата и расходов по его содержанию. По итогам реформы в США общая  численность федеральных служащих уменьшилась более чем на 1/6, однако при этом критики обращают внимание на то, что численность департамента юстиции выросла на 22 % – в основном из-за найма новых аудиторов и  инспекторов. В ходе реформирования российских административно-управленческих структур на данную проблему следует  обратить особое внимание – по самым  мягким оценкам специалистов, с 1991 по 2001 год рост численности бюрократии составил 65 %.

Опыт прошедших этапов реформирования административных структур в Великобритании и США убедительно  показал, что никакие реорганизации  не меняют роли лидера в системе  управления. Именно лидеры демонстрируют  остальным членам организации преимущества новаций, помогают справиться коллективу со сложностями переходного периода, увлекают за собой колеблющихся и  убеждают разочаровавшихся. Более того, они отвечают за эффективное функционирование всех структур государственного управления в условиях размытых границ современных правительств. В итоге была сделана ставка на повышение роли лидеров в управленческих структурах. Однако далеко не секрет, что в России отношение к лидерству в государственных структурах далеко неоднозначно: образованный человек, обладающий качествами лидера, представляет очевидную опасность для малоквалифицированного начальника, становясь потенциальным кандидатом на «руководящее кресло». Одним из путей решения данной проблемы могли бы стать кадровые агентства по трудоустройству с жестким отбором претендентов и наличием испытательного срока для кандидата на ту или иную должность. Подводя итог, следует особо подчеркнуть, что проблема профессиональной квалификации кадров, призванных реализовать административную реформу, является ключевой на всех уровнях государственного управления.

Глава 2. Современная  административная реформа в РФ

2.1 Цели и направления  современной административной реформы  в РФ

Проводимая в нашей  стране административная реформа направлена, прежде всего, на создание оптимальной  и эффективно действующей системы  государственного управления, которая  отвечала бы потребности решения  стоящих перед обществом неотложных социально-экономических задач, связанных  с повышением не только уровня, но и  качества жизни населения. Реформирование управления – это не только и  не столько изменение структуры  и штатов органов исполнительной власти, сколько пересмотр их полномочий, совершенствование механизмов реализации этих полномочий и функций. Несомненно, что в данном отношении особая роль отводится четкой регламентации  всех административных процедур, позволяющей  повысить прозрачность и эффективность  работы органов власти, сделать ее максимально удобной как для  бизнеса, так и для граждан.

Объектом административной реформы стали федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственные организации при  органах исполнительной власти, а  также иные системы управления, обладающие государственно-властными полномочиями. Предлагается осветить основные направления  проведения данной реформы и продолжить поиск оптимального пути дальнейшего  ее осуществления в интересах  всего общества:

- комплексный характер, учитывающий сложность и взаимосвязанность различных уровней управления;

- передача управленческих функций децентрализованным учреждениям, работающим на правах агента, оказывающего публичные услуги;

- перераспределение управленческих  функций с учетом необходимости  выделения уровня стратегического  руководства областью или сферой  управления

Обобщая опыт, можно выстроить  следующую схему проведения административной реформы:  

1) в обществе формируются  общепризнанные (чаще всего продуцированные  «сверху») представления о целях  и «конечных» результатах деятельности  государства, а также о том,  как с ними соотносятся полномочия  высших властных органов и  «промежуточные» результаты отдельных  подразделений исполнительной власти;

2) ее высшие органы  переуступают часть своих полномочий («промежуточных» целей, результатов)  автономизированным агентствам;

3) агентства получают  бюджетные средства в зависимости  от результативности исполнения  переданных полномочий, переводимых  ими в конкретные услуги гражданам  и бизнесу; 

4) результативность деятельности  каждого органа исполнительной  власти определяется на основе  установленных стандартов каждой  услуги при условии четкого  сопряжения качества услуг и  конечных целей правительства; 

5) все госслужащие в  составе указанных агентств становятся  «аналогами» работников отдельных  фирм, продукцией которых являются  стандартизированные государственные  услуги, причем благополучие этих  служащих связывается исключительно  с результативностью деятельности  «фирм-агентств».

Основные задачи административной реформы определены в Послании Президента Российской Федерации:

- повышение эффективности  государственного управления;

- строгое соблюдение государственными  служащими законности;