Административная реформа в современной России, ее цели, задачи и проблемы реализации

Содержание:

Введение

    На современном этапе развития нашего общества ярко выражены новое понимание роли государства, его функций, взаимоотношений государства, его органов и общества. В ряде стран в результате этого стало необходимостью, проведение административных реформ.

И, безусловно, осуществление данных реформ требует огромных усилий и четко распланированных действий. Мероприятия и этапы реализации административной реформы должны быть добросовестно и тщательно выверены и последовательно реализованы. В свою очередь, от хорошо продуманных действий, связанных с проведением административной реформы, зависит и достижение ранее поставленных целей.

Административная реформа определяет следующие свои направления: по масштабу и по эффективности воздействия на деятельность системы государственного управления, а также по особенностям и специфике осуществления регулирования правовой системы. Вопросы регламентации деятельности исполнительных  органов власти в сфере правового регулирования наименее разработаны в научном плане: пересмотр полномочий, исключение дублирования, излишних функций; а также стандартизации государственных услуг и управления по результатам1.

Данные преобразования должны простимулировать сокращение административного давления на деятельность  предпринимателей, наведение необходимого порядка в сферах, в которых существует переизбыток государственного вмешательства. Определить действенность деятельности государства можно не широтой охвата контролируемых им сфер, а, в большей мере, объективным соблюдением интересов современного общества, эффективностью политических и правовых механизмов в стране. Административная реформа, в рассматриваемом случае, определяет, в первую очередь, предпосылки создания оптимальной системы государственного управления. Результативная государственная власть, в свою очередь, определяет конкретный способ решения неотложных социально-экономических проблем, для улучшения уровня жизни населения нашей страны.

Стоит обратить внимание, что административная реформа, как объект научных исследований, достаточно новая направленность в данной сфере деятельности. Но, несмотря на это, степень научной разработанности проблемы реализации реформы в целом достаточно высока. Таким образом, теоретической основой для данной курсовой работы послужили труды следующих известных ученых: Ливерского А.А., Новикова А.Б., Черкасова К. В., Зайцевой Г.А., Хабриевой Т. Я., Филиппенко Е.Д., Нарышкина С.Е.

Новизна разрабатываемой на данный момент проблемы административной реформы определяет достигнутый уровень исследования вопросов правового регулирования, но в то же время не в полной мере отвечает потребностям теоретико-познавательной и практической составляющей реформы и, безусловно, не до конца отражает всю значимость изучаемого явления для совершенствования юридической науки и правоприменительной практики. Именно этим и обусловлена актуальность мною выбранной темы курсовой работы.

  Цель данной курсовой работы - проанализировать результаты проведения административной реформы в нашей стране, а также выявить основные проблемы реализации реформы.

Определенные  положения законодательства, с помощью  которых реализуется административная реформа в нашей стране, являются предметом данной работы.

Возникающие в процессе осуществления реализации реформы проблемы служат объектом данной курсовой работы.

  В соответствии  с поставленной ранее целью курсовой работы и её структурой можно поставить определенные задачи:

-рассмотреть  и проанализировать этапы проведения административной реформы в России;

-определить основные цели и задачи проведения административной реформы в современной России;

-раскрыть основные  направления развития концепции  данной реформы;

-выявить и изучить основные реализации административной реформы в нашей стране.

В свою очередь, задачи и цели данной курсовой работы предопределили ее содержание.

   Структурно курсовая работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.

  Понятие,  сущность, содержание, а так же  основные этапы реализации реформы рассмотрены в первой главе.

  Вторая глава, в свою  очередь, включает анализ  концепций административной реформы и выявление основополагающих проблем при ее реализации в России.

Глава 1.

Теоретические основы  административной реформы в современной

России

1.1. Понятие, сущность и содержание административной реформы

   Изменения структуры и функций органов исполнительной власти, определенный порядок в ее отношениях с обществом – данные преобразования представлены в большом количестве. Но отнести к классу административных реформ можно только базирующиеся на законных основаниях и проводящиеся высшими органами власти в виде существенных преобразований административных отношений и институтов исполнительной власти.2

   Если обратить внимание на происхождение термина "административная реформа"3, то очевидно следующее: это совершенствование чего-то в определенной области знаний, сфере общественной жизни, которое осуществляется администрацией или по ее распоряжению. Учитывая уже указанное определение, кратко административную реформу следует определять как совокупность мероприятий,  проводимые государственной властью и направленные на осуществление преобразований в исполнительном аппарате государства - государственной администрации, ее форм, функций и методов деятельности. В данной реформе, как правило, объект и субъект направленных на преобразование действий в большинстве случаев совпадают.4

  Административная реформа преимущественно основана на принципах прагматизма и, конечно, целесообразности. Абсолютно все действия, которые проводятся в рамках данных реформ, способствуют развитию доступности информационных ресурсов о деятельности государственных органов, а также укрепляют законность в России. Их основная цель - создать внутреннюю политику Российской Федерации более эффективной и обеспечить ее повсеместную и высокую конкурентоспособность за пределами5.

  Определяющими задачами российской административной реформы являются:

- становление и возрастание роли исполнительной власти в системе государственного управления;

- преобразование структуры органов данной власти на федеральном и региональном уровнях;

- строгое соблюдение государственными служащими законности;

-стандартизация государственных услуг и изменение последовательности их предоставления;

- укрепление взаимоотношений и улучшение взаимодействий между государством, бизнесом и гражданами;

- предоставление публичных услуг высокого качества населению;

- обеспечение  права граждан на объективную  информацию.

    Аналогично следует отметить и две важнейшие составляющие административной реформы в России - государственные услуги и обеспечение наглядности, подотчетности и доступности населению информационных ресурсов исполнительной власти.6

  Как правило, государственная услуга, не совсем привычное для нашей управленческой практики понятие. А соответственно "услугу" следует представлять как действие органа исполнительной власти по отношению к конкретному гражданину, организации, юридическому лицу, которые, в свою очередь, чаще всего самостоятельно обращаются в соответствующий орган исполнительной власти по поводу реализации своих прав, закрепленных  в законе. Именно  из этого следует, данное указанное действие органа исполнительной власти и есть предоставление или оказание государственной услуги. Для эффективного предоставления государственных услуг необходима высокая осведомленность гражданского общества о деятельности органов исполнительной власти.

    Изменения, произошедшие в исполнительной власти на федеральном уровне, не могли не затронуть и субъекты Российской Федерации. Были введены новые проекты. Так, например, создан Интернет-портал «Государственные услуги ». Данных портал,  в первую очередь, формирует единство информационной справочной системы для получения сведений обо всех услугах, предоставляемых на территории региона органами власти. В нем уточняются места предоставления услуг, с указанием времени работы, перечень  необходимых документов для получения нужной услуги, а так же при необходимости госпошлина.

   Особо  значимым является то, что созданный властями информационный банк обеспечил полноценное взаимодействие всех органов власти. В настоящие время заключены договора с 49 территориальными органами федеральной исполнительной власти, обязующиеся информировать граждан о предоставление 340 государственных услуг. Данные доступны через сеть Интернет7.

  Безусловно, стоит обратить особое внимание на влияние,  которое непосредственно оказывает деятельность конкретных чиновников и, конечно, на оптимизацию контролируемых и выполняемых ими функций. Очевидно, что именно государственные и муниципальные служащие в основном определяют ход административной реформы.

  Следовательно, у наших граждан зачастую возникают сомнения по поводу добросовестного выполнения госслужащими их  должностных обязанностей. Но вопреки вышесказанному наше общество не до конца готово к активным взаимоотношениям с органами власти, контролируя их деятельность, связанную с обсуждением и принятием важных решений. Достичь оптимального взаимодействия органов власти и граждан можно лишь путем создания действенных механизмов, которые будут обеспечивать влияние граждан посредством различных общественных объединений. К числу таких механизмов8, согласно административной реформе,  относятся:

-проведение публичных обсуждений по поводу подготавливаемых и в дальнейшем реализуемых решений;

-консультации с гражданами, представителями определенных организаций, деловыми сообществами на ранних стадиях подготовки их прав и законных интересов;

-реализация общественной экспертизы решений социально-значимого  характера, принятых органами исполнительной власти и местного самоуправления;

-включение в состав рабочих структур и групп по подготовке и надзору нормативных правовых актов определенных представителей гражданского общества;

-создание общественных советов с участием граждан при органах исполнительной власти и органах местного самоуправления.

Таким образом, важнейшим компонентом административной реформы, обеспечивающим ее эффективность, должен являться постоянный контроль над состоянием общественного мнения и настроем на готовящиеся изменения в ходе реформы, а так же контроль, как отдельных плановых мероприятий, так и в целом административной реформы9.

      
1.2 Этапы проведения в России административной реформы

Административная реформа в Российской Федерации проходила определенные этапы, отличающиеся друг от друга по целям реформирования и по формам, способам информационной поддержки.

Период осуществления административной реформы в России насчитывает примерно двадцать лет10.

Общепринято, что существуют следующие основные этапы административной реформы в Российской Федерации:

 Первый этап  (1990—1993 годы) характеризуется несогласованностью в системе государственного управления, базирующейся исключительно на единой и централизованной власти, и принципе разделения властей, федеративном устройстве государства. Данный этап, в первую очередь, основывается на хаотичных административных изменениях и, по мнению Л. В. Сморгунова, осуществлялся под лозунгом «трех Д» — десоветизация, департизация и деидеологизация.11 Департизация и деидеологизация, бесспорно, требовали коренных кадровых преобразований. Этот процесс основывался на высоком уровне знаний, квалификации и профессионализма. Также в стране было характерно резкое возрастание числа госслужащих. Следовательно, закреплялось разделение на партийные и государственные должности и происходило зарождение политически нейтральной государственной службы.

Касаемо десоветизации, правительство Е.Гайдара предпринимало определенные меры, направленные на внедрение универсального рынка- условия резкого, быстрого и коренного изменения,  в первую очередь, государственной идеологии. Содержание информационного потока было направлено на исключение общепринятых и исторически сложившихся советских традиций.

Четко продуманные действия по реформированию системы государственной власти отсутствовали, следовательно, появилось внутреннее противоречие, усугубляющее в целом дезориентацию в сфере общественной жизни.

Данный этап окончился глубоким кризисом в политической сфере: законодательной власть противостояла исполнительной власти, было необходимым принятие новой конституции.

На втором этапе (1993—1999 годы) формировалась правовая база демократического государственного управления. Для последующего проведения административных преобразований необходимы были новые положения. Были приняты два базовых закона для административно-политической реформы - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»12 от 06.10.2003 № 131 и ФЗ «Об основах государственной службы в РФ»13 от 27.07.2004 № 79 - определяющие условия формировали местное самоуправление. Внимание акцентируется на административной реформе как на программе, способствующей переустройству системы государственного управления, основой которой являются демократические принципы, закрепленные в Конституции РФ.

В свою очередь,  закрепляется принцип разделения властей, но большие полномочия предоставляются исполнительной власти. Президент практически исключен из системы разделения властей и приобретает неограниченные полномочия как гарант всех прав и свобод граждан, безопасности страны, законодатель, распускающий парламент в случае больших разногласий. Он также получает право влияния на систему федеральных органов исполнительной власти и право на выдвижение кандидатуры председателя Правительства. Управление Президента РФ по связям с общественностью, служащее рупором Администрации, создается в 1996 году. Оно проводит работу в режиме диалога, налаживает обратную связь со СМИ. Но в 1999 г. страна оказывается в кризисе,  который носит системный характер, выражающемся:

-в гиперинфляции и застое промышленности в сфере экономики;

-в резком разрыве правых и левых социально-политических сил, в стремлении олигархов присвоить власть себе, в развале армии и снижении обороноспособности страны в политической сфере;

- в социальной сфере — в нарастании поляризации населения и в увеличении числа граждан на границе бедности и нищеты,  а также в обострении межэтнических и межрелигиозных конфликтов;

- в стремлении превратить Россию в часть цивилизованного западного мира во внешнеполитической сфере.

В течение 1990-х гг.14, бесспорно, поддержка абсолютно всех ветвей власти населением была существенно низка. Президент Б. Н. Ельцин вынужден был добровольно оставить свой пост и назначить В. В. Путина на свою должность. Смена политического лидера и определение новых основных направлений политики способствовало частичному укреплению  и объединению общества.

Третий этап (1999—2004) берет начало с официального избрания на пост Президента РФ в 2000 году Владимира Путина. В конце января 2001 года был опубликован «Путь к эффективному государству. План преобразований в системе управления РФ и государственной власти», в нем были сформулированы конкретные способы оптимизации выполнения своих обязанностей исполнительной властью. Соответственно стратегическое развитие страны, координация ветвей власти было возложено на институт президентства. За администрацией Президента была закреплена обязанность по обеспечению кадровой политики, а также по созданию плана по антикризисному управлению. Созданный политический курс должен был укрепить вертикальную власть в нашей стране. В то же время были созданы семь федеральных округов во главе с полномочными представителями Президента. Указ «О проведении административной реформы»15 от 23.07.2003 N 824 выделял три ключевых направления:

- разграничение полномочий между уровнями и ветвями власти;

- сокращение численности государственного аппарата и обеспечение повышения зарплат у государственных служащих;

- обеспечение структурного изменения правительства, приведение  в норму бюджетных расходов.

Важнейшим решением третьего этапа административной реформы стало переустройство федерального управленческого аппарата. Оно выразилось в создании трехуровневой системы управления: федеральное министерство, федеральная служба и федеральное агентство. Министерство координировало деятельность находящихся в его ведении федеральных агентств и служб. За федеральной службой закреплялась функция обороны, государственной безопасности, борьбы с преступностью, общественной безопасности. За федеральным агентством закрепляется функция по оказанию государственных услуг.

За первый президентский срок В. В. Путин успешно преодолел раскол политических сил и восстановил управляемость своей страны. Но, к сожалению, он так и не смог восстановить и укрепить необходимый авторитет власти.

Четвертый этап административной реформы (2004—2010 годы) связан, в первую очередь, с переизбранием В.Путина на второй президентский срок.

13 сентября 2004 г. Президент открыл расширенное заседание кабинета министров и заявил, что системе власти в нашей стране необходимо адаптироваться к работе в кризисных ситуациях и положениях.

Предложения Президента по реформированию сводились к следующим позициям:

- ввести пропорциональную систему выборов депутатов ГосДумы;

- избирать высшие должностных лица субъектов Федерации региональными парламентами по представлению Президента;

-взаимодействовать с руководителями регионов и руководителями муниципальных образований совместно;

- создавать Общественную палату, оценивающую деятельность государственных структур.

         Так же существовала необходимость по обеспечению общественного контроля над деятельностью государственной службы. Был принят и вступил в силу Закон «Об общественной палате», утверждающий состав палаты в количестве 126 человек.

Направляющей задачей так же было осуществление федеральных программ «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 гг.)» и «Электронная Россия (2002—2010 гг.)»16.

Основополагающими принципами электронного правительства являются:

- осведомленность граждан о деятельности структур правительства РФ;

- обеспеченность участия граждан с помощью онлайн дискуссий в деятельности правительства и государственной администрации;

- устойчивость  общественного мнения для поддержки демократических процессов и усовершенствования гражданского общества.

         Но, все предпринятые меры, в том  числе и информационное обеспечение  проводимой реформы, не оказали  желаемого  результата на решение  проблем реализации административной  реформы, большая часть населения все так же смутно представляла суть административной реформы и сомневалась в ее успехе. И,  соответственно, для приближения успеха и эффективной деятельности было  принято  решение о стимулирование деятельности государственных служащих посредством связанной с работой по срочным контрактам и высоким вознаграждением по достигнутому результату.

Глава 2

Проблемы реализации и особенности административной реформы в современной России

2.1. Направления развития  концепции административной реформы в России и ее итоги

Административные реформы начали проводиться в России без поэтапно продуманной и четко спланированной концепции преобразования нашего государства. Первоначальные попытки реформирования показали неподготовленность реформ и несогласованность выполняемых действий. Вместо создания стратегии, ориентированной на потребности в будущем, было выбрано постепенное устранение недостатков, связанное с решением различных тактических задач.

Основные аспекты административной системы, закрепленные в Конституции, принятой на референдуме 12 декабря 1993 года, сведены к нескольким существенным моментам17:

1.  Народ был признан носителем суверенитета и единственным источником власти в нашем государстве. При этом Конституция обязана обеспечивать соблюдение и защиту прав и свобод граждан. Первые органы местного самоуправления не были включены в систему органов государственной власти согласно  Конституции.

2.  Принцип разделения властей оглашает, что органы государственной власти являются самостоятельными в пределах своей компетенции. Также Президент, официально не входя ни в одну из ветвей власти, имеет значительные полномочия в сфере исполнительной власти.

3.  Изменение  роли органов государственной  власти в регулирование экономических отношений. Государство только устанавливает единые принципы организации экономики на всей территории РФ. Конституционные гарантии признают свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, единство экономического пространства и поддержку конкуренции.

4.  Децентрализация  государственной власти. Конституция формирует единую систему исполнительной власти, состоящую из органов исполнительной власти субъектов и Федерации.

5.  Но только обобщенные основы создания государственной службы содержит в себе Конституция.

В декабре 1993 г. после проведения референдума происходит двусторонний процесс: адаптируются старые государственные структуры к новым условиям, но с другой стороны, происходит внедрение новых идей и подходов, а также закладываются новые традиции в государственную практику.

Следовательно, основным принципом Концепции государственной политики от 15 июня 1996 г. стала направленность на развитие федеративных отношений, обеспечивающих как самостоятельность субъектов РФ, так и целостность Российской Федерации.

Новым шагом в развитии системы государственной службы стало получение субъектами Российской Федерации права на самостоятельное осуществление организации и регулирования государственной службы в соответствии с федеральным положением. Следовательно, статус государственного служащего в Российской Федерации существенно изменился.

Положение о федеральной государственной службе, в свою очередь, установило следующие принципы:

- законность;

         - служебная иерархия;

- подотчетность  и подконтрольность  государственных органов;

- внепартийность государственной службы;

- равный доступ граждан к государственной службе;

         - ответственность государственных служащих за неисполнение либо   ненадлежащее исполнение своих обязанностей;

- социальная защищенность.

Принятие закона «Об основах государственной службы»18 от 31.07.1995 N 119 обобщало предыдущие этапы реформирования государственной службы. В нем были определены основные принципы организации власти, среди которых — функциональные требования, чиновная иерархия, а также технологические схемы управления. В то же время прослеживалась концепция к детальной регламентации работы государственного служащего, что, конечно, вело к усилению бюрократизма. Преобразование законодательства, осуществляемое государством без влияния общества, не оказывало значительного влияния на изменение института государственной службы.

В 2008 году была утверждена концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ19, которая сведена к следующим существенным моментам:

- снижение административных барьеров в экономике, превращение России в страну с низким уровнем коррупции;

- устранение избыточного государственного регулирования экономики и переход преимущественно к косвенным методам регулирования экономических процессов;

- концентрация государственного предпринимательства главным образом в отраслях, связанных с обеспечением обороноспособности и национальной безопасности, развитием инфраструктуры, безусловное обеспечение равных условий конкуренции в тех секторах, где наряду с государственными функционируют частные компании;

- поддержка инициатив бизнеса по участию в развитии социальной сферы и человеческого капитала;

- эффективность механизмов защиты прав и свобод граждан, без которых невозможно создать конкурентоспособные государственные институты;

- функционирование механизмов вертикальной и горизонтальной социальной мобильности;

- применение процедур и правил, гарантирующих выявление и учет интересов каждой социальной группы при принятии решений на всех уровнях государственной и муниципальной власти, ответственность за результаты и последствия принятых и реализованных решений;

- равноправный диалог общественных организаций, бизнеса и государства по ключевым вопросам общественного развития, результаты которого становятся основой принимаемых нормативных решений;

- высокое доверие граждан к государственным и общественным институтам;

- широкий общественный консенсус по основным вопросам развития РФ.