Административная реформа и её результаты

АДМИНИСТРАТИВНАЯ  РЕФОРМА И ЕЁ РЕЗУЛЬТАТЫ

Курсовая работа

по дисциплине «Государственное муниципальное управление»

Балашов - 2011

СОДЕРЖАНИЕ

Стр.

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность. Реформы присущи каждому государству, и их проведение требует громадных усилий и последовательных действий.

В России, начиная с 90-х годов, проводятся реформы самой различной направленности. Многие из них позволили достигнуть существенных результатов, которые изменили общественные отношения в целом. Новые рыночные условия предъявляют более высокие требования к компетентности, квалификации и профессионализму государственного аппарата и самой структуре исполнительной власти. Однако система, сложившаяся в России, всё менее и менее отвечает новым потребностям [29].

Восстановление и укрепление институтов государственного регулирования становятся необходимыми и важнейшими условиями  стимулирования и нормального функционирования рыночной экономики. Современные государственные реформы - федеральная, судебная, административная, муниципальная - нацелены на обновление многих сторон организации и деятельности государства и его институтов. Цели, этапы и мероприятия реформ должны быть тщательно выверены и последовательно реализуемы. Им нужна прочная общественная поддержка. И тогда можно рассчитывать на успешные результаты. Их получение во многом зависит от использования достижений науки, и особенно юридической науки.

Научное предвидение и обоснованные рекомендации особенно востребованы в преддверии крупных государственных преобразований. Но дело не сводится к участию научных центров и учёных в подготовке отдельных правовых актов. Тут многое удаётся сделать. Гораздо труднее разработать правовую модель преобразований, в которой должны сочетаться и эволюционные, и качественно новые правовые инструменты, обеспечение правовой преемственности и сохранение полезного опыта и одновременно новых правовых решений [8].

Это далеко не всегда и не сразу  удаётся сделать, что заметно проявляется в ходе административной реформы.

  В рамках настоящей курсовой  работы административная реформа    рассматривается как инструмент повышения качества государственного управления, раскрываются теоретические аспекты изучения административной реформы в международной практике, проводится анализ полученных результатов административной реформы в Российской Федерации, проведённой в 2006 - 2010 годах.

Цель исследования состоит в изучении механизмов административного реформирования России и анализе полученных результатов.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

1. Изучить исторический опыт проведения реформ в России.

2. Рассмотреть различные подходы к проведению административной реформы в России.

3. Исследовать теоретические аспекты изучения административной реформы в международной практике.

4. Проанализировать результаты административной реформы в Российской Федерации, проведённой в 2006 - 2010 годах и сформулировать выводы.

Объектом курсового исследования является административная реформа как инструмент повышения качества государственного управления.

Предметом – административная реформа в России и её результаты.

Методологической и  теоретической основой курсовой работы послужили работы отечественных учёных: Тихомирова Ю.А., Ноздрачёва А.Ф., Старилова Ю.Н., Шарова А.В. и др.

Методы исследования:

В процессе проведения исследования использовался комплекс методов: теоретических и эмпирических.

1. Теоретические методы: анализ и синтез научной, специальной литературы; изучение имеющегося опыта по проблеме исследования.

2. Эмпирические методы: изучение, сравнение точек зрения различных учёных – историков. Метод обобщения и интерпретации полученных данных.

Структура курсовой работы.

Курсовая работа состоит из введения,  двух глав,  заключения.  

Во введении раскрываются актуальность и социальная значимость темы, определяются цель, задачи, объект, предмет исследования.

 В первой главе административная реформа рассматривается как объект исследования и как инструмент повышения качества государственного управления, изучается исторический опыт проведения реформ в России, раскрываются теоретические аспекты проведения административной реформы в международной практике.

 Во второй главе даётся обоснование предпосылок проведения административной реформы в России, проводится изучение и анализ полученных результатов в ходе проведения административной реформы в период 2006-2010гг.

В заключении подводятся итоги  курсовой работы, делаются выводы.

ГЛАВА 1. ГЛАВА 1. АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА КАК ИНСТРУМЕНТ ПОВЫШЕНИЯ КАЧЕСТВА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1. Исторический опыт проведения реформ в России

Проведение административных реформ в России корнями уходит в историю.

Система управления уездами из центра, унаследованная от XVII в., не обеспечивала эффективной борьбы с бегством крестьян, оказалась неспособной предотвратить Астраханское и Булавинское движения. Приказы и подчинённые им воеводы слабо справлялись со сбором налогов, так что недоимки росли из года в год [7].

В 1708 - 1710 гг. правительство провело  областную реформу. Её сущность состояла в том, что между уездами, ранее  непосредственно подчинявшимися центру, и приказами появились промежуточные  административные единицы - губернии и  провинции. Страна была разделена на восемь губерний (Московская, Ингерманландская, Смоленская, Киевская, Азовская, Казанская, Архангелогородская и Сибирская) во главе с губернаторами, облеченными правами главнокомандующих расположенных на территории губернии войск и всей полнотой административной и судебной власти. В подчинении губернаторов находилось четыре помощника, каждый из которых ведал определённой отраслью управления: обер-комендант возглавлял военное ведомство; обер-комиссар и обер-провиант-мейстер отвечали за денежные и хлебные сборы; ландрихтер управлял судебными делами. Губернии делились на провинции, а последние - на уезды. Проведение областной реформы значительно увеличило штат чиновников, которые, подобно саранче, опустошали управляемые территории всякого рода сборами и налогами, а также поборами в свою пользу.

Областная реформа внесла существенные изменения в организацию центрального аппарата государства. Ратуша утратила значение центрального казначейства страны, так как ее финансовые функции  перешли в ведение областной администрации. Исчезли областные приказы.

Вслед за организацией губерний в 1711 г. был учрежден Сенат, заменивший Боярскую думу. Аристократическая по составу, Боярская дума стала отмирать еще  с конца XVII в.: она сократилась  в своем составе, так как пожалование думными чинами более не проводилось, в думу проникали недумные чины, лица незнатного происхождения, но пользовавшиеся доверием царя. Первостепенное значение приобрела возникшая в 1699 г. Ближняя канцелярия - учреждение, осуществлявшее административно-финансовый контроль в государстве. Ближняя канцелярия вскоре стала местом заседаний Боярской думы, переименованной в Консилию министров.

Отправляясь в Прутский поход, Пётр учредил «для всегдашних наших в  сих войнах отлучек» Сенат в качестве временного учреждения. Всем лицам и учреждениям «под жестоким наказанием или и смертию» велено беспрекословно выполнять сенатские указы. Сенат превратился в постоянное учреждение с весьма широкими правами: он контролировал правосудие, руководил расходами и сбором налогов, «понеже деньги суть артериею войны», ведал торговлей, к нему перешли функции Разрядного приказа [7].

Одновременно с Сенатом Пётр I создал должность фискалов. Обязанность  обер-фискала при Сенате и фискалов в провинциях состояла в негласном  надзоре за деятельностью учреждений. С созданием Сената и губерний процесс замены старых местных и центральных учреждений был далек от завершения: отсутствовали инстанции между Сенатом и губерниями, многие приказы продолжали функционировать, хотя в целом губернская реформа ослабила значение приказной системы. Нуждались в уточнении функций и областные учреждения - губерния как основная административная единица оказалась слишком громоздкой, ибо включала громадную территорию [7].

Замена старых приказов новыми центральными учреждениями коллегиями - была проведена в 1717 - 1721 гг. К концу XVII в. функции центральных учреждений выполняли 44 приказа. Их заменили 11 коллегиями. Внешние сношения и вооруженные силы находились в ведомстве трех коллегий: Военной, Адмиралтейств и Иностранных дел. Значение этих коллегий подчеркивалось тем, что они назывались "первейшими". Финансами ведали также три коллегии, обязанности между которыми разграничивались следующим образом: Камер-коллегия руководила сбором налогов, расходами распоряжалась Штате-контор-коллегия, контроль за расходами и доходами осуществляла Ревизион-коллегия. Управление легкой промышленностью было передано Мануфактур-коллегии, горным делом - Берг-коллегии, внешней торговлей Коммерц-коллегии. Вместо Поместного приказа, ведавшего земельными делами, была организована Вотчинная коллегия. Она ведала всякого рода земельными спорами, делами о наследовании земли и т. д. Местными судебными учреждениями управляла Юстиц-коллегия.

На правах коллегий находились ещё  два учреждения: Главный магистрат и Синод. Ратуша после проведения областной реформы 1708 - 1710 гг. утратила значение центрального учреждения, земские избы были ликвидированы. Перед Главным магистратом, учрежденным в Петербурге в 1720 г., была поставлена задача, чтобы он «сию (всего российского купечества) рассыпанную храмину паки собрал». В подчинении Главного магистрата находились городские магистраты, члены которых избирались из числа «дельных и лучших в купечестве» горожан. Фактическая власть в Главном магистрате и городских магистратах находилась в руках богатых купцов, притеснявших мелкий ремесленный люд. Члены городских магистратов избирались пожизненно и за «тщательное радение» могли быть пожалованы в дворянство. Городская реформа укрепила права купечества и тем самым способствовала развитию торговли и промышленности.

Особое место среди центральных  учреждений занимал Преображенский приказ - карательное учреждение, возникшее  еще в конце XVII в. Преображенский приказ ведал политическим сыском, его суду подлежали все противники существовавших порядков: участники восстаний, лица, произносившие «непристойные речи», под которыми подразумевались разговоры, осуждавшие реформы и поведение царя, его семейные дела и т. д.

Коллегиальная система отличалась от приказной более строгим распределением обязанностей между центральными ведомствами. Решения в коллегиях принимались большинством голосов ее членов в составе президента, вице-президента, четырех советников и четырех асессоров. Введение коллегиального управления Петр мотивировал, в частности, тем, что «известнее взыскуется истина» коллективным решением, нежели «единым лицеем» [7].

Коллегии располагали не только административными правами в  отведенной им области управления, но и судебными функциями, за исключением  политических преступлений. Финансовые тяжбы между купцами разбирали городовые магистраты и Главный магистрат. Права промышленников защищали Берг- и Мануфактур-коллегии, они же разбирали взаимоотношения мануфактуристов и работных людей. Военная коллегия рассматривала преступления, совершенные солдатами и офицерами сухопутной армии, и т. д.

Коллегиям подчинялись губернская, провинциальная и уездная администрации.

Порядок рассмотрения дел в коллегиях  был разработан Генеральным регламентом, на основе которого строился весь внутренний распорядок учреждений. Помимо Генерального регламента, каждая из коллегий имела свой особый регламент с перечислением конкретных обязанностей по той или иной отрасли управления. К выработке регламентов были привлечены иностранные правоведы, был учтен опыт государственных учреждений Швеции и Дании. Петр I предупреждал: «Которые пункты в шведском регламенте неудобны или с сетуациею сего государства несходны, и оные ставить по своему рассуждению».

С образованием коллегий были уточнены структура Сената, его права и обязанности. Изменился состав Сената. Первоначально все президенты коллегий являлись членами Сената. Но уже в 1722 г. Петр I признал, что такой состав Сената лишал возможности контролировать работу коллегий и противоречил бюрократическому принципу подчиненности низших учреждений высшему. В том же году при Сенате была учреждена высшая в стране должность генерал-прокурора, а в коллегиях - прокуроров. Обязанность прокуратуры состояла в осуществлении гласного надзора за деятельностью Сената и коллегий. В отличие от фискалов, не вмешивавшихся в ход решения того или иного вопроса, а лишь доносивших о замеченных злоупотреблениях обер-фискалу, прокуроры в коллегиях и генерал-прокурор Сената, заметив нарушение законности тут же должны были его устранить. Петр I назвал генерал-прокурора «оком государевым» и «стряпчим в делах государственных». Первым генерал-прокурором Сената был Павел Ягужинский, человек весьма деятельный и властный, умевший придать своей должности высокий престиж. Все центральные учреждения и Сенат находились в Петербурге, в Москве они имели конторы.

К 1719 г. изменилась также структура  областной администрации. Вместо губернии основной единицей административного  управления стала провинция. Их было около пятидесяти. Деление губернии сохранилось, но во власти губернаторов осталось управление губернским городом и командование войсками, расквартированными на территории губернии. По остальным вопросам провинциальные воеводы сносились непосредственно с коллегиями и Сенатом.

В итоге административных преобразований в России было завершено оформление абсолютной монархии. Царь получил возможность неограниченно и бесконтрольно управлять страной при помощи полностью зависимых от него чиновников. Неограниченная власть монарха нашла законодательное выражение в 20-м артикуле Воинского устава и Духовном регламенте. Там отмечено, что «монархов власть есть самодержавная, которым повиноваться сам Бог повелевает». Внешним выражением утвердившегося в России абсолютизма является принятие в 1721 г. Петром I титула императора и наименования «Великий». К важнейшим признакам абсолютизма относятся бюрократизация аппарата управления и его централизация. Реформы центрального и местного управления создали внешне стройную иерархию учреждений от Сената в центре до воеводской канцелярии в уездах [7].

Административные реформы, сопровождавшиеся созданием иерархии учреждений и  иерархии чиновников, вооруженных регламентами, уставами и наставлениями завершили  возникновение в России бюрократии. Без бюрократии не может существовать ни одно цивилизованное государство. Вопрос состоит в том, находится ли она под контролем общества, т. е. таких демократических институтов, как оппозиционные партии, гласность, свобода печати, или действует бесконтрольно, превращаясь во всевластную организацию. Пётр понимал подобную опасность бюрократии и пытался ограничить её всевластие при помощи бюрократических же учреждений и прокуратуры, которым поручался контроль за чиновниками. Иных форм контроля монархический режим не допускал. Поэтому бюрократическая форма контроля дала ничтожные результаты, как при Петре, так и его преемниках.

Перестройки центрального аппарата государственного управления проводились и в Российской империи, и в годы советской власти.

После распада СССР предстояло по-новому осмыслить положение и роль исполнительной власти в российском государстве, преодолеть упрощённый взгляд на государство как совокупность органов и учреждений, понять, что исполнительная власть является самостоятельной ветвью государственной власти, неразрывно связанной с интересами общества.  Вся её работа должна быть направлена на максимальное удовлетворение потребностей различных групп населения. В связи с этим к концу 90-х гг. прошлого века окончательно утвердилась мысль о необходимости проведения в России реформ, и, прежде всего, реформы административной [8].

Общеизвестно, что для проведения масштабной реформы необходимо определить её цель, что подлежит реформированию, этапы проведения реформы, необходимые средства.

Под «административной реформой» принято понимать преобразования в системе органов исполнительной власти с целью создания реально действующей единой системы исполнительной власти, работающей в «автоматическом режиме» в интересах общества. Объектом реформы стали федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, государственные организации при органах исполнительной власти, иные системы управления, обладающие государственно-властными полномочиями. Административную реформу предполагалось проводить в несколько этапов [18].

1.2. Теоретические аспекты изучения административной реформы в международной практике

В международной практике под административными  реформами понимается изменение институтов (отношений, организаций, правил функционирования) исполнительной власти, а зачастую - общественного сектора в целом.

 Административные реформы предполагают  радикальные изменения в системе  государственного управления, в  том числе его законодательной  базы. Для сохранения и развития  результатов реформ, действие которых  охватывает ограниченный период времени, необходима система управления изменениями, обеспечивающая «доводку» сложившихся в процессе реформирования институтов государственного управления, распространение лучшей практики и формирование повестки дня будущих реформ. Постоянное улучшение исполнительной власти является условием решения национальных политических и социально-экономических задач, обеспечения конкурентоспособности страны в мире.

А.Е. Шадрин указывал на значение совершенствования бюрократической организации для экономического развития. Однако в дальнейшем больше внимания уделялось негативным аспектам бюрократии, а вопрос о том, «…какая структура государства будет скорее всего способствовать экономическому росту, был просто забыт» [29].

 В научной статье «Совершенствование властных отношений как условие модернизации управленческой деятельности» В.А. Потехин показал, что улучшение бюрократической организации, резервы которого имеются в любой стране, является фактором и условием социально-экономического развития [16].

Традиционными ориентирами административных реформ являются повышение качества общественных услуг (включая государственные), экономичность общественного сектора (снижение удельных расходов на исполнение государственных функций и оказание услуг), укрепление исполнительской дисциплины (обеспечение выполнения указов, постановлений, решений, планов и программ) [22] .

Наряду с такими общими ориентирами  административной реформы, имеющими форму  пожеланий, формируются цели конкретных групп интересов - политиков, чиновников разных уровней, институтов гражданского общества, выражающие их персональные (групповые), непосредственные интересы.

Институты гражданского общества и  граждане являются клиентами исполнительной власти и выступают за прозрачность, открытость и отзывчивость государственных органов, требуют эффективности и гарантий качества услуг общественного сектора. Чем более развито гражданское общество (чем в большей степени оно включено в процесс принятия решений и разделяет ответственность за них), тем обоснованней и умереннее его требования к исполнительной власти и тем чаще эти требования удовлетворяются.

Общественный вес и относительное  значение каждого из игроков на административно-политической сцене - гражданского общества, политиков  и бюрократов - определяют реальную композицию целей административной реформы в той или иной стране. В странах с преобладающим значением бюрократии в обществе, например, цели открытости и подконтрольности исполнительной власти имеют меньшую вероятность постановки и достижения, чем в странах с развитыми и влиятельными гражданскими институтами [27].

Цели административных реформ, безусловно, отражают баланс групп интересов, сложившийся  в обществе, но вместе с тем предполагают изменение этого баланса. В этом изменении и состоит их главная  роль. Изменение общественного выбора в пользу тех или иных групп интересов задает вектор административным преобразованиям. Поскольку в демократическом обществе выразителями общественного выбора являются политики, то именно на них, а не на бюрократов, ложится главная ответственность за формулировку целей реформ.

Таким образом, контекст административных реформ гораздо шире административных, управленческих (технологических) преобразований. Эти изменения имеют пределы, определяемые сложившимся государственным  устройством, действующим законодательством и судопроизводством. Именно поэтому административные реформы почти всегда рассматриваются как элементы более широких политических программ и проводятся в жизнь не бюрократами, а политиками.

М.А. Краснов утверждал, что «…администрирование находится вне сферы политики. Административные вопросы не являются вопросами политическими. Политики не должны иметь возможность манипулировать органами исполнительной власти, а лишь устанавливать задачи для администрации» [8]. Наряду с обоснованностью определения целей разного уровня успех реформы, как и любой иной программы действий, зависит от согласованности обеспечивающих её мероприятий, последовательности, ресурсной и экспертной поддержки. В большинстве стран, где эти вопросы были решены корректно, реформы оказались результативными. Там же, где реформы были лишь провозглашены политиками и полностью отданы на откуп бюрократам, положительных изменений достичь не удалось. Более того, сами реформы оказались дискредитированы. Примером неудачи может быть бюджетная реформа в Таиланде в 1999-2000 гг. По заключению экспертов, причина её провала состояла в том, что «…слишком большие, нереалистичные задачи реформы были возложены на агентства при их минимальной внешней поддержке»[8].

В большинстве стран реформы государственного управления развиваются под маркой так называемого нового государственного управления (New Public Management, или сокращенно - NPM). NPM, которому насчитывается уже более тридцати лет, подразумевает адаптацию успешных управленческих технологий бизнеса для целей управления в общественном секторе. Широкое распространение NPM связано с тем, что набор технологий и практик, объединяемых под этим названием, в значительной степени инвариантен к форме государственного устройства и может быть применен в странах с различными политическими режимами. Пожалуй, единственным условием для применимости NPM является рыночный характер экономики. Один из экспертов в области нового государственного управления Роберт Бен определяет NPM как «…коллекцию тактик и стратегий, нацеленных на преодоление неэффективности, присущей традиционной модели государственного сектора…» [3].

Использование компьютеров, информационных сетей и баз данных позволяет  обеспечить оперативное управление, объективный, относительно дешевый учёт и контроль деятельности органов исполнительной власти, их подразделений и отдельных служащих, создать мощную информационную поддержку процессу принятия решений.

То, что ранее невозможно было сделать  из-за больших транзакционных издержек (например, поэтапный контроль административных процессов и отдельных служащих), теперь возможно с применением электронного документооборота и других информационных технологий (ИТ). На пути внедрения NPM и совершенствования бюрократической организации стоит одна общая проблема, связанная с оценкой результативности.

В традиционной бюрократической системе  основным критерием результативности служит полнота и чёткость исполнения законов, правил, поскольку они выражают общественные приоритеты. В то же время законы зачастую допускают широкий выбор вариантов конкретных действий, в том числе выгодных бюрократам, а не обществу. Формирование законов прямого действия, детальных процедур и правил, согласованных с приоритетами, является необходимым условием повышения общественной полезности традиционной бюрократии. Аналогично условия контрактов в рамках NPM, сформулированные не вполне конкретно, могут не гарантировать желаемых общественных результатов. Детализация и конкретизация заданий и условий их выполнения является главным признаком движения к управлению по результатам, будь то в рамках традиционной бюрократической модели или в модели NPM.

В тех сферах, где возможны определение  и контроль результата, новое государственное  управление получает преимущество за счет привлечения инициативы и ресурсов частного сектора к оказанию общественных услуг, в то время как традиционная бюрократия опирается лишь на собственные силы. NPM использует систему государственного заказа, аутсорсинга, частно-государственного партнерства, т.е. потенциал частного сектора для решения общественных задач, что позволяет гибко реагировать на изменение спроса на общественные блага и услуги. Однако расширение взаимодействия государства, в лице отдельных органов и чиновников, с частным сектором повышает опасность принятия невыгодных для общества решений, коррупции. Вероятность таких решений тем ниже, чем более детальны, открыты и прозрачны планируемые результаты, критерии и процедуры принятия решений.

Таким образом, административная реформа  предполагает сочетание совершенствования бюрократии, как в её традиционном понимании, так и в контексте нового государственного управления.

ГЛАВА 2. АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА  В РОССИИ

И ЕЁ РЕЗУЛЬТАТЫ

2.1. Административная  реформа в России

Административная реформа, проводимая в нашей стране, не российское изобретение. В конце XX - начале XXI вв. в значительной части государств осуществлялись и продолжаются крупномасштабные реформы, направленные на преобразование систем государственного управления.

В России особенно внимательно изучается опыт Австралии, Бразилии, Великобритании, Венгрии, Германии, Канады, Китая, Нидерландов, Новой Зеландии, Польши, США, Финляндии, Франции, Чили, Южной Кореи, Японии и др. Движущими мотивами большинства административных реформ в названных странах являлось осознание необходимости решить одну (или несколько) из следующих комплексных задач: повышение эффективности системы государственных органов; превращение государства в ответственного работодателя, способного привлечь достаточное количество служащих необходимой квалификации и в то же время контролировать издержки на их содержание; повышение доверия к государству со стороны населения и частного сектора [24].

Ключевыми областями административных реформ являются: роль государства  в обществе; структура и функции органов государственного управления; повышение эффективности и результативности деятельности государственного аппарата; управление государственной службой; реформа финансового управления; подотчетность и прозрачность государственного аппарата [24 ].

Несмотря на то, что в основе программ административных реформ лежат потребности правительств в решении самых разнообразных проблем, представляется правомерным обобщение, что конечная цель современных административных реформ состоит в совершенствовании способности государства реализовывать политику, предписанную законом. Такие реформы имеют своей целью устранить препятствия, с которыми сталкиваются правительства при попытке изменить направления социальной и отраслевой политики.

В одних странах административные реформы характеризуются как экстремально радикальные (полная перестройка системы органов, «новый государственный менеджеризм» - Австралия, Новая Зеландия, Великобритания), другие же характеризуются более выраженным прагматизмом и постепенностью - Германия, Финляндия, Нидерланды. В то же время как государства с радикальными подходами, так и государства, идущие по пути постепенных реформ, проявляют желание позаимствовать у частного сектора модели и методы управления (целиком или более целенаправленными частями). И это несмотря на значительные различия между сравнительно простыми результатами деятельности частного сектора и чрезвычайно сложным комплексом результатов деятельности государственного аппарата. Такое стремление связано с осознанием необходимости отказа в современных условиях от чисто бюрократических принципов, форм и методов как основы государственного управления.