Административная реформа и трансформация структуры органов государственного управления

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ  УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ 

«СЕВЕРО-КАВКАЗСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ»

КАФЕДРА ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ 
 
 
 
 
 

Курсовая  работа

на  тему: 

«Административная реформа и трансформация  структуры органов государственного управления» 
 

      Выполнила студентка

      факультета  ГМУ 

группы 534 

   Срабионова

  Татьяна

      Асватуровна

      Научный руководитель

      к. истор. н

Касьянов  Василий Степанович 
 
 
 
 
 

      г. Ростов-на-Дону

2009г. 

     Содержание

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………..3

       Глава 1. Теоретические аспекты  современной административной реформы.

1. Понятие, содержание и основные модели административной реформы…6
2. Этапы проведения и реализация административной реформы в России…9

Глава 2. Структурные преобразования государственных  органов.

2.1 Эволюция структуры органов государственной власти Ростовской   области……………………………………………………………………………23

2.2 Анализ проведенных преобразований……………………………………..30

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………….31

СПИСОК  ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ……………………………..33 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ВВЕДЕНИЕ

     В последние годы в нашей стране ведутся реформы во многих сферах государственной и общественной жизни. Не обошли они стороной и сферу управления. Проводимая административная реформа направлена, в первую очередь, на создание оптимальной системы государственного управления. Необходимость проведения данной реформы назрела уже давно. Она стала естественным продолжением перехода России от экономической системы, имевшейся в бывшем СССР, к системе, основанной на свободном движении капиталов – рыночной экономике.

  Само название - административная реформа - появилось в РФ в публичных документах лишь в 1997 году. Это не значит, что ранее в обществе и внутри системы власти не было осознания самой проблемы или тем более никакого движения для ее решения. Но именно в это время был разработан специальный документ, посвященный этому вопросу - Концепция административной реформы.

      Эффективная государственная власть  необходима для решения неотложных  социально-экономических проблем,  для повышения уровня и качества  жизни населения.

    В современном мире заметны тенденции  нового понимания роли государства, его функций, взаимоотношений общества и государства, его органов. В результате этого в ряде стран возникла необходимость проведения административных реформ. Их опыт показывает, что это длительная, сложная работа, требующая усилий всего общества и, что важно, открытости власти для диалога с ним. В то же время поспешные и непродуманные решения могут привести к значительным экономическим и социальным потерям.

    Реформирование  управления - это не только и не столько  изменение структуры и штатов, сколько пересмотр полномочий органов исполнительной власти, совершенствование механизмов реализации этих полномочий и функций. С другой стороны, перераспределение полномочий, устранение дублирования, ликвидация излишних функций - не самоцель, а объективно необходимая составляющая административной реформы. В то же время эта сложная и ответственная задача должна решаться с учетом недопустимости "потери" важных и необходимых обществу функций.

    Проводимые  преобразования должны способствовать сокращению административного давления на предпринимательские структуры, наведению должного порядка в сферах, где присутствует избыточное государственное вмешательство. Эффективность деятельности государства определяется не столько широтой охвата контролируемых им сфер, сколько реальным соблюдением общественных интересов, действенностью политических и правовых механизмов в стране.

     Цель  курсовой работы: выявить значимость административной реформы, рассмотреть этапы её проведения и достигнутые результаты, а также показать изменения структуры органов государственного управления в РФ.

     Для достижения поставленной цели необходимо решение ряда взаимосвязанных задач:

1. Раскрыть сущность и содержание административной реформы;
2. Рассмотреть этапы её проведения, некоторые итоги;
3. Представить изменение структуры государственных органов РО.

      За  последние десятилетия наука  сделала огромный скачок вперед. Процесс  проведения административной реформы  находится в поле зрения ученых, авторов многих монографий, учебников и практических пособий, в частности в теоретических и методических работах Игнатова В. Г., Игнатовой Т. В., Комаровского В. С., Лескина В и ряда других.

      В качестве методологической основы при  выполнении работы нами была использована совокупность методов, таких как: анализ и синтез, индукция и дедукция, сравнение, аналогия и другие.

      Изучение  сущности административной реформы  необходимо для подготовки менеджеров и управляющих всех звеньев. Поэтому  данная тема заслуживает внимания и  требует дальнейшего исследования. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Глава 1. Теоретические аспекты современной административной реформы.

1.1 Понятие, содержание и основные модели административной реформы.

     Административная  реформа – одно из ключевых направлений  реформирования системы государственного и муниципального управления современной России. Концепция административной реформы в РФ и План мероприятий по ее проведению в 2006-2010 годах одобрены Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 года. Концепция дает общие ориентиры работы субъектов РФ в этой сфере. Каждый регион вправе самостоятельно определять круг вопросов административной реформы на своей территории.

     Административная реформа - это комплекс мер, направленных на построение эффективной системы органов исполнительной власти на основе четкой регламентации их деятельности¹.

     Под административной реформой в современной  политической литературе понимается изменение  системы государственного управления по трем аспектам:

• перестройка системы политических институтов и государственных учреждений;
• реорганизация государственной службы;
• изменение характера отношений государственной системы управления к обществу и различным социальним крупам, входящим в него².

     Сущностная характеристика административной реформы связана с повышением эффективности управления и поиском моделей взаимосвязи политической власти и гражданского общества, способных обеспечить диалог и консолидацию управляющих и управляемых на принципах социальной ответственности за будущее страны. Информационная инфраструктура выступает каркасом реформируемой системы управления и активно влияет на состояние как субъекта, так и объекта управления, реализацию ими основных функций, выбор форм и методов взаимодействия. Административная реформа является общей и объективной потребностью всех субъектов политической жизни России. Она направлена на коренное социальное преобразование всех сфер, а ее основной вектор - создание гражданского общества и правового государства.

     Можно выделить три основные модели административной реформы, которые сложились в  последнее двадцатилетие. Это модель ускоренного, догоняющего развития. Модель конституционной демократии. Активистская модель, ориентированная на сознательное участие в процессе преобразования властных структур интеллигенции посвященной бюрократии. Модель ускоренного, догоняющего развития была предложена правительством Е. Гайдара и ориентирована на западную либеральную систему государственного управления, в которой максимально минимизирована роль государства в экономике и социальной политике. Эта модель, не успев реализоваться, потерпела крах. Модель конституционной демократии была использована в конце 1990-х гг. после принятия Конституции РФ³.

     Административные  реформы пока не завершились ни в  одной стране. Более того, есть убедительные аргументы в пользу того, что административные реформы превращаются в постоянный элемент государственного управления в условиях нестабильного постиндустриального общества⁴.

     В Российской Федерации в качестве основных целей преобразования в  области государственного управления были определены: экономия затрат, повышение  эффективности деятельности властных структур, рост качества предоставляемых  государством услуг, усиление контроля над бюрократией со стороны политиков. Реформирование системы государственного управления является одним из важных условий ускорения социально-экономического развития страны⁵.

     Предполагается  формирование новых отношений между  государством и гражданским обществом, связи государства с общественностью и гражданский контроль за деятельностью администрации. Все это, по мнению разработчиков реформы, позволит улучшить качество предоставляемых государственных услуг, повысит доверие населения к правительству, поможет покончить с неэффективностью крупного централизованного бюрократического аппарата и иерархизацией властных структур⁶. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     1.2 Этапы проведения и реализация административной реформы в России.

      Российская  исполнительная власть, её структура и функции в 90-х годах подвергались многочисленным изменениям, – частным, не всегда попадавшим в центр общественного внимания, но весьма ощутимым для рядовых работников соответствующих органов. Начало действительно радикальных перемен в этой сфере обозначил Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах», который стал результатом как неудовлетворительной оценки деятельности исполнительной власти в  90-х годах, так и нового вертикально-ориентированного курса внутренней политики страны. Сложность задач административной реформы, значительная инерционность аппарата государственного управления, а также необходимость экспериментальной (пилотной) отработки ряда наиболее ответственных нововведений определили проведение этой реформы в несколько этапов. Первый из них должен был выполнить задания вышеприведенного Указа Президента РФ в 2003-2004 гг., но практически был продлен и на 2005 год.

      Начало  полномасштабной административной реформы в России обосновывалось доводами о низкой эффективности действующей исполнительной власти. Идеология проведения реформы в 2003-2004 гг. стала своеобразной реакцией на послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2003 год, в котором недостаточная эффективность государственного аппарата и несоответствие количества его полномочий качеству власти назывались «основным препятствием на пути экономических реформ». В связи с этим приоритетными задачами развития государственного управления были объявлены значительное сокращение функций органов исполнительной власти, изменение их системы и структуры, совершенствование административных процедур и судебных механизмов разрешения споров между властью и обществом.

      Вполне  естественно, что главной целью  первого этапа административной реформы стало, прежде всего, преодоление вышеуказанных недостатков. Достижение этой цели, естественно, предполагалось в ранее рассмотренной идеологической схеме либерально-рыночных отношений и вполне закономерно в уже упомянутом Указе Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» называлось следующие пять главных задач административной реформы: (1) ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; (2) исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; (3) развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; (4) организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам; (5) завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Решение указанных задач было возложено на Правительственную комиссию по проведению административной реформы, образованную постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451.

      Все эти задачи на первом этапе реформы  были решены не полностью, но в то же время был сделан шаг к радикальным  переменам в структуре и функциях «центральной» и региональной исполнительной власти. Этому способствовали как деятельность специально созданной Правительственной комиссии по проведению административной реформы (далее – «Правительственная комиссия»), так и издание специальных актов Президента РФ, Правительства РФ, внесение изменений и дополнений в различные федеральные законы.

      Исходным  «предреформационным» действием стала  произведенная Правительственной  комиссией «расчистка» функционального пространства исполнительной власти, в результате чего из 5.5 тысяч проанализированных функций федеральных органов исполнительной власти было признано избыточными около 1,5 тысяч функций, дублирующими – более 250 и требующими корректировки – более 850. Таким образом, число функций федеральной исполнительной власти было сокращено на 25%, а в оставшейся части примерно такую же долю функций следовало пересмотреть или уточнить⁷.

      В концепции проведения второго этапа  реформы (2006-2008 гг.) отмечалось, что на первом этапе была реализована лишь относительно небольшая часть мероприятий  административной реформы, а по ряду ее приоритетных направлений работы еще не начинались (прежде всего, это касалось механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти, необходимых для работы в новых условиях). Указывалось также, что проведенный в 2003-2005 гг. первый этап административной реформы затронул, в основном, федеральный уровень исполнительной власти, а на региональном уровне реформа проходила в виде отдельных экспериментов. Правительство РФ приводило свидетельства международных экспертов о том, что по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Россия находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии, а по ряду интегральных показателей (используемых в международной практике) значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы. Особое внимание обращалось на то, что система исполнительной власти являлась «весьма закрытой для граждан и бизнеса», и поэтому в связи с увеличением рисков дополнительные расходы российских и иностранных инвесторов составляют более 5% вкладываемых средств при том, что сокращение уровня непрозрачности в среднем на 1 пункт коррелирует с увеличением среднегодового ВВП на душу населения на 986 долларов США, с ростом прямых иностранных инвестиций по отношению к ВВП на 1 процент и с сокращением инфляции на 0,46 процента. Приводились данные о коррумпированности государственного аппарата, падении доверия граждан к государственным институтам и государственным служащим. Итоговой оценкой стало положение о том, что по существу, сфера государственного управления превратилась в ограничивающий фактор для социально-экономического развития страны и повышения ее мировой конкурентоспособности.

      Одобренная  Правительством РФ (распоряжение от 25 октября 2005 г. № 1789-р) «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг.» определила в качестве цели второго этапа реформы повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования (эта позиция полностью дублирует одну из задач первого этапа реформы); повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Указывается, что для достижения этих целей необходимо решение шести следующих задач: (1) внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам; (2) разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти; (3) оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти; (4) повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти; (5) модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти; (6) формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

      Таким образом, второй этап административной реформы предполагал не только продолжение структурно-функциональных преобразований в органах исполнительной власти, но и модернизацию стиля и методов её деятельности. Главным отличием следует считать то, что новый этап административной реформы было решено проводить на четко обозначенной концептуальной основе, дополнительно подчеркивающей её идеологию и определяющих содержание и ожидаемые результаты преобразований во всей системе исполнительной власти России федеральной, региональной и муниципальной. Эти принципиальные позиции были изложены в официальной «Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах» (одобрены Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р) и обстоятельно прокомментированы её разработчиками, официально представлены Минэкономразвития России и небезызвестным Центром стратегических разработок. В таком организационном формате, в частности, перспективы развития административной реформы были доведены до практических работников различных органов исполнительной власти на московской конференции «Реализация мероприятий административной реформы в 2006-2008 годах на федеральном и региональном уровнях» (17-18 февраля 2006 г.) и на ряде других (в том числе, обучающих) конференциях и семинарах.

      Концепция второго этапа административной реформы основывается на трех целевых ориентирах, подкрепленных некоторыми количественными обоснованиями параметров, взятых из отечественной и зарубежной практики. Первым из них является повышение качества и доступности государственных услуг; указывается, что, например, в Канаде 54% граждан удовлетворены качеством этих услуг, а в России – только 14%, и в связи с этим ставится задача удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг до 50%, а в 2010 г. – не менее чем 70%.

      Вторым  целевым ориентиром является последовательно  отстаиваемое реформаторами дальнейшее ограничение вмешательства государства  в экономическую деятельность субъектов  предпринимательства, в том числе  прекращение «избыточного государственного регулирования». Это положение мотивируется, в частности, тем, что в России (по сведениям заинтересованных лиц) малый бизнес расходует на преодоление так называемых «административных барьеров» до 10% от выручки при том, что за рубежом «лучшая практика» свидетельствует о преодолении этих «барьеров» за 3,5% не от выручки, а от прибыли. В связи с этим ставится задача снижения доли издержек бизнеса на преодоление административных барьеров к 2008 году до 5% и к 2010 году – до 3% от выручки.

      Третий  целевой ориентир административной реформы формулируется как «повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти» и аргументируется тем, что по рейтингу показателей эффективности государственного управления на федеральном и региональном уровня Россия находилась в последней трети государств мира.

      В отличие от первого этапа (2003-2005 гг.) административной реформы, в основном преследовавшего цели организационного упорядочения системы исполнительной власти, второй этап (2006-2008 гг.) недвусмысленно направлен на принципиальное обновление отношений исполнительной власти и общества (граждан и бизнеса). Этому подчинены практически все задания (их около шестидесяти), включенные Правительством РФ в «План мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2005 годах», в том числе и те, которые формально могут быть отнесены к традиционным «совершенствованию структуры» или «уточнению функций» органов исполнительной власти.

     Перечень  недостатков функционирования системы  государственного управления фактически задает и цели административной реформы. Так, в соответствии с Концепцией, целями административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах являются:

- повышение  качества и доступности государственных  услуг;

- ограничение  вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

- повышение  эффективности деятельности органов  исполнительной власти.

Для достижения этих целей предусматривается решение следующих задач:

- внедрение  в органах исполнительной власти  принципов и процедур управления  по результатам;

- разработка  и внедрение стандартов государственных  услуг, предоставляемых органами  исполнительной власти, а также  административных регламентов в органах исполнительной власти;

- оптимизация  функционирования органов исполнительной  власти и введение механизмов  противодействия коррупции в  сферах деятельности органов  исполнительной власти;

- повышение  эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;

- модернизация  системы информационного обеспечения  органов исполнительной власти;

- формирование  необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления⁸.

Управление  по результатам

 Российский  опыт последних 10 лет наглядно показывает: чтобы достичь целей государственной политики, недостаточно их сформулировать, обеспечить правовую базу и разработать план действий. Необходимо организовать выполнение этих планов, постоянный контроль за их реализацией, а при необходимости корректировку.

 Практика  составления докладов о результатах и основных направлениях деятельности федеральных органов исполнительной власти в 2004-2005 годах выявила ряд серьезных проблем, препятствующих формированию системы управления, ориентированного на результат. Отсутствуют методики расчета показателей результативности по ряду важнейших направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти. Не созданы система сбора и обработки информации, необходимой для формирования достаточного набора целевых значений показателей результативности, и система мониторинга их достижения. У государственных служащих нет необходимых знаний и навыков такой работы, а также мотивации к ее проведению.

 Внедрение механизмов управления, ориентированного на результат, позволит:

• достичь планируемых общественно значимых результатов как на уровне Правительства Российской Федерации в целом, так и на уровне отдельных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
• более эффективно осуществлять контроль за исполнением решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
• повысить эффективность использования ресурсов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

 В ходе создания механизмов ведомственного и  межведомственного планирования необходимо решить задачи по их методическому  обеспечению и пилотному внедрению, а также обеспечить экспертное сопровождение  внедрения указанных механизмов.

 В целях  внедрения процедур управления, ориентированного на результат, и проектного управления в субъектах Российской Федерации  должна быть создана соответствующая  типовая нормативно-правовая и методическая база для субъектов Российской Федерации  с ее последующей экспериментальной апробацией.

 Внедрение системы планирования и проектного управления в равной мере важно и  для успешного проведения административной реформы, и для решения других задач, связанных с реализацией  полномочий органов исполнительной власти. Разработка такой системы должна осуществляться одновременно с внедрением новых комплексных механизмов целеполагания и бюджетирования, ориентированных на результат.

Стандартизация  и регламентация

 Отсутствие  стандартов качества и доступности  государственных услуг в Российской Федерации не позволяет упорядочить и конкретизировать обязательства органов исполнительной власти перед обществом, то есть обязательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, обусловленные законами, иными нормативными правовыми актами, договорами или соглашениями, перед физическими или юридическими лицами, а также внедрить процедуры контроля и оценки деятельности органов исполнительной власти. В настоящее время не существует необходимой нормативно-правовой базы для стандартизации услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, включая услуги общего экономического характера, не сформированы перечни государственных услуг. Не эффективна существующая система обратной связи с пользователями государственных услуг.