Административная власть

1. Административная  власть

     1.1 Основные признаки административной (исполнительной) власти

     Государственная власть — разновидность социальной власти, для которой характерны следующие  признаки:

1. она является средством социального управления;
2. она представляет собой отношение между людьми, их организациями, субъектом и объектом которого является наделенный волей и сознанием человек (коллектив);
3. это отношение обеспечивает выявление и доминирование властной воли, связано со способностью субъекта направлять волю, поведение другого лица, объединять усилия;
4. власть осуществляется с помощью особой, внегенетической системы средств и методов воздействия (нормы, убеждение, оружие, организации, принуждение и др.).

     Всеми названными признаками обладает государственная  власть, которая, как известно, опирается  на государственный аппарат, юридические  нормы, материальные ресурсы, механизм убеждения и принуждения. И само государство, и его деятельность можно рассматривать как средство управления, осуществляемого в интересах  социальной группы, класса или всего  народа, как инструмент власти.

     Наиболее  плодотворным представляется подход к  проблеме государственной власти с  позиции теории разделения властей. Во-первых, она показала свою жизненность.

     Во-вторых, ее привлечение означает использование  огромного научного потенциала, накопленного учеными и практикой государственного строительства многих стран.

     Сущность  теории разделения властей можно  понимать так. Источником суверенитета является народ, ему принадлежит вся полнота власти. Народовластие лишь в небольшом объеме осуществляется непосредственно с помощью институтов прямой демократии. В основном общие дела решает государство, которое он создает и оплачивает и которому народ делегирует свою власть. Оно становится самой могущественной социальной организацией, распоряжающейся огромными ресурсами, опирающейся на мощный аппарат принуждения.

     Государство обязано служить народу и отчитываться перед ним. Исторический опыт учит, что сосредоточение государственной  власти в одних руках ведет  к деспотизму, диктатуре, тоталитаризму, поэтому ее следует поделить на законодательствование, исполнение, правосудие. Такое разделение необходимо и для того, чтобы недостатки высших руководителей государства не стали пороками всего государства, всей страны. Должны быть созданы достаточно самостоятельные и сильные подсистемы государственного аппарата: законодательная, исполнительная и судебная. Необходимо, чтобы эти власти сотрудничали, дополняли друг друга, но при этом в определенной степени были независимы, имели возможность контролировать, влиять одна на другую. Система сдержек и противовесов препятствует концентрации власти, неправильному ее использованию, способствует установлению основанных на законе отношений государства с гражданским обществом, с каждым человеком. В результате создаются условия для обеспечения прав и законных интересов личности, развития гражданского общества, становления правового государства.

     В России принцип разделения властей  впервые был закреплен Конституцией Российской Федерации 1993 г., в ст. 10 которой  сказано: «Государственная власть в  Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

     Административную  власть можно трактовать в двух основных аспектах:

     1) в юридическом, понимая под  ней право и возможность субъектов  управлять кем-либо, подчинять своей  воле других людей, издавать  властные акты, осуществлять организаторскую  работу;

     2) в политологическом, когда данное понятие охватывает комплекс политико-правовых явлений и прежде всего аппарат исполнительной власти, компетенцию его органов и служащих, его деятельность.

     Административная  власть появилась с возникновением государства. Ее эмбрион встречается  уже в первобытном обществе. Это — власть вожака и его помощников над первобытном стадом, основанием которой является физическая сила и мужество; власть старейшины над членами рода (племени), покоящаяся на моральном авторитете и традициях. Свою полноту административная власть набирает в государстве, где она опирается на вооруженные отряды, чиновничий аппарат, налоги. На высшем уровне она концентрировалась в руках монархов и была единственной в стране властью, которая одновременно законодательствовала, управляла, судила и была исторически первой государственной властью.

     Какие признаки свойственны административной власти? На первое место следует  поставить ее организующий характер. Она необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах, в созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению законов, актов высшего руководства. Она переводит политические проблемы в организационные. Административная власть обязана объединять энергию, усилия граждан, наводить порядок и в нормальных, и в экстремальных условиях.

     Закон является только абстрактной нормой, намечающей модель поведения людей.

     Для его исполнения необходимы организующие, координирующие и контролирующие действия государства. Их осуществляет государственная  администрация, имеющая дело с действительными  явлениями жизни и выполняющая задачи постоянного, целенаправленного управления людьми, а через них — имуществом и общественными процессами. «Если не будет вовсе управления, не будет и государства, бытие государства только и проявляется в его деятельности. Государство лишь постольку и существует, поскольку оно действует, властвует, правит. Поэтому для того, Чтобы существовало государство, должно совершаться управление»'.

     Административная  власть имеет универсальный характер во времени и в пространстве, т. е. осуществляется непрерывно и везде, где функционируют человеческие коллективы. Она непосредственно  организует оборону страны, охрану государственной и общественной безопасности, деятельность государственных  предприятий и учреждений, осуществляет общее руководство негосударственными организациями (регистрация, лицензирование, налогообложение, контроль), с помощью  правовых норм воздействует на граждан  и организаций.

     Существенный  признак административной власти —  наличие в ее непосредственном ведении  огромных ресурсов — правовых, информационных, экономических, технических, идеологических, организационных. Иными словами, предметный характер. В ней сконцентрирована фактическая государственная мощь. Она опирается на обширные территории, контингенты людей, информационные, финансовые и иные ресурсы, использует инструменты служебных продвижений  и награждений и др.

     В непосредственном ведении административного  аппарата находятся вооруженные  силы, в частности армия, полиция (милиция), органы госбезопасности, специализированные принудительные учреждения. Субъекты административной власти используют имеющиеся  у них фактические и правовые возможности для осуществления  внесудебного, административного принуждения. Принудительность, опора на силу, возможность  самостоятельно осуществлять физические, организационные и иные меры принуждения в административном порядке — важная черта административной власти.

     Названные выше признаки содержания административной власти — универсальность, предметность, принудительность, организующий характер — детерминируют ее форму , иерархически построенный административный аппарат и большое число профессиональных служащих.

     Непосредственная  повседневная организация разнообразных  социальных связей, реальное осуществление  принуждения требуют создания разветвленного, большого по количеству структурных единиц и служащих аппарата. Несомненно, что численный состав административного аппарата, количество лиц, занимающихся управлением, намного превосходит общее число служащих всех иных государственных органов вместе взятых. Успех административной деятельности зависит от деловитости, активности, компетентности, опыта, способностей занятых ею лиц, реализация административной власти требует большого числа профессионалов и рациональной организации их труда.

     В отличие от других властей, административная власть организационно едина, ее нижестоящие  звенья подчинены вышестоящим, она делится на иерархические уровни.

     При последовательной реализации принципа разделения властей организующая, универсальная, предметная, профессиональная административная власть приобретает новые признаки, она становится вторичной и подзаконной.

     Административная  власть выступает как вторичная  по отношению к представительным (законодательным) органам, которые  определяют ее структуру, полномочия ее органов, даже если носители исполнительной власти избираются непосредственно  народом (президент, губернатор и т. д.). Издаваемые ими властные акты (даже указ Президента) подзаконны, они развивают, уточняют, детализируют, применяют  в конкретной обстановке закон. Действия субъектов управления не могут противоречить  закону, являются его исполнением, своею волей они дополняют законодательство. Поэтому органы управления называют исполнительными, а власть — исполнительной.

     Жизнь общества на каждом шагу ставит все  новые вопросы, требующие решения  на основе закона, но с учетом конкретной обстановки путем издания властных актов.

     Издают  их субъекты управления, наделенные административными  полномочиями, т. е. те, кто вправе отдавать распоряжения. Возможность издавать административные акты относится к  сущности административной власти. Поэтому  органы управления называют еще и  исполнительно-распорядительными.

     Таким образом, в условиях демократически организованного общества став вторичной и подзаконной, административная власть преобразуется в исполнительную, которая является более высокой ступенью развития администрации.

     Исполнительная  власть — это административная власть, преобразованная в условиях правового  государства.

     Французский ученый Р. Драго дает такое определение: «Администрация — совокупность людских и материальных средств, призванных обеспечивать под руководством политической власти исполнение и применение законов... Цели администрации никогда не бывают первичны, они всегда вторичны и состоят в выполнении заданий, порученных ей основополагающими государственными органами».

     Главные цели исполнительной власти:

     1) обеспечение безопасности граждан,  общества, государства;

     2) создание условий, способствующих  благополучию граждан, общества, государства, развитию экономики  страны;

     3) создание условий для реализации  гражданами и организациями их  прав и свобод, для свободной  политической, экономической, социальной, духовной жизни людей.

     Государственная администрация сама обеспечивает безопасность страны и ее жителей, осуществляет защиту слабых, создает систему административной опеки. И она же создает условия  для того, чтобы механизмы саморегуляции действовали во всех сферах общественной жизни.

     Исполнительная  власть — инструмент защиты и обеспечения  интересов гражданского общества и  его отдельных членов.

     Общество, создавая государственную администрацию, оплачивая ее содержание, выполняя ее требования, ожидает, что деятельность этого инструмента будет эффективной, т. е. поставленные цели будут достигнуты в оптимальные сроки и с  наименьшими затратами.

     Чтобы быть эффективной, государственная  администрация должна действовать  целесообразно, рационально используя  свои полномочия и ресурсы. И в  то же время она должна строго соблюдать  закон. Целесообразность в рамках закона, законная целесообразность —основной принцип административной деятельности. И чем последовательнее он осуществляется, тем она эффективнее. Специфика целей и принципов — еще одна существенная особенность исполнительной власти. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     1.2 Функции (содержание) исполнительной власти

     Исполнительную  власть можно рассматривать и  как совокупность государственных  служащих, и как систему органов  государственного управления (исполнительной власти). Они (органы, служащие) осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, содержанием которой является непосредственная, повседневная организация выполнения внутренних и внешних функций  государства. Управление объективно необходимо. В соответствии с законом разделения труда оно делится на более простые, относительно самостоятельные виды организационной деятельности, которые принято называть общими функциями управления.

     Объясняя  функциональную природу управления, мы тем самым раскрываем его содержание.

     Общие функции — это всеобщие, типичные взаимодействия между субъектами и  объектами социального управления, устойчивые, относительно самостоятельные, специализированные виды управленческой деятельности вообще. Каждая функция  управления объективно необходима и  отличается устойчивостью, стабильностью.

     Они отличаются друг от друга непосредственной целью, содержанием, процедурами осуществления, используемой информацией.

     К числу общих управленческих функций  можно отнести: прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, методическое руководство, работу с кадрами, учет, контроль и др. Управлять — это значит прогнозировать, планировать, контролировать и т. д. Каждый субъект исполнительной власти осуществляет несколько или хотя бы одну функцию.

     Общие функции управления конкретизируются (персонифицируются) в функциях отдельных  органов, структурных подразделений, должностей. Это обстоятельство лежит  в основе определения компетенции  структурных единиц. Деление управления на функции отражает специализацию  внутри ее.

     Функциональное  разделение труда закрепляется структурно, т. е. создаются особые звенья, которые  занимаются планированием, учетом, контролем  и т. д.

     Организационная обособленность — важный признак  развитой и значительной по объему функции.

     Поскольку общие «беспредметные» функции  — это всего лишь научная абстракция, а в реальной жизни определенные субъекты воздействуют на конкретные объекты особым образом, то общие  функции в реальной жизни конкретизируются, приобретают специфические черты. Так, существует не контроль вообще, а  финансовый, внутриведомственный контроль, специализированный контроль ГАИ, госсаннадзора, инспектирование и т. д. Особенности объектов и субъектов управления, их взаимоотношений, внешней среды серьезно влияют на управленческие функции, видоизменяют их, наполняют конкретным содержанием, обусловливают многообразие форм осуществления.

     Отмечая специфику каждой общей функции, ее структурную обособленность необходимо подчеркнуть, что в то же время  все они являются частями одного целого. Их объединяет единая конечная цель, единая информационная природа, организационное единство субъекта управления. Каждая часть активно  взаимодействует с целым, а также  с другими частями. Управление, реализация исполнительной власти — целостная  система, комплекс взаимосвязанных, взаимообусловленных  функций. По содержанию следует различать  три группы функций.

     I. Функция ориентирования системы:

     1) прогнозирование;

     2) планирование;

     3) нормативное регулирование;

     4) методическое руководство;

      II. Функция обеспечения системы:

     1) кадровое;

     2) материально-техническое;

     3) финансовое;

     4) организационно-структурное

     5) информационное.

     III. Функция оперативного управления системой:

     1) непосредственное регулирование деятельности;

     2) учет;

     3) контроль;

     4) оценка (всей работы, отдельных работников, выполнения конкретных заданий и т. д.).

     Совместный  труд предполагает единство, упорядоченность  действий. Гармония между индивидуальными  работами может быть достигнута только в том случае, если они будут  подчинены единой воле. Субъект управления воздействует на общественные отношения, социальные процессы, вещи через волю и сознание, а значит, и действия тех, кем он руководит, с помощью  власти.

     Подчинение  — оборотная сторона власти; они  неразрывны. Там, где осуществляется власть, там существует и подчинение. Властным полномочиям, праву принимать  обязательные для исполнения решения  корреспондирует обязанность подчиняться  чужой воле, выполнять команды. Реальная власть существует только там, где имеется  реальное подчинение, а иначе она  формальна, фиктивна, декларативна.

     Власть  государственных органов объективируется  во властных полномочиях, стержень которых  — право в одностороннем порядке  издавать юридические акты. Она осуществляется коллегиально или единолично, основывается на нормах права или на правоприменительных  актах.

     По  объему различаются два вида подчинения: линейное (его еще называют прямым, организационным, административным) и  функциональное.

     Существует  два основных принципа деления труда  по управлению, два принципа его  специализации — линейный и функциональный. При реализации первого все объекты  дифференцируются по определенным признакам  на автономные группы, и эта функция включает в себя создание организаций, их структурных подразделений, реорганизацию системы, распределение, перераспределение полномочий и т. д.

     Этим  занимаются производственные и диспетчерские  отделы предприятий учебные отделы вузов, эта деятельность связана  с устранением сбоев в работе и т. д.

     Руководство каждой из них в полном объеме или в основном осуществляет определенный субъект. В результате возникают системы, базирующиеся на прямом (организационном, административном) подчинении объектов субъекту — т. е. системе типа «начальник — подчиненный». Для линейной власти характерно следующее:

      1) эта власть широкая по объему, охватывающая многие функции  исполнительной власти;

     2) она включает в себя право  непосредственного распоряжения  людьми, ресурсами, деятельностью  и очень часто —дисциплинарную власть;

     3) она связана с ответственностью  за состояние подчиненного объекта.

     Линейный  руководитель, как правило, бывает один. Для линейных систем характерно прямое подчинение; субъект власти вправе принимать нормативные или индивидуальные акты, давать задания, решать структурные  и кадровые вопросы, распоряжаться  материальными и иными ресурсами, непосредственно руководить деятельностью, осуществлять дисциплинарное принуждение  или обладает несколькими из названных  полномочий.

     Функциональная  власть чаще всего означает, что  субъект управления в рамках конкретной функции вправе осуществлять нормативное, методическое руководство, контроль, административное принуждение или наделяется хотя бы одним из названных полномочий. Возникает отношение типа «инспектор — контролируемый ».

     Функциональная  подчиненность состоит в подчинении в какой-то части деятельности, в  рамках определенной функции. Спектр властных полномочий субъектов власти в подобных случаях довольно узок. Их власть бывает «положительной», сопряженной с  созидательной деятельностью (право  распределять, осуществлять методическое руководство и т.д.) и юрисдикционной, связанной с правонарушениями (право приостанавливать работу, отстранять от должности, взыскивать незаконно полученное и т д.). Функциональная власть может быть ограничена рамками ведомства (организации) или иметь межведомственный характер.

     Линейное  руководство всегда основано на прямом служебном подчинении. Оно распространяется на подчиненные структурные единицы, и линейные системы базируются на административной подчиненности. Функциональное руководство осуществляется в отношении функционально подчиненных при отсутствии организационного подчинения Функциональные системы включают в себя не структурально подчиненные элементы, организующие связи между ними менее разнообразны и интенсивны, чем в линейных. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     1.3 Организационная структура аппарата исполнительной власти

     Под структурой понимается строение и внутренняя форма организации системы, выступающая  как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами. В ней выделяются два компонента — строение, совокупность элементов и система отношений между ними. Сложные образования характеризуются полиструктурностью, в них множество структур.

     Исполнительная  власть одновременно имеет несколько  структур: кадровую, территориальную, функциональную, организационную и  др.

     Организационная структура — это деление целого на организационно обособленные единицы и сеть управленческих связей в нем. Организационная структура есть форма разделения и кооперации управленческой деятельности, она является формой закрепления разделения труда по управлению, устойчивой схемой распределения его задач, функций. Поэтому ее можно рассматривать и как структуру целей, функций аппарата управления, выражающуюся в дифференциации его на части и в системе организационных связей в нем.

     На  структуру аппарата влияют многие объективные  и субъективные факторы.

     Важнейшим среди них является содержание деятельности, т. е. комплекс управленческих функций.

     Функции управления (их номенклатура, объем, значимость, взаимосвязь) — вот что в первую очередь детерминирует структуру  аппарата. Необходимо учитывать наличие  двусторонней связи структуры и  функции: вновь возникшая функция  может быть выполнена как путем  создания новых структурных единиц, так и путем использования  возможностей ранее существовавших, но развитая функция требует структурного обособления. С другой стороны, функция  не меняется автоматически вслед  за изменением структуры аппарата одну и ту же функцию могут осуществлять разные органы, служащие.

     Как всякая форма, структура отражает результат  развития содержания и, в свою очередь, оказывает на него активное обратное воздействие. От организационной структуры  зависит специализация и конкретизация  управления, его комплексность, правильность распределения нагрузки между различными частями. Рациональная структура позволяет с меньшими затратами времени и сил и более квалифицированно решать дела, создает условия для согласованной и четкой работы, образования хорошего психологического климата.

     Управленческие  структуры обладают множеством признаков, которые могут быть использованы в качестве критериев их группировки. Различают структуры простые  и сложные, жесткие и гибкие, линейные и функциональные, постоянные и переменные, типовые и индивидуальные, формальные и неформальные, сложившиеся и  экспериментальные, централизованные и децентрализованные, концентрированные  и деконцентрированные. Можно различать структуры устойчивые и неустойчивые, надежные и ненадежные, бюрократические и демократические, дорогие и дешевые и т. д. Структуры исполнительной власти должны быть прежде всего эффективными (надежными, стабильными и способными к необходимым перестройкам), демократичными и по возможности дешевыми.Аппарат представляет собой целостное образование, состоящее из большого количества разнообразных частей. В нем можно различать несколько основных типов структурных единиц: аппарат ведомства, аппарат ведомственного подразделения (ГАИ, например); региональный аппарат (администрация и т. д.); орган исполнительной власти; администрацию (аппарат управления) организации; структурное подразделение органа, администрации (отдел кадров и др.)

     Каждая  структурная единица аппарата государственного управления — это его самоуправляемая, автономная, организационно оформленная часть, существование которой предопределено правовым актом, имеющая свою компетенцию.

     Тип организационной структуры системы  определяется типом власти (подчинения). Если система основана на линейной власти, значит, в ней линейная структура.

     Использование функциональной власти приводит к образованию  функциональных структур. Таковыми являются, например, службы уголовного розыска, ГАИ в системе МВД. Их областные, городские, районные подразделения (управления, отделы, отделения) линейно подчиняются  соответствующему органу внутренних дел  и функционально — вышестоящему звену в ведомственной службе.