Административно-правовое регулирование. 2

Введение 

Актуальность темы. Категория  административно-правового регулирования  позволяет глубже познать юридическую  часть политической надстройки, раскрыть органическое единство всех правовых явлений и одновременно определить место каждого из них в системе  юридического воздействия. Кроме того, категория административно-правового  регулирования дает возможность  сосредоточить внимание на таких  правовых явлениях, которые при обычных  условиях состояния науки находятся  как бы в тени устоявшихся понятий, иногда выполняют роль вспомогательных, дополнительных факторов. К таким понятиям относятся, например, предмет административно-правового регулирования, метод административно-правового регулирования, которые обычно использовались лишь как инструменты научного построения системы права. Далее, категория административно-правового регулирования позволяет ввести в юридическую науку новые понятия, как, например, механизм административно-правового регулирования, структура административно-правового регулирования и т. д.

В целом же категория административно-правового  регулирования в самой обобщенной форме отражает социальное назначение, служебную роль права как одного из важнейших организующих факторов в системе социального управления общественными процессами. В юридической  литературе достигнуто почти единодушное  понимание административно-правового  регулирования как совокупности различных форм и средств юридического воздействия государства на поведение  участников общественных отношений, осуществляемого  в интересах всего общества или  определенного коллектива с целью  подчинить поведение отдельных  субъектов установленному в обществе правопорядку.

Однако многие вопросы  административно-правового регулирования  по-прежнему изучены не достаточно. Это и определило выбор темы исследования.

Актуальность темы заключается  также в том, что общество объективно нуждается в установлении определенной организованности в системе общественных отношений. Эта организованность общества сообщается ему действием различных  закономерностей и факторов объективного и субъективного порядка.

Целью данной работы является определение и анализ административно–правового  регулирования, выявление его особенностей и методов.

Реализация поставленной цели потребовала решения следующих  исследовательских задач:

- определение понятия  административно–правового регулирования;

- установление особенностей  административно–правового регулирования;

- определение понятия  и видов методов административно–правового  регулирования.

Объект исследования –  административно–правовое регулирование, его особенности и виды.

Предмет исследования –  совокупность административно-правовых норм, научно–теоретических положений  отечественных ученых юристов по вопросам административно–правового  регулирования.

Научно–практическое значение работы связанно с возможностью использовать ее результаты в учебном процессе при изучении дисциплины «Административное  право» и в юридической практике.

Структура работы в соответствии с поставленной целью и задачами включает в себя введение, 2 главы, заключение и список использованных источников.

1 Понятие и  особенности административного  правового регулирования 

1.1 Понятие административно–правового  регулирования

Чтобы раскрыть сущности административно–правового  регулирования необходимо уяснить  понятие «правового регулирования» вообще. Правовое регулирование представляет собой «единство социологического, нормативного и практического аспектов». Она начинается тогда когда в  целях, содержании, требованиях закона «схватывается» назревшая общественная потребность в упорядочивании взаимосвязей и взаимодействий людей, причем определенным образом и в определенном направлении. Имеется в виду не субъективное представление, какого–либо органа власти, а именно то, что в сознании массы людей  сформировалось как нечто необходимое, нужное, актуальное, крайне важное для  их дальнейшей жизни. Формирование нормативно–правового акта или закона осуществляется на основе информации о прошлом, но сама норам будет применяться в  будущем, которое неизвестно. То есть в социологическом смысле правовое регулирование имеет прогностический  характер, и показывает, что люди способны «конструировать» свою завтрашнюю жизнь.

Основой правового регулирования  является нормативный аспект, т.е. разработка и юридическое закрепление (установление) норм (правил) поведения людей. Такие  нормы (правила) воспринимаются по-разному, что зависит от их целей и содержания; порой они ограничивают свободу, очерчивая ее границы, но в большинстве  являются советом, помощью людям  в упорядочивании их взаимоотношений. Нормы ряда отраслей права, например трудового, семейного, жилищного и  т.д., практически не знают серьезных  ограничений и санкций, а передают людям опыт, пример поведения в  жизни.

Иначе, правовое регулирование  это – требование государства, необходимое  для упорядочивания общественной жизни. Поэтому данные требования должны быть социально обусловлены, системно организованы и практически реализованы. Правовое регулирование в разных сферах общественной жизни имеет свою специфику, что  следует учитывать при ее анализе  и оценке. Свою особенность несет  и правовое регулирование в сфере  административного права. Под правовым регулированием понимается процесс  воздействия государства на общественные отношения с помощью юридических  норм (норм права)[1].

Основные направления  развития административно правового  регулирования на современном этапе  хорошо сформулированы Козловым Ю.М. –  вот они[2]:

·           разработка и реализация политики, выражающейся в государственных программах общефедерального и регионального масштабов (приватизации, демонополизации, инвестиционная, жилищная, энергетическая);

·           установление и эффективное проведение в жизнь правовых и организационных основ хозяйственной жизни (государственное стимулирование предпринимательства, обеспечение равноправия всех форм собственности, защита прав собственника, охрана прав потребителя, пресечение монополизма и не добросовестной конкуренции);

·           управление предприятиями и учреждениями государственного сектора;

·           регулирование функционирования различных объектов негосударственного сектора;

·           координация функционирования национализированного и денационализированного секторов хозяйственного социально – культурного и административно – политического строительства;

·           обеспечение реализации прав и обязанностей физических и юридических лиц в сфере государственного управления;

·           осуществление государственного контроля и надзора за работой управляемой и регулируемой сфер.

Механизм административно-правового  регулирования - это совокупность правовых средств, а также процессов и  состояний, которые наступают в  волевых общественных отношениях в  области государственного управления в результате воздействия на них  административно-правовых норм.

Категория механизма административно-правового  регулирования выработана наукой для  показа права в развитии, выявления  закономерностей его функционирования, повышения эффективности правового  регулирования.

В структуру этого механизма  входят следующие элементы:

a)         нормы административного права и его принципы, объективно выраженные в законах, указах и других нормативных актах;

b)         акты толкования норм административного права, издаваемые уполномоченными на то органами;

c)         акты применения норм административного права;

d)         административно-правовые отношения;

e)         правосознание, юридические факты, законность.

Каждый элемент механизма  административно-правового регулирования  выполняет специфическую роль в  регулировании поведения людей  и возникающих на его основе общественных отношений. Следовательно, эти элементы механизма одновременно выступают  в качестве юридических средств  административно-правового регулирования. При этом административно-правовые средства включаются в процесс регулирования  в определенной последовательности.

Таким образом, административно-правовое регулирование представляет собой  процесс последовательного использования  административно-правовых средств для достижения целей регулирования поведения участников общественных отношений[3]. Определение данному понятию можно дать следующим образом: административно-правовое регулирование - это целенаправленное воздействие на общественные отношения в сфере государственного управления системы административно-правовых средств регулирования, закрепленных в нормах действующего законодательства[4].

Административно-правовое регулирование  управленческих общественных отношений  может иметь различную целевую  нагрузку и, соответственно, различные формы своего выражения. Учитывая это, можно говорить о трех важнейших проявлениях регулятивной функции административного права.

В полном соответствии с  ролью исполнительной власти в государственно-властном механизме с достаточной степенью отчетливости проявляется правоисполнительная функция административного права. Это означает, что главное содержание административно-правового регулирования находит свое выражение в обеспечении свойственными ему средствами проведения в жизнь (исполнения) требований действующего российского законодательства.

Административно-правовое регулирование  вместе с тем выражается и в  том, что соответствующие субъекты исполнительной власти полномочны самостоятельно, но на подзаконной основе творить  правовые нормы. В этом суть правотворческой  или правоустановителъной функции административного права. Главное, что необходимо при этом учитывать, заключается в том, что административное нормотворчество производно от основной, т.е. правоисполнительной, функции административного права и служит ее интересам. Практически это означает, что нормы административного права, создаваемые самими органами исполнительной власти, по своей сути также являются конкретной формой правоисполнения. Так, Правительство Российской Федерации – высший орган исполнительной власти издает правовые акты, имеющие нормативный характер, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ.

В процессе административно-правового  регулирования реализуется также  и правоохранительная функция, имеющая  своим назначением обеспечение  соблюдения установленного правового  режима и защиту законных прав и  интересов участников регулируемых общественных отношений. Следует еще  раз подчеркнуть, что в порядке  осуществления широкого круга контрольно-надзорных  полномочий и применения мер административного  принуждения исполнительные органы и их должностные лица практически  обеспечивают правовую защиту многих общественных отношений, регулируемых иными отраслями действующего права.

При осуществлении административно-правового  регулирования в настоящее время  главное внимание уделяется реализации федеральных и региональных программ (например, жилищной, энергетической); проведению в жизнь требований, обеспечивающих организационно-правовые основы хозяйственной  жизни (например, пресечение монополизма, государственное стимулирование предпринимательства, охрана прав потребителей); обеспечению  реализации прав (включая их охрану) и обязанностей физических и юридических  лиц в сфере государственного управления; координации деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, государственного и частного секторов хозяйственной и социально-культурной жизни; осуществлению государственного контроля и надзора в регулируемой сфере общественных отношений[5].

1.2 Особенности  административно–правового регулирования

Административное право  – совокупность правовых норм, с  помощью которых государство  регулирует общественные отношения, возникающие  в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти.

Дело в том, что, как  уже на это обращалось внимание, отношения управленческого характера  могут возникать за пределами  государственно-управленческой деятельности.

Так, несомненно, управленческий характер имеют внутрипартийные  или внутрипрофсоюзные отношения, имеющие своей целью организацию «собственных дел» (самоорганизация). Например, это образование соответствующих органов управления, установление внутриорганизационных правил и т.п. на основе уставных норм.

За пределами государственно-управленческой деятельности складываются достаточно разнообразные, управленческие по своему назначению, общественные отношения  также в системе местного самоуправления.

Нас же интересуют такие  общественные отношения управленческого  характера, в которых ввиду их прямой связи с государственно-управленческой деятельностью непосредственно  выражается государственный (публичный) интерес, государственная управляющая  воля. Соответственно при определении  предмета административного права  в центре внимания должны быть общественные отношения, прямо связанные с  функционированием системы исполнительной власти. Но такое функционирование предполагает наличие специального субъекта, который имеет все необходимые  возможности и полномочия по реализации исполнительной власти. Следовательно, границы сферы государственного управления определяются, прежде всего, наличием специальных субъектов  – участников соответствующих управленческих отношений. Иное неизбежно приведет к тому, что под сферой государственного управления придется понимать любые  варианты общественно значимой деятельности, т.е. даже реализацию законодательной  и судебной властей. Очевидно, что  подобное решение рассматриваемой  проблемы неприемлемо.

В предложенном ранее определении  административного права содержится упоминание о том, что регулируемые им управленческие отношения возникают  «в связи» и «по поводу» реализации исполнительной власти. И это не случайно.

Что означает возникновение  управленческих отношений, регулируемых административным правом, в связи  с реализацией исполнительной власти?

То (и это весьма существенно), что имеются в виду только те отношения, в которых непременно участвует  тот или иной исполнительный орган, т.е. соответствующий субъект исполнительной власти.

Без их участия общественные отношения выходят за рамки административно-правового  регулирования. Это, например, отношения  между гражданами, между общественными  объединениями и внутри них, отношения  между производственными предприятиями, коммерческими структурами, основанные на хозяйственно-договорных началах, и  т.п.

Это объясняется тем, что  в названных отношениях нет участника, способного в юридической форме  выражать волю и интересы государства, практически реализовать в исполнительно-распорядительном варианте государственную власть (публичный  интерес). Именно его деятельность является прямым выражением системы и механизма  исполнительной ветви государственной  власти, что и закрепляется соответствующими нормами административного права.

Таким образом, в регулируемых административным правом общественных отношениях всегда предполагается участие  субъекта, наделенного исполнительно-распорядительными  полномочиями. Это органы исполнительной власти, а также действующие от их имени должностные лица.

Что означает возникновение  управленческих отношений, регулируемых административным правом, по поводу реализации исполнительной власти?

Одно лишь наличие органа исполнительной власти (исполнительного  органа) далеко не во всех случаях может  служить достаточным основанием для того, чтобы данное общественное отношение безоговорочно отнести  к управленческим, причем включать его в предмет административного права.

Дело в том, что такие  органы нередко совершают действия, которые в соответствии с российским законодательством регламентируются не административным, а иными отраслями  права. Например, они могут заключать  имущественные сделки, регламентация  которых составляет предмет гражданского права. Ряд действий, совершаемых  ими в бюджетно-налоговой сфере, подпадает под регулирующее влияние  норм конституционного и финансового  права и т.п. Объясняется это  тем, что в подобных случаях тот  или иной исполнительный орган не выполняет функции исполнительно-распорядительного  характера: например, при заключении сделки он реализует свои имущественные  права.

Только тогда, когда данный исполнительный орган фактически реализует  свою управленческую компетенцию, он реально  выступает в качестве субъекта исполнительной власти. Иначе говоря, имеется в  виду, что им реализуются юридически властные полномочия, которые и составляют содержание его компетенции. А таковой  он наделяется именно для того, чтобы  быть способным осуществлять государственно-управленческую деятельность.

Таким образом, в регулируемых административным правом общественных отношениях всегда предполагается не только участие того или иного  исполнительного органа, но и прежде всего его функционирование в  качестве выступающего от имени государства  субъекта исполнительной ветви государственной  власти.

В целом управленческие отношения  в интересующем нас смысле являются «полем» осуществления исполнительно-распорядительных функций и применения соответствующих  им юридически властных полномочий. Ни граждане, ни негосударственные формирования подобными полномочиями не обладают.

Изложенные положения  в определенной степени помогают пониманию содержания такого понятия, как «сфера государственного управления». Тем не менее, административно-правовому  регулированию общественных отношений  свойственны некоторые весьма специфические  черты, проявляющиеся и в предмете административного права.

Фактически имеется в  виду следующее. В буквальном смысле сфера государственного управления охватывает любые проявления государственно-управленческой деятельности. Это бесспорно. Однако на практике дело обстоит таким образом, что в эту сферу включаются все основные проявления экономической, социально-культурной и административно-политической жизни страны.

Соответственно управленческие отношения, составляющие предмет административного  права, нередко обнаруживаются и  там, где действуют нормы других отраслей российского права. Например, управленческими по своей сути могут  быть общественные отношения, входящие в предмет трудового, финансового, экологического, предпринимательского и даже гражданского права. Это отношения, связанные с обеспечением государственной  финансовой дисциплины, с оформлением  прав на осуществление предпринимательской  деятельности, с возникновением имущественных  отношений на началах административной подчиненности и т.п. Естественно, что подобного рода отношения  не могут быть исключены из предмета административного права.

Конечно, и отдельные стороны  деятельности исполнительных органов  могут также регулироваться нормами  иных отраслей права. Уже приводился пример с регулированием имущественных  сделок, заключаемых органами государственного управления. Еще один пример: основная масса работников исполнительных органов  действует помимо норм административного  права, также и на основании норм трудового права и т.п.

Есть еще одна специфическая  особенность административно-правового  регулирования. Ее суть заключается  в следующем: административное право  имеет в своем распоряжении юридические  средства, с помощью которых осуществляется защита общественных отношений, регулируемых иными отраслями права. Имеется  в виду административная ответственность.

Все изложенное, отражая  специфические особенности административно-правового  регулирования, должно учитываться  при характеристике предмета административного  права. Однако есть еще ряд позиций, прямо относящихся к его определению.

Государственно-управленческая деятельность в своих основных проявлениях  является организационной или организующей. При этом под организацией понимается создание условий, необходимых для  нормальной работы той или иной системы (общества в целом, его отдельных  элементов, коллективов и т.п.).

Из этого вытекает вывод  о том, что организационные отношения  могут иметь место не только в  сфере государственного управления. Так, отдельные их проявления обнаруживаются в деятельности органов законодательной  и судебной властей, органов прокуратуры. Они связаны, например, с функционированием  аппарата Федерального Собрания Российской Федерации, аппаратов законодательных  органов субъектов Федерации, с  деятельностью руководителей судебных органов по руководству аппаратом  и прокуроров по назначению работников нижестоящих звеньев прокурорской системы, по осуществлению контроля за их работой и т.п. По своей сути такого рода деятельность не является проявлением законодательной или судебной власти, прокурорского надзора. Она служит целям организационного обеспечения выполнения конституционных функций, возложенных на эти государственные органы. Конечно, она не является и проявлением исполнительной власти. Но, будучи внутриорганизационной, она осуществляется на основе правил, устанавливаемых нормами административного права. Однако руководители вышеуказанных органов часто используют юридически властные полномочия, характерные для исполнительных органов (например, при наложении административных взысканий). Очевидно, что в подобных случаях налицо административно-правовая регламентация такого рода их деятельности, осуществляемая в рамках норм закрепленных кодексом об административных правонарушениях.

Практика свидетельствует  также и о том, что в сфере  государственного управления могут  возникать отношения без участия  субъекта исполнительной власти. В  подобной ситуации, однако, его обязательно  должен заменить иной субъект, наделяемый юридически властными полномочиями, характерными для исполнительных органов  государственной власти (делегированные полномочия). Тем самым этот иной субъект получает возможность выступать  уже от имени государства. Наделение  юридически властными полномочиями не органов исполнительной власти обозначается в качестве их делегации.

Наиболее ярким примером подобного рода может служить  предусмотренная ч. 2 ст. 132 Конституции РФ возможность наделения законом органов местного самоуправления, которые, как уже подчеркивалось, не являются государственными органами, отдельными государственными полномочиями с передачей им необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Вместе с тем административное право регулирует также управленческие отношения между органами местного самоуправления (администрацией районов, городов) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (администрацией краев, областей), республиканскими правительствами, в состав которых  они входят.

Предмет административно-правового  регулирования можно определить как особое правовое состояние, связанное  с регламентацией учреждения и функционирования организационных структур, применением  особых методов воздействия на подвластные  объекты, связанных с ними управленческих процедур, регулятивных и охранительных  специальных правовых режимов, в  рамках которых действует государственная  администрация в целях обеспечения  реализации учредительной и внутриорганизационной  деятельности аппарата государственной  власти, применения механизма взаимодействия личности и государства, а также выполнения функций по обеспечения безопасности.

Определив суть предмета административно–правового регулирования и изучив особенности можно сделать вывод о том, что предмет административного права весьма многообразен.

И это полностью предопределено общественно-политической значимостью  государственно-управленческой деятельности, охватывающей и в современных  условиях развития рыночных отношений  широчайший круг общественных связей в экономической и социальной сферах жизни. Новые явления (экономические реформы, становление институтов частной собственности, приватизация и т.п.) не проявляются сами по себе, стихийно. Они требуют не только государственной "поддержки и защиты, но и регулирования. В силу этого служебная роль государства как основного субъекта социального управления сохраняется, что находит свое выражение, в частности, в известном расширении и модификации административно-правового регулирования.

В заключительной части рассматриваемого вопроса следует обозначить особенности  административно–правового регулирования:

·      Специальный субъект, который наделен исполнительно–распорядительными полномочиями;

·      Предмет административно–правового регулирования;

·      Особенности юридических средств, влияющих на защиту общественных отношений регулирующих иными отраслями права.

·      Наличие административно–правового регулирования в деятельности органов законодательной власти, судебной системе, прокуратуре.

·      В рамках административно–правового регулирования предусматривается возможность делегирования полномочий.

·      Методы административно–правового регулирования (рассмотрены в последующей главе).

2 Методы административно–правового  регулирования 

2.1 Понятие методов  административно–правового регулирования  

Постулат о превалировании административно-правового воздействия, а не взаимодействия субъектов при  функционировании государственной  администрации следует из традиционно  определяемых юридических характеристик  отрасли административного права  и особенностей метода правового  регулирования.

Несмотря на некоторые  расхождения в теоретических  позициях, в большинстве административно-правовых исследований отмечается, что административное право имеет свой особый метод  регулирования, выражающийся в подчинении со стороны тех субъектов, в отношении  которых осуществляются управленческие функции исполнительно-распорядительных органов.

Традиционно в административно-правовых исследованиях противопоставлялись  субъекты и объекты управления, что  характерно для технических или  социотехнических действий. Однако функционирование управляющей (руководящей) и управляемой (подчиненной) систем невозможно рассматривать только как субъектно-объектное действие. Государственное управление и руководство деятельности особого рода, их юридические средства и правовые формы устанавливаются и реализуются через специфические механизмы мышления и поведения.

В изложенных признаках метода административно-правового регулирования верно отмечено, что подчинение характерно для государственно-управленческих (а если быть более точным государственно-руководящих) отношений. Вместе с тем деятельность государственной администрации, охватывающая, в том числе исполнительно-властное воздействие, не ограничена лишь руководящим воздействием, что отмечалось в работах Е.А. Агеевой, К.С. Бельского[6].

Для него (метода) характерны такие черты, как преобладание предписаний, исключение юридического равенства  участников отношений, где одному из них предоставлен определенный объем  юридически властных полномочий, адресуемых другому. Как следствие этого, превалирует  односторонность волеизъявлений одного из участников отношений; далее - наличие  официальной инстанции, полномочной  решать в одностороннем порядке  различные вопросы, независимо от того, по чьей инициативе они возникают. Административно-правовые отношения это властеотношения, а метод их регулирования сочетает способы подчинения одного субъекта другому и является методом командного типа.