Административное принуждение. 17

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ 3

Глава 1. Принуждение  как метод осуществления государственной  власти 5

1.1. Место принуждения  в системе социального регулирования 5

1.2. Понятие  и виды административно-правовых  методов реализации исполнительной  власти 8

Глава 2. Понятие, сущность и виды административного  принуждения 12

2.1. Понятие  и сущность административного  принуждения 12

2.2. Соотношение административной ответственности и административного принуждения 22

2.3. Виды административного  принуждения 28

Заключение 41

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 42

ВВЕДЕНИЕ

Государственное управление — это сознательное и целенаправленное воздействие, осуществляемое специальными уполномоченными органами государственной власти (в основном исполнительными) в определенной сфере (по предметам ведения) и в объеме полномочий на основании и в порядке определенном законодательством с использованием системы мер убеждения и административного принуждения для обеспечения демографически обоснованных условий жизни личности, семьи и общества в целом.

Административное принуждение  является методом осуществления  исполнительной власти, сочетается с  убеждением и применяется в тех  случаях, когда убеждения оказывается  недостаточно для достижения цели, поставленной перед органом исполнительной власти или его должностным лицом.

Административное принуждение  призвано обеспечивать исполнение правил поведения, изложенных в административно-правовых нормах. Для их применения характерен внесудебный порядок, то есть их применение возложено на те исполнительные органы (должностных лиц), которые наделены специальными на то полномочиями (например, органы внутренних дел, контрольно-надзорные органы и т. п.).

Все меры административного принуждения  делятся обычно на три группы (вида): административно-предупредительные; административного  пресечения; административные взыскания. Соответственно эти меры имеют различное  юридическое значение.

Нечеткое или неполное правовое регулирование мер административного  принуждения приводит к существенным нарушениям прав и интересов личности, общества и государства, поэтому  необходимы постоянные научные исследования в этой области, постоянный мониторинг законодательства.

Объектом данной работы являются общественные отношения, складывающиеся в области  применения мер административного  принуждения. Предметом же являются положения нормативных правовых актов, учебные и справочные материалы, научные источники.

Целью данной работы является анализ понятия и сущности административного принуждения.

К задачам исследования можно отнести следующие:

• определение места принуждения в системе социального регулирования;
• определение видов осуществления исполнительной власти;
• определение существенных признаков административного принуждения;
• определение соотношения понятий «административное принуждение» и «административная ответственность»;
• анализ видов административного принуждения.

Работа состоит из двух глав, каждая из которых делится на параграфы.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные и частнонаучные методы.

К общенаучным методам исследования можно отнести методы анализа, синтеза, индукции, дедукции, аналогии, формально-логический метод.

К частнонаучным методам исследования относится, прежде всего, формально-юридический метод.

Таким образом, данная работа является исследованием понятия «административное  принуждение».

Глава 1. Принуждение  как метод осуществления государственной  власти

1.1. Место принуждения  в системе социального регулирования

Социальное регулирование знает  самые различные, в том числе  и весьма экзотические способы воздействия  на участников общественных отношений, поведение людей. Но, как это ни покажется парадоксальным, всех их можно по характеру воздействия  свести в три основные группы: побуждения, понуждения, принуждения.

Побуждение – такой метод социального регулирования, когда воздействие обращено к общественному или индивидуальному сознанию, к общественной или личной психологии (чувствам, привычкам, словом, к эмоциям). Воздействие представляет собой убеждение в полезности, выгодности определенного поведения, организации и характере социальных связей, распределении и осуществлении тех или иных социальных ролей. Насилие, принуждение отсутствуют, действует авторитет (сила авторитета, а не авторитет силы). Такой метод был весьма распространен в регулятивных системах первобытного общества, в тех раннеклассовых и последующих обществах, где не было накала классовой, национальной борьбы, где общество объединяли общенациональные ценности, идеалы.

Понуждение – такой метод регулирования, когда в основе воздействия лежит стимулирование, главным образом материальное, установленная материальная или иная выгода определяет социально-необходимое, желаемое поведение. Социальное регулирование основывается либо на поощрении в разных формах за соответствующее поведение, либо на лишении соответствующих имущественных благ, привилегий, выгодных условий жизнедеятельности.

Наконец, принуждение – это способ воздействия, когда социально необходимое или желаемое поведение достигается, обеспечивается возможностью применения насилия, причинения лицам, отклоняющимся от установленных правил поведения, физических или психических страданий. То или иное состояние общества при этом методе регулирования достигается возможностью (угрозой) государственного или общественного принуждения, а в необходимых случаях и реализацией этой угрозы.

Разумеется, при социальном регулировании  используются либо все методы (происходит их переплетение), либо их различные  комбинации, сочетания, либо имеется  налицо обособленное использование  отдельных методов.

«Метафорически можно представить  всю ситуацию с методами социального  регулирования по аналогии с поездкой человека на копытном животном, например на ослике. Его можно заставить  двигаться, понукая, призывая к этому  действу. Можно использовать «стимул» – палочку с заостренным концом, которым ослика покалывали с самых  древних времен дружбы этого животного  с человеком. Наконец, можно понудить ослика двинуться, поместив на конце  длинной палки аппетитный пучок  сена и выставив этот пучок перед  мордой животного. Тоже начнет перемещаться»¹.

Все эти три метода регулирования  действительно укладываются самые  различные способы воздействия  на поведение человека и его коллективных образований.

Однако следует отметить, что  на предыдущем этапе отечественная  теория государства и права длительное время уделяла основное внимание методу принуждения, связывая с ним классовый подход к социальному регулированию, необходимость классовою насилия при борьбе с классовыми противниками, наиболее эффективный способ управления жизнедеятельностью социалистического общества. Но реальное многообразие методов регулирования побудило некоторых отечественных ученых-юристов заняться изучением и иных способов воздействия на общественные отношения, в том числе методов поощрения, стимулирования.

Этому способствовали и экономические  попытки в середине 60-х годов в СССР расширить применение хозрасчетных начал в управлении социалистической экономикой, дополнить ими и даже модифицировать сложившиеся жесткие плановые, оперативно-хозяйственные приемы ведения народного хозяйства.

Особенное значение метод понуждения приобрел на этом этапе для введения специальных социальных механизмов, обеспечивающих действие права.

Как уже упоминалось, в 30-50-е годы в определении права упор делался  на обеспеченность правовых правил (норм) принуждением, которое шло от государственности  власти. Это принуждение было реальным, легло в основу политики, которая  формировала порядки «выгодные» и «угодные» определенным политическим силам, обеспечивала господство этих сил.

Но уже в 80-х годах появляются научные работы, в которых утверждается, что поощрение, стимулирование также  обеспечивают исполнение правовых предписаний.

Было сформулировано понятие так  называемых поощрительных норм. Эти  представления вошли в научный  багаж современной теории права, так как действительно отражают многообразие методов социального  регулирования, не допускают предыдущей вульгаризации и гиперболизацию принуждения, в том числе и  в понимании права как одной  из социальных регулятивных систем.

1.2. Понятие и  виды административно-правовых методов  реализации исполнительной власти

Административно-правовые методы – это способы реализации задач и функций исполнительной власти, средства непосредственного воздействия органов исполнительной власти на управляемые объекты (отрасли, сферы, органы управления различных организаций, коллективы работников, граждан). Эти методы показывают, как, каким образом государство решает задачи в области управления.

Для методов управления характерно то, что они используются органами исполнительной власти для решения  стоящих перед ними конкретных задач; применяются повседневно и выборочно; обнаруживаются во взаимодействии субъекта и объекта управления; выражают компетенцию  органов исполнительной власти по принятию правовых актов, а также осуществлению  иных государственно-властных полномочий. Отсюда следует немаловажный вывод  о том, что методы управления производны от политического режима государства.

Методы целенаправленного управленческого  воздействия органов исполнительной власти (должностных лиц) на свои объекты  весьма разнообразны, так как не только субъекты, но и объекты управления имеют свои особенности, касающиеся их назначения, организационно-правового  статуса. В сфере исполнительной власти имеются различные группы общественных отношений, требующих  различного подхода для их урегулирования с учетом формы собственности, ведомственной  принадлежности и т.д.

Ясно, что, например, по отношению к  государственным предприятиям применяются  иные методы управления, чем к негосударственным.

Методы воздействия, как и формы реализации исполнительной власти, закрепляются в правовых актах управления. Например, в постановлении Правительства обычно указываются цель его издания и конкретные способы (приемы) внешнего воздействия на объект управления, чтобы достичь поставленной цели. При этом могут быть указаны конкретные виды контроля, учета, проверок, оформляемых документов, материального и морального стимулирования, меры административного принуждения и т.д.

Среди разнообразных методов, используемых в процессе реализации исполнительной власти, выделяют, прежде всего, методы убеждения и принуждения, которые применяются в любом виде государственной и общественной деятельности.

Метод убеждения должен быть основным методом деятельности органов исполнительной власти, что предполагает систематическую  работу по убеждению масс, формированию общественного сознания в необходимости  должного поведения участников управленческих общественных отношений, строгого соблюдения ими установленных государством правил.

Разъяснение целей государства, проектов законов, правительственных программ, проводимых властью мероприятий  и т.п. необходимо потому, что они  затрагивают интересы большинства  граждан и должны быть им понятны. Убеждение выступает и как  средство профилактики правонарушений и укрепления государственной дисциплины. Среди мер убеждения – разъяснение, обоснование, обсуждение, внушение, поощрение, показ положительных объектов управления и многое другое, описываемое и  реализуемое в понятиях и процедурах социальной психологии и педагогики.

Стремительное качественное изменение  нашего общества, становление рыночной экономики, движение к демократии и  правовому государству выдвигают  на первый план решение масштабнейшей задачи – формирование в России единого информационно-правового пространства, обеспечивающего правовую информированность всех структур общества и граждан.

Это – основная цель Указа Президента от 28 июня 1993 года «О концепции правовой информатизации России»².

Опора на убеждение как основной метод осуществления исполнительной власти не исключает принуждения. Убеждение  должно сочетаться с принуждением, когда в этом возникает необходимость. Применение к лицам, допускающим  правонарушения, принудительных мер  является не только правом, но и обязанностью государства и его должностных  лиц.

По характеру воздействия (прямой или косвенный) на сознание и волю людей различаются экономические и административные методы.

Экономические – это методы косвенного воздействия на объект управления. Чаще всего используются такие экономические рычаги, как цены, налоги, проценты, премии, имущественные льготы, экономические санкции и др. С их помощью орган исполнительной власти (должностное лицо) достигает желаемого поведения объекта управления, воздействуя на его материальные (имущественные) интересы. Поэтому они и именуются экономическими методами управления.

К административным относятся методы прямого или внеэкономического воздействия со стороны субъектов управления на сознательно-волевое поведение управляемых. Наименование этих методов определяется тем, что они наиболее характерны для органов исполнительной власти. Орган исполнительной власти (должностное лицо) в пределах своей компетенции принимает управленческое решение (правовой акт управления), юридически обязательное для объекта управления. Конкретное содержание административно-правовых методов весьма разнообразно: предписание об обязательном совершении определенных действий; ограничение или запрещение совершения определенных действий; разрешение споров между участниками управленческих отношений; применение иных методов, направленных на быстрое и эффективное решение проблем, возникающих при осуществлении государственно-управленческой деятельности.

Экономические и административные методы управления, несмотря на их различия, взаимосвязаны, и их противопоставление недопустимо, так как они используются с единой конечной целью – реализация управляющего воздействия субъекта на объект управления. С учетом расширения оперативной самостоятельности государственных предприятий, их разгосударствления на первый план выдвигается задача разумного сочетания средств управляющего воздействия.

В условиях прежней директивно-плановой экономики методы административного  воздействия были основными. По мере продвижения России к рыночной экономике  все более широкое применение приобретают экономические методы.

Но неверны представления, согласно которым в рыночной экономике  обязательные предписания органов  исполнительной власти вообще неуместны. Рыночная экономика вовсе не должна быть стихией, никак не регулируемой государством, – должны быть изменены формы и методы такого регулирования. Хотя основным методом и становится реализация творческой инициативы и  самостоятельности управляемых, это  не исключает применения и метода обязательных предписаний.

Глава 2. Понятие, сущность и виды административного принуждения

2.1. Понятие и сущность  административного принуждения

Административно-правовое регулирование  принуждения в системе государственного управления относится к числу  мало разработанных проблем в  современной юридической литературе.

До недавнего времени основное внимание было уделено соотношению  убеждения и принуждения в  советском праве и в государственном  управлении³.

Ведущим, главным методом государственного управления и борьбы с правонарушениями, включая административные проступки, являлся метод убеждения. «Метод психического воздействия на сознание и поведение граждан, проявляющийся  в широком комплексе воспитательных, рекомендательных, разъяснительных  мероприятий, применяемых в целях  обеспечения правомерности поведения, обеспечения организованности и  дисциплинированности людей во всех сферах общественной жизни в период зрелого социализма»⁴.

Для большинства авторов типичным было смешение государственного принуждения  либо с убеждением, либо с воспитанием  как психологическим средством. При определении понятия принуждения  подчеркивался волевой момент психического и физического воздействия⁵.

Традиционное рассмотрение метода принуждения в юридической литературе, как правило, тесно связывалось  с идеологической деятельностью  партийного аппарата, рассматривавшего его как средство, метод руководства  массами.

Применение метода принуждения  было связано, в основном, с пропагандой, призывами и моральным стимулированием  желаемого поведения субъектов  управления. Очевидно, для понимания  того, что же такое административное принуждение в системе государственного управления, необходимо исходить из сущности и содержания общего понятия «безопасность». Между общим понятием безопасности и термином «административное принуждение» находится целый ряд промежуточных, родовых понятий, каждый из которых  обладает специфическим содержанием.

Сущность и назначение административного  принуждения заключается в механизме  обеспечения личной безопасности, в  регулировании широкого круга общественных отношений, включая отношения, посягающие на права и здоровье граждан, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность, на институты государственной  власти, общественный порядок и общественную безопасность, на правонарушения в  области дорожного движения, охраны собственности и многие другие виды принуждения в борьбе с административными  правонарушениями.

При этом практические возможности  для формирования современной административно-правовой политики в сфере административного  принуждения в механизме обеспечения  безопасности определяются необходимостью поиска новых и совершенствования  имеющихся административно-правовых средств, применяемых субъектами исполнительной власти в условиях различных форм собственности и свободы экономической  деятельности.

В стратегическом плане это общее  положение предполагает выделение  и реализацию ряда направлений обеспечения  административного принуждения  в системе государственного управления.

Во-первых, выработка приоритетов, целей и задач соответствующих направлений государственной деятельности всех звеньев законодательной, исполнительной, судебной властей в области административного принуждения.

Во-вторых, формирование в соответствии с выработанными целями и задачами общегосударственных программ в различных сферах жизнедеятельности общества и государства, имеющих отношение к применению административного принуждения.

В-третьих, определение структуры и механизма реализации конкретных программ для обеспечения административного принуждения в системе государственного управления.

В-четвертых, создание единой системы обеспечения административного принуждения в механизме обеспечения личной безопасности.

В-пятых, направление усилий на восстановление уважения к праву, на утверждение и соблюдение принципов законности.

В-шестых, создание новых, постоянно действующих правовых механизмов, которые исключили бы в будущем возможность деформации института административного принуждения.

В первые годы после провозглашения Россией государственного суверенитета административное принуждение, по мнению видного ученого по административному  праву Л. Л. Попова, приобретает практическую и теоретическую значимость в  государственной системе обеспечения  личной безопасности. Оно используется как средство обеспечения безопасности прав и интересов граждан, то есть выполняет карательную функцию.

Сам факт обращения к средствам  принудительного характера, которые  применяются не только в качестве наказания за правонарушение, но и  для их предупреждения, означает, что  административное принуждение в  обеспечении личной безопасности следует  понимать значительно шире, чем реализацию санкций административно-правовых норм⁶.

Такого же мнения придерживаются и  другие авторы, утверждая, что значение административного принуждения  не исчерпывается только карательными мерами. «Одновременно в целях правоохраны административно-принудительные меры выполняют и иного рода функции»⁷.

Широкое понимание административно-правового  принуждения (объединение норм права  с практикой их применения) вполне допустимо и даже желательно. Причем отметим, что принуждение в механизме  обеспечения личной безопасности охраняет не только административно-правовые нормы, но и нормы уголовного, гражданского, трудового, земельного, таможенного, экологического и иных отраслей права.

Проблема определения понятия  административного принуждения, его  места в системе государственного управления в юридической литературе, на наш взгляд, исследована недостаточно.

Обратимся к анализу существующих точек зрения.

Так, Ю. М. Козлов, Л. Л. Попов считают, что административное принуждение  обеспечивает исполнение правил поведения, выраженных в административно-правовых нормах. Это метод воздействия  государства на сознание и поведение  лиц, совершающих антиобщественные поступки, выражающиеся в установленных  правовыми актами отрицательных  последствиях морального, материального  и физического характера, имеющих  целью исправление и перевоспитание правонарушителей, а также предупреждение новых правонарушений⁸.

По мнению Д. И. Бернштейна, в определении  административного принуждения  необходимо взять за основу обязанность  всех лиц и организаций поступать  строго в соответствии с предписанием правовых норм, всегда быть готовыми отчитаться за исполнение своих правовых обязанностей перед государственными органами, а  в случае неисполнения (нарушения) —  претерпеть предусмотренные правом меры государственного принуждения  или иные меры государственного или общественного воздействия, применяемые с целью перевоспитания, предупреждения подобных нарушений и возмещения причиненного вреда⁹.

Д. Н. Бахрах определяет административно-правовое принуждение как особый вид государственного принуждения, состоящий в применении субъектами функциональной власти установленных нормами административного права принудительных мер в связи с административными правонарушениями¹⁰.

Б. Т. Базылев, раскрывая понятие  государственного пpинуждeния, подчеркивает, что под государственным принуждением понимается такой метод воздействия государства на сознание, волю и, следовательно, поведение субъектов общественной жизни, который способен направить их поведение в соответствии с государственной волей. Это вынужденное поведение обеспечивается либо путем применения наказания или угрозы наказания, либо путем применения иных мер непосредственного принуждения, обращенных на личность субъекта, его свободу и деятельность, его имущество¹¹.

Н. И. Козюбра подчеркивает, что принуждение выступает сдерживающим фактором для всех незаконопослушных граждан и обеспечивает общую обязанность выполнять правовые нормы¹².

А. П. Клюшниченко считает, что административное принуждение является принуждением правовым. Применение мер административного принуждения строго регламентировано законом, осуществляется на основании и во исполнение закона¹³.

В. Д. Малков в разделе «Методы  управления в сфере правоохранительной деятельности» пишет: «Метод принуждения  направлен на понуждение работника  к должному поведению вопреки его желания»¹⁴.

По мнению Г. Ю. Ксензовой, принуждение провоцирует агрессивно-репрессивную среду в школе, которая не может пройти бесследно как для учителя, так и для ученика в плане их физического и нравственного здоровья. Принуждение всегда вызывает отторжение навязываемой деятельности, причем чем сильнее принуждение, тем сильнее реакция отторжения¹⁵.

П. И. Кононов отмечает, что в  административно-правовой науке сложились  два основных подхода к вопросу  об административном принуждении. Представители  первого подхода (Д. Н. Бахрах, М. С. Студеникина и др.)¹⁶ рассматривают применение мер административного принуждения к лицу только как реакцию государства на совершенное этим лицом правонарушение. По их мнению, без правонарушения административное принуждение применяться не может. Сторонники второго подхода к рассматриваемой проблеме (А. П. Коренев, А. П. Алехин и др.) полагают, что административное принуждение может применяться к лицу и при отсутствии в его действиях противоправного поведения, но в целях его предупреждения, а также для обеспечения общественной безопасности. Они выделяют так называемые административно-предупредительные меры, в частности обязательный технический осмотр транспортных средств, проверку документов у граждан, досмотр ручной клади и багажа пассажиров в аэропорту, введение карантина¹⁷. Исследования показали, что в настоящее время существует и третья точка зрения на понимание предмета принуждения. Она заключается в том, что принуждение способно провоцировать агрессивно-репрессивную среду среди несовершеннолетних детей и подростков, среди школьников и учащихся. Позиция сторонников первого подхода представляется более убедительной и правомерной, и вот почему.

По мнению П. И. Кононова, схема возникновения  административного принуждения  может быть представлена следующим  образом:

-государство устанавливает нормы права;

-установленные государством нормы права определяют права и обязанности субъектов общественных отношений в различных сферах жизни государства и общества и предусматривают механизм их добровольной и административно-принудительной реализации;

-в случае отказа субъекта правоотношения от добровольной реализации предписаний норм права (соблюдения прав других лиц и исполнения обязанностей, соблюдения установленных запретов) включается механизм принудительной реализации, то есть возникает административное принуждение, применяемое к этому субъекту.

Таким образом, единственным основанием для применения мер административного  принуждения может являться отказ  лица от добровольного исполнения предписания, содержащегося в правовой норме, то есть противоправное поведение.

Сторонники второго подхода, замечает П. И. Кононов, произвольно объединяют в одну группу основания для применения правоограничительных мер и основания для применения мер административного принуждения и соответственно смешивают их. Меры административно-правового принуждения применяются в связи с противоправным поведением лица и в целях его прекращения, устранения вредных последствий, а также воспитания виновного.

Правоограничительные, а точнее, меры административно-правового ограничения, называемые в литературе административно-предупредительными, применяются к лицу не в связи с его противоправным поведением. Основанием применения к лицу мер административно-правового ограничения является наличие потенциальных или реальных угроз его безопасности, безопасности других людей или государства, вызываемых причинами как природного и техногенного характера, так и противоправным поведением других лиц.

Такие меры могут применяться в  условиях стихийных бедствий, в иных чрезвычайных ситуациях, а также  в обычных условиях в целях  поддержания необходимого режима безопасности людей (личный досмотр и досмотр  багажа, технический осмотр транспортных средств и т. п.).

Меры административно-правового  ограничения могут также применяться  в целях обнаружения угрозы безопасности личности, выявления правонарушений (например, оперативно-розыскные мероприятия, контрольные проверки и др.). Основания  и порядок применения такого рода мер, ограничивающих права и свободы  человека и гражданина (право свободного передвижения, право собственности, личная неприкосновенность и пр.), должны строго регламентироваться федеральным  законом в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ¹⁸.