Административные процедуры МВД

     Введение.

     Министерство  внутренних дел (МВД) — орган государственной исполнительной власти правительственное учреждение, в большинстве стран, как правило, выполняющий административно-распорядительные функции в сфере обеспечения общественной безопасности, охране правопорядка, борьбе с преступностью. В отдельных странах на органы МВД возложены функции обеспечения национальной безопасности и вопросов иммиграции, охраны мест лишения свободы, разрешительные функции в сфере оборота оружия, наркотических средств, печатей и штампов, другого, а также вопросов цензуры в средствах массовой информации.

     Проблемы  административно-процедурной деятельности органов исполнительной власти находятся  в центре внимания многих ученых. Данное обстоятельство обусловлено целым рядом факторов. Одним из важнейших обстоятельств, которое привлекает внимание к административно-процессуальной деятельности органов исполнительной власти, является то обстоятельство, что в ходе административно-процессуальной деятельности затрагиваются права граждан и юридических лиц, которые взаимодействуют с органами и должностными лицами исполнительной власти. От того, как определен порядок взаимоотношений граждан и юридических лиц с органами исполнительной власти и их должностными лицами, зависит эффективность осуществляемой ими предпринимательской деятельности, качество оказываемых государственных услуг, а также уровень законности и дисциплины в органах исполнительной власти.

     Органы  внутренних дел как органы исполнительной власти также участвуют в процессе оказания гражданам и юридическим лицам соответствующих государственных услуг. В этой связи административно-процессуальная деятельность, осуществляемая органами внутренних дел, имеет весьма актуальное значение. Следует отметить, что административно-процессуальная деятельность, осуществляемая органами внутренних дел, достаточно разнообразна. В рамках данной деятельности органов внутренних дел реализуется целый ряд административных производств, которые в теории административного права получили название процедуры. 
 
 
 
 
 
 

     Глава 1. Общая характеристика МВД

     В настоящее время в качестве федерального органа исполнительной власти, осуществляющего  управление в сфере внутренних дел¹, МВД России призвано обеспечить выработку и реализацию государственной политики, и нормативно-правовое регулирование в данной сфере, а также выработку государственной политики в сфере миграции. Оно несет ответственность за состояние деятельности органов внутренних дел Российской Федерации по выполнению возложенных на них законодательством задач и функций.

     Министерство, возглавляя всю систему органов  внутренних дел, осуществляет свою деятельность непосредственно и через входящие в ее состав главные управления МВД  России по федеральным округам, МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, органы внутренних дел на транспорте, а также иные подразделения и организации, созданные для реализации задач, возложенных на органы внутренних дел и внутренние войска.

     Министерство  в своей деятельности руководствуется  Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами, а также иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти, международными договорами России по вопросам защиты прав и свобод граждан, обеспечения общественной безопасности, борьбы с преступностью.

     Указанные нормативные акты в совокупности составляют правовую основу деятельности МВД России, формируют его правовой статус в целом. Нисколько не умаляя значимость оперативно-розыскной и  уголовно-процессуальной деятельности МВД, по моему мнению, масштабы и объемы административной деятельности все же значительно больше.

     Но  прежде чем приступить к непосредственной характеристике правового положения  МВД России, считаю необходимым определиться по поводу соотношения таких категорий, как «правовое положение» и «правовой статус». По данному вопросу среди ученых нет единого мнения.

     Одни  авторы считают, что указанные понятия  являются синонимами. Другие полагают, что понятие «правовой статус»  следует использовать для абстрактной  характеристики положения гражданина или организации в обществе, поскольку термин «правовое положение» чаще применяется для характеристики лица или организации в определенном круге общественных отношений².

     На  мой взгляд, вторая позиция представляется более логичной и верной, особенно, когда речь идет о МВД России. Его абстрактная правовая характеристика (правовой статус) определена в Конституции РФ, международных договорах РФ, федеральных законах РФ, актах Президента РФ и Правительства РФ, некоторые из которых относятся ко всем федеральным органам исполнительной власти³. В то же время его правовое положение характеризуется нормативными правовыми актами, наделяющими федеральное ведомство конкретной компетенцией в подконтрольной сфере, которую оно «осуществляет во времени и пространстве, конкретно, постоянно и везде на всей территории страны»⁴.

     В качестве одного из основных подобных нормативных актов, устанавливающих  административно-правовое положение  МВД России, следует назвать Положение  о нем, утвержденное Указом Президента Российской Федерации, которое детально определило задачи, полномочия, права, организацию, а также формы и методы деятельности МВД России.

     Общими  чертами правового статуса МВД  России являются:

     а) подзаконный характер деятельности;

     б) наличие права давать обязательные для исполнения распоряжения;

     в) возможность издавать нормативные  правовые акты, обязательные для исполнения не только подчиненными подразделениями (во внутриорганизационной сфере), но и гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями (во внешней сфере);

     г) подотчетность и подконтрольность нижестоящих органов;

     д) оперативная самостоятельность  в пределах компетенции.

     Более детально правовое положение МВД  России определяется:

     а) его наименованием. Например, в некоторые  периоды времени оно называлось Министерством охраны общественного порядка, что значительно уже объема осуществляемой деятельности;

     б) его положением в иерархии иных субъектов  государственной власти, подчиненностью и взаимоотношением с ними. Так, Указ Президента России «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» существенно изменил правовое положение МВД, выведя последнее из подчинения Правительства, установив руководство его деятельностью лишь Президентом России;

     в) порядком образования и реорганизации  МВД и назначения его руководства;

     г) его целями, задачами, функциями  и полномочиями;

     д) формами и методами его деятельности;

     е) его структурой;

     ж) видами издаваемых правовых актов и  др.

     При этом, по мнению большинства ученых, важнейшей составной частью правового  положения МВД является его компетенция, т.е. совокупность юридически установленных прав и обязанностей (полномочий), реализуемых при осуществлении конкретных функций (направлений деятельности).

     В соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации его основными задачами являются:

• разработка общей стратегии государственной политики в сфере внутренних дел, а также разработка государственной политики в сфере миграции;
• нормативно-правовое регулирование в сфере внутренних дел;
• обеспечение защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее также – граждане; лица), противодействие преступности, охрана общественного порядка и собственности, обеспечение общественной безопасности;
• управление органами внутренних дел Российской Федерации (далее – органы внутренних дел) и внутренними войсками МВД России (далее – внутренние войска);
• обеспечение социальной и правовой защиты сотрудников органов внутренних дел, военнослужащих внутренних войск, федеральных государственных гражданских служащих системы МВД России, а также социально-правовое обеспечение работников системы МВД России, граждан, уволенных со службы в органах внутренних дел и с военной службы, членов их семей, иных лиц, соответствующее обеспечение которых на основании законодательства Российской Федерации возложено на МВД России.

     В соответствии с задачами Министерство осуществляет следующие полномочия:

• формирует на основе анализа и прогнозирования состояния преступности, охраны общественного порядка и собственности, обеспечения общественной безопасности, а также миграционных процессов основные направления государственной политики в сфере внутренних дел и в сфере миграции;
• разрабатывает и осуществляет меры по реализации государственной политики в сфере внутренних дел;
• разрабатывает и представляет в установленном порядке Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также подготавливает другие документы, по которым требуется решение Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к сфере внутренних дел;
• осуществляет нормативно-правовое регулирование вопросов, относящихся к сфере внутренних дел, если эти вопросы не являются предметом регулирования Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации; определяет порядок реализации прав и обязанностей полиции, если этот порядок не является предметом регулирования федеральных законов, актов Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации;
• обобщает практику применения законодательства Российской Федерации в сфере внутренних дел, проводит анализ реализации государственной политики в указанной сфере и анализ оперативной обстановки, разрабатывает на этой основе меры по совершенствованию деятельности органов внутренних дел и внутренних войск;
• разрабатывает и принимает в пределах своей компетенции меры по предупреждению преступлений и административных правонарушений, по выявлению и устранению причин и условий, способствующих их совершению и т.д.

     Кроме того, МВД России организует и осуществляет:

• оперативно-розыскную деятельность;
• производство дознания и предварительного следствия по уголовным делам;
• экспертно-криминалистическую деятельность;
• розыск лиц и похищенного имущества;
• контроль за оборотом гражданского и служебного оружия, за сохранностью и техническим состоянием боевого ручного стрелкового оружия, находящегося во временном пользовании у юридических лиц с особыми уставными задачами, а также за соблюдением ими законодательства об оружии;
• выдачу гражданам и организациям лицензий на приобретение оружия и патронов к нему, разрешений на хранение, ношение и использование оружия, патронов и боеприпасов, а также на их транспортирование, перевозку, ввоз на территорию и вывоз с территории Российской Федерации;
• лицензирование отдельных видов деятельности;
• выдачу гражданам удостоверений частных охранников;
• выдачу разрешений на приобретение, хранение и перевозку автомобильным, морским и речным транспортом взрывчатых материалов промышленного назначения, а также на их транзит в случае перевозки указанными видами транспорта;
• контроль частной детективной и охранной деятельности, а также деятельности ведомственной охраны.

     Наряду  с перечисленными полномочиями МВД  России также:

• участвует в формировании и реализации основных направлений обеспечения безопасности дорожного движения; разрабатывает и проводит мероприятия по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий; организует и осуществляет специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения;
• обеспечивает охрану особо важных и режимных объектов, специальных грузов, а также охрану имущества физических и юридических лиц по договорам; обеспечивает совместно с ФСБ России охрану дипломатических представительств и консульских учреждений на территории России;
• организует производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции органов внутренних дел и внутренних войск;
• обеспечивает государственную защиту судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, безопасность участников уголовного судопроизводства и их близких;
• разрабатывает и проводит мероприятия по совершенствованию охраны общественного порядка;
• обеспечивает проведение государственной дактилоскопической регистрации и федеральных государственных статистических наблюдений в подконтрольной сфере;
• участвует в обеспечении режима чрезвычайного или военного положения в случае их введения на территории России или в ее отдельных местностях, а также в проведении мероприятий военного времени и мероприятий в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; участвует в обеспечении исполнения гражданами воинской обязанности; в работе по стандартизации, метрологии и сертификации;
• организует и осуществляет защиту в судах интересов Президента, Правительства, а также интересов МВД России;
• организует кадровое обеспечение системы МВД России, подготовку, переподготовку, повышение квалификации и стажировку кадров; разрабатывает и реализует меры по обеспечению правовой и социальной защиты работников системы МВД России; принимает участие в разработке и реализации мер по обучению кадров ФМС России;
• разрабатывает и осуществляет мероприятия, направленные на охрану и укрепление здоровья сотрудников и членов их семей;
• обеспечивает собственную безопасность и безопасность в ФМС, участвует в защите сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну;
• организует материально-техническое, военное и финансовое обеспечение; разрабатывает и реализует меры по укреплению и развитию материально-технической базы ОВД, внутренних войск и ФМС;
• осуществляет информационно-правовое обеспечение, ведение баз данных правовой информации в подконтрольной сфере;
• организует прием граждан, своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений, принятие по ним решений и направление своевременных ответов.

     Реализовывая  указанные полномочия, МВД России сотрудничает с правительственными и правоохранительными органами зарубежных стран, а также с зарубежными и международными неправительственными организациями по вопросам, отнесенным к компетенции органов внутренних дел, участвует в подготовке международных договоров и соглашений, организует их выполнение по вопросам, относящимся к его ведению. Так, Министерство сотрудничает с Международной организацией уголовной полиции (Интерполом), Международным техническим комитетом по предотвращению и тушению пожаров, Европейской экономической комиссией ООН по транспорту и др.

     Приведенный перечень полномочий не является исчерпывающим. Кроме того, необходимо подчеркнуть, что многое из перечисленного МВД выполняет в тесном взаимодействии с иными федеральными органами исполнительной власти (ФСБ, МИД, МЧС, Минтранс, Минюст, Минздравсоцразвития, Минобрнауки и др.).

     Следует заметить, что полномочия являются одним из наиболее динамичных элементов  правового положения МВД. Так, предусмотренное  ранее в качестве самостоятельного направления деятельности МВД «обеспечение исполнения уголовных наказаний» в 1998 г. передано Минюсту России, а «руководство государственной противопожарной службой» в 2001г.– МЧС России.

     В то же время в МВД не так давно  были переданы функции по реализации миграционной политики и борьбы с  налоговыми преступлениями.

   Глава 2. Административные процедуры в деятельность органов внутренних дел

     В административно-процессуальной деятельности полиции имеют место административные процедуры как позитивного, так и негативного (юрисдикционного) характера. Данные процедуры находятся в диалектической взаимосвязи и достаточно часто используются в деятельности органов внутренних дел (милиции).

     Обобщение вышеизложенных определений позволяет  сделать вывод о том, что наиболее приемлемым определением административной процедуры может быть следующее  определение.

     Административная  процедура - это установленный порядок  деятельности органов публичного управления по рассмотрению и разрешению подведомственных административных дел, определяющая основания, стадии, формы, сроки и последовательность совершения соответствующих административных действий.

     Исходя  из этого под законодательным  регулированием административных процедур необходимо понимать установление общих  процессуальных правил, на которых  строятся взаимоотношения между  органами публичного управления, с  одной стороны, и физическими и юридическими лицами - с другой, направленные на получение соответствующего административного результата.

     Ю.А. Тихомиров и Э.В. Талапина в содержании административных процедур выявляют следующие  элементы:

     а) процедурные правила, предназначенные для легального применения материально-компетенционных норм;

     б) типичный "набор" юридических  действий и актов, совершаемых и  принимаемых субъектами компетенции;

     в) стадии деятельности субъектов компетенции  и связанных с ними других субъектов  права, последовательность совершения юридических действий и их связь;

     г) временная характеристика (сроки, продолжительность, периодичность)⁵.

     Таким образом, административные процедуры  выступают одной из составных  частей административного процесса. В сочетании с административно-материальными нормами они находятся в системе административного права.

     Многообразие  административной деятельности органов  публичного управления в целом и  органов внутренних дел в частности  требует введения и использования  различных административных процедур. Прежде всего выделяют позитивные административные процедуры, призванные упорядочить основные виды административной деятельности органов публичного управления. Ряд процедур называют коллизионными, поскольку они применяются при рассмотрении споров и разрешении разногласий. Это могут быть административно-юрисдикционные процедуры.

     Классификация административных процедур осуществляется по видам решаемых задач в русле  компетенции уполномоченных органов  публичного управления.

     Таким образом, можно выделить следующий перечень административных процедур, реализуемых в сфере исполнительной деятельности:

     а) организационные процедуры (делопроизводство, подбор и расстановка кадров, распределение  должностных обязанностей и др.);

     б) нормотворческие процедуры (подготовка и принятие нормативных и индивидуальных актов);

     в) информационные процедуры (документооборот, информационное обслуживание, информационный обмен и др.);

     г) административные процедуры, связанные  с осуществлением организационно-технических  действий (материально-техническое обеспечение и др.);

     д) административно-управленческие процедуры  связанные с распределением, перераспределением и делегированием полномочий;

     е) административные процедуры, связанные  с осуществлением юридически значимых действий (регистрация, лицензирование, квотирование, учет и др.);

     ж) контрольно-надзорные процедуры;

     з) административные процедуры, связанные  с рассмотрением предложений  и заявлений, и иные юрисдикционные процедуры;

     и) административные процедуры, реализуемые  в чрезвычайных ситуациях и особых конституционно-правовых и административно-правовых режимах;

     к) административные процедуры координации  и взаимодействия;

     л) административные процедуры, реализуемые  в рамках разрешительной системы, в  сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, а также обеспечения безопасности личности и др.

     Ряд названных административных процедур реализуется в деятельности органов  внутренних дел.

     Кроме позитивных административных процедур, существуют коллизионные административные процедуры - это административно-защитные процедуры, которые связаны с рассмотрение жалоб, а также разрешением разногласий и споров в сфере публичного управления.

     В завершение исследования понятия и  содержания административных процедур в деятельности органов внутренних дел необходимо сказать, что административные процедуры активно внедряются как в экономическую, так и в правоохранительную деятельность, в этой связи органам внутренних дел в ходе взаимоотношений с физическими и юридическими лицами необходим принципиально новый административно-процессуальный режим. В настоящее время органам внутренних дел недостает предписаний административных процедур. Данный недостаток особенно остро ощущается в сфере взаимодействия органов внутренних дел с другими органами исполнительной власти, недостаточно предписаний, касающихся информационного обмена, а также порядка предоставления и получения информации. Немало проблем возникает в вопросах работы с обращениями граждан, а также предоставления физическим и юридическим лицам государственных услуг и др. Эти и ряд других вопросов должны быть урегулированы предписаниями закона. В этой связи можно согласиться с мнением, что в законах прошлых лет и нашего времени очень мало процедурных правил⁶

     Исходя  из этого административные процедуры в деятельности органов внутренних дел могут быть определены как нормативно установленный порядок последовательно совершаемых административных действий, принимаемых решений, направленных на реализацию их полномочий в механизме защиты прав граждан и юридических лиц, а также в предоставлении гражданам и юридическим лицам в соответствии со своей компетенцией государственных услуг в сфере внутренних дел.

     Определение критериев для классификации  административных процедур в деятельности органов внутренних дел является первостепенной задачей настоящего диссертационного исследования. От определения критериев классификации административных процедур отчасти зависит направление развития законодательства, определяющего режим осуществления административных процедур в деятельности органов внутренних дел.

     Говоря  о классификации административных процедур, необходимо отметить, что  в имеющихся работах по административному  праву уже предпринимались попытки  классифицировать административные процедуры  по различным критериям ⁷. Анализ различных точек зрения по вопросу о классификации административных процедур позволяет сделать определенные выводы.

     Основная  сложность классификации административных процедур в деятельности органов  внутренних дел состоит в том, что обстоятельств, влияющих на их содержание и характеристику, очень много. В силу этого классификацию можно проводить и выделять различные группы административных процедур в деятельности органов внутренних дел. Но при этом необходимо помнить, что обстоятельства, влияющие на их содержание и оценку, нельзя рассматривать в отрыве друг от друга; если это не соблюдается, то классификация страдает определенной односторонностью. Помимо этого, крайне важно, что при классификации административных процедур в деятельности органов внутренних дел необходимо иметь в виду то обстоятельство, чтобы каждая классификация имела бы реальное основание и научно-практическое значение.

     Но, как нам представляется, дело не в поиске все новых и новых  критериев классификации административных процедур, а в отборе тех из них, которые позволяют наиболее четко отграничить и, следовательно, изучить каждую группу административных процедур, реализуемых в деятельности органов внутренних дел.

     Как отмечает О.Э. Лейст, "классификация - способ обнаружения существенных качеств подразделений системы, от которых зависят другие производные от них признаки каждого из элементов подразделения"⁸. В практической плоскости классификация обеспечивает научный подход в выборе форм и методов административно-правового регулирования в сфере реализации процессуальных норм.

     Как уже частично отмечалось, по исследуемому вопросу существуют различные точки  зрения, в частности, И.М. Лазарев  выделяет следующие виды административных процедур, которые осуществляются органами исполнительной власти во взаимоотношениях с гражданами и их организациями:

     1) правопредоставительные;

     2) связанные с обеспечением исполнения  обязанностей гражданами и их  организациями;

     3) лицензионно-разрешительные;

     4) регистрационные;

     5) контрольно-надзорные;

     6) государственно-поощрительные⁹

     П.И. Кононов выделяет следующие виды процедур, которые реализуются в  рамках позитивного административного  процесса. Так, П.И. Кононов в рамках административно-распорядительного  процесса выделяет:

     1) регистрационное производство;

     2) лицензионно-разрешительное производство;

     3) правопредоставительное производство;

     4) экзаменационно-конкурсное производство;

     5) экспертно-удостоверительное производство;

     6) поощрительное производство;

     7) служебно-призывное производство.

     В рамках административно-принудительного процесса П.И. Кононов выделяет:

     1) административно-надзорное производство;

     2) административно-следственное производство;

     3) производство по привлечению  лиц к административной ответственности;

     4) административно-исполнительное производство.

     В рамках административно-защитного  процесса П.И. Кононов выделяет:

     1) производство по разрешению административных  жалоб;

     2) административно-арбитражное производство¹⁰

     С.Д. Хазанов административные процедуры, функционирующие в сфере публичного управления, подразделяет на процедуры внутренней организации публичной администрации. Данные процедуры определяют структуру органа, работу с кадрами, формы и методы деятельности. Вторая группа административных процедур - это процедуры взаимодействия между субъектами публичной администрации. Третья группа процедур - это процедуры взаимодействия публичной администрации с физическими и юридическими лицами¹¹