Административные реформы США с 1993 – 1998 гг

 

 

Введение

Стремление сделать работу государственного аппарата более эффективной неизменно приводит современные правительства на путь административных реформ. Административная реформа — это процесс структурных изменений в работе государственного аппарата, направленный на повышение его эффективности и совершенствование качества принимаемых решений.

С точки зрения гражданского общества, оправданием административных реформ может служить такое изменение структуры государственного аппарата, которое означает экономию средств в целях снижения налогов.

Реформы присущи каждому государству и их проведение требует громадных усилий и последовательных действий. Проводятся они и в  стране - удачно или не очень хорошо. Современные государственные реформы - федеральная, судебная, административная, муниципальная - нацелены на обновление многих сторон организации и деятельности государства и его институтов. Цели, этапы и мероприятия реформ должны быть тщательно выверены и последовательно реализуемы. Им нужна прочная общественная поддержка. И тогда можно рассчитывать на успешные результаты.

От последовательности и результативности проведения административной реформы во многом зависит и достижимость целей иных реформ (федеративной, государственной службы, социальной и др.), потребность в координации с которыми в настоящее время ощущается все сильнее.

Актуальность темы обусловлена тем, что необходимость проведения административных реформ в области государственного  управления очевидна.

Цель работы рассмотреть сущность административных реформ проводимых в США с 1993 – 1998 гг. в 3 этапа. В соответствии с поставленной целью необходимо решить следующие задачи:

1. Показать необходимость проведения административных реформ, дать понятие государства, выделить функции государства.
2. Рассмотреть понятие административных реформ и причины административных реформ.

3. Раскрыть сущность административных  реформ США через этапы  реформ, раскрыть технологии этапа, сделать  заключение о проведенной работе.

Предметом исследования являются отдельные положения законодательства, посредством которых осуществляется реализация административной реформы в США.

Объектом исследования являются решение проблем, возникающих в процессе реализации административной реформы в США.

В работе были использованы статьи  ведущих политологов, нормативно-правовые  акты.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 Необходимость административной реформы

1.1 Понятие государства, функции государства

Основополагающими категориями в теории  государственного управления являются понятия: «государство», «государственное управление», политическое управление», «государственное администрирование», «административно-государственное  управление», «бюрократия».

Государство- это политическая целостность, созданная национальной или многонациональной общностью людей на определенной территории, где с помощью политической элиты, монополизирующей власть, поддерживается юридический порядок, включая законное право на применение насилия.

Признаками государства являются:

1) публичная власть, располагающая специальным аппаратом управления и принуждения (армия, полиция, суд);

2) территория, на которую распространяется юрисдикция данного государства (право производить  суд);

3) система права – совокупность обязательных норм, соблюдение которых обеспечивается органами власти.

Государственная власть носит универсальных характер, поскольку распространяется на всех граждан данного государства, все его организации и учреждения. Государственный суверенитет предполагает полную зависимость  во внутренних делах и внешних сношениях, т. е. над властью государства, признаваемой суверенной, не стоит никакая власть, способная подчинить его себе или воспрепятствовать ему реализации его воли. В международной сфере суверенитете государства выражается в его праве самостоятельно, независимо от других государств решать свои внутренние вопросы и вступать в международные соглашения. Государство выполняет целый ряд важных внутренних и внешних функций (задач). Главной внутренней функцией государства является достижение социально-политической стабильности, служению общему благу.

Помимо этого оно обеспечивает внутренние функции: 1) экономические, выступая главным координатором и регулятором экономических процессов; 2) социальные, обеспечивая систему социального страхования, общественных компенсаций, социальной опеки, развитие здравоохранения; 3) культурно-образовательные, выступая основным гарантом сохранения и преумножения национальной науки и культуры, развития системы народного образования; 4) экологические, отвечая за охрану окружающей среды на своей территории.

Внешние функции государства направлены на реализацию  его интересов и целей на международной арене. Основными из них являются:

• обеспечение национальной безопасности;
• отстаивание государственных интересов в международных отношениях;
• развитие взаимовыгодного сотрудничества;
• участие в решении глобальных проблем.

Каждое государство выполняет определенные функции.

Функциями государства называют основные, социально значимые направления его деятельности, выражающие сущность государства и соответствующие главным зада функций развития общества, а также механизм  государственного воздействия на происходящие в нем процессы.

Существенными признаками функций государства являются:

1) предметная деятельность государства  в важнейших сферах общественной  жизни;

2) направленность этой деятельности  на выполнение тех задач и  целей, которые стоят на конкретном  историческом этапе развития  общества;

3) определенные формы (чаще всего  правовые) реализации го-сударственных  функций, связанные с применением  особых, в том числе властно-принудительных, методов.

 

Содержание функций не остается неизменным оно меняется вместе с изменениями, происходящими в обществе.

Различные основания классификации функций государства представлены на рисунке 1.

Рисунок -  1 Функции государства

По объекту воздействия функции государства могут быть разделены на внутренние и внешние.

Внутренние функции - это основные направления деятельности государства внутри страны. К внутренним функциям государства относятся:

1) функция охраны законности  и правопорядка, прав и свобод  граждан государства;

2) функция легализованного осуществления  принуждения в отношении различных  социальных групп и индивидуумов;

3) политическая функция (обеспечение  народовластия и государственного  суверенитета);

4) экономическая функция (выработка  экономической политики, формирование  и контроль за расходованием  государственного бюджета, установление  системы налогообложения, ценовой  политики, управление государственными  предприятиями и т. д.);

5) социальная функция (создание  системы социальной защиты населения, систем здравоохранения, образования, пенсионного обеспечения и т. д.);

6) экологическая функция (деятельность, направленная на охрану, восстановление  и улучшение природных условий  жизни людей);

7) идеологическая функция (пропаганда  определенных идей и ценностей  с помощью государственных средств  массовой информации, воспитание  в духе официальной идеологии  подрастающего поколения и т. д.).

Внешние функции - это основные направления деятельности го-сударства, проявляющиеся преимущественно вне государства и общества, во взаимоотношениях с другими организациями или государствами.

К внешним функциям относятся:

1) защита государства от внешней  угрозы (строительство вооруженных  сил, ведение оборонительных войн, создание и деятельность контрразведки, пограничных войск и т. д.);

2) функция взаимодействия с другими  государствами и международными  организациями (экономическое сотрудничество, участие в работе различных  международных организаций, в военно-политических  блоках и союзах и т. д.).

Другим основанием для классификации функций государства является характер государственного воздействия на общественные отношения. В соответствии с ним все функции могут быть разделены на охранительные и регулятивные.

Охранительные функции - это деятельность государства, направленная на обеспечение охраны всех существующих общественных отношений (охрана прав и свобод граждан, экологическая функция, защита государства от внешней угрозы).

Регулятивные функции - это деятельность государства, направленная на развитие существующих общественных отношений (экономическая, функция взаимодействия с другими государствами).

Еще одним основанием классификации функций государства служит продолжительность их существования. В соответствии с этим функции могут быть постоянными и временными. Первые выполняются государством в течение длительного времени и чаще всего присущи государству на ряде этапов его существования. Вторые - обусловлены конкретным периодом общественного развития и по мере перехода к иному периоду утрачивают свое значение.

И, наконец, по важности в общественной жизни функции делятся на основные и неосновные (подфункции). К последним относится, например, организация статистического учета. Однако данная классификация вызывает возражения в юридической науке.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.2 Понятие государственного управления

Государственное управление представляет собой систему принятия политических и административных решений, которые проводятся в жизнь с помощью административно-государственного аппарата. Политическое управление включает систему принятия политических решении, разработку государственной политики и государственных программ по всем приоритетным направлениям государственного развития.

Административное, или, точнее, административно-государственное, управление осуществляется  государственными служащими. Достаточно часто аппарат чиновников называют бюрократией. В социальных науках администрацией, или бюрократией, принято называть любую крупномасштабную организацию профессиональных служащих, чья основная обязанность состоит в том, чтобы осуществлять политику тех, кто принимает решения. В идеале государственная администрация представляет собой рациональную систему или организованную структуру, предназначенную для квалифицированного эффективного исполнения общественной политики. Она имеет достаточно строгую иерархию власти, посредством которой ответственность за выполнение государственных решений опускается сверху вниз.

В западной политологии оба эти понятия обозначаются одним термином «public administration». В узком смысле puhlic administration означает профессиональную деятельность государственных чиновников. На русский язык это можно перевести как государственное администрирование как «все виды деятельности, направленные на осуществление решений правительства» В широком смысле public administration – это не только профессиональная деятельность чиновников, но вся эта система административных институтов  с достаточно строгой иерархией власти,

посредством которой ответственность за выполнение государственных решений спускается сверху вниз. В русском языке данному понятию соответствует административно-государственное управление.  Французский политолог Р. Грегори в своей монографии «Французская гражданская служба» дает определение административно-государственного управления  как «особой социальной функции, направленной на упорядочение развития в интересах всего общества, где государственный чиновник выступает специальным агентом, власти».

По мнению большинства политологов, административно-государственное управление и государственное администрирование связаны с тремя сферами власти - законодательной, исполнительной и судебной, Государственное администрирование означает скоординированные групповые действия в государственных делах:

1) связанные с тремя сферами  власти - законодательной, исполнительной, судебной - и их взаимодействие 

2) имеющие важное значение в  формировании государственной политики  и являющиеся частью политического  процесса:

3) значительно отличающиеся от  администрирования в частном  секторе;

4) тесно связанные с многочисленными  частными группами и индивидами, работающими в различных компаниях».

Представлены следующие определения:

 Административно-государственное управление представляет собой осуществление государственной политики через систему административных учреждений, при котором ответственность за выполнение государственных решений спускается сверху вниз;

Государственное администрирование - это деятельность профессиональных государственных служащих по осуществлению общественной политики.

Во всех пере численных выше определениях речь идет об объективной характеристике административно-государственного управления и государственного администрирования. Действительно, административная власть имеет объективную природу: администрация, прежде всего, подчинена закону и подотчетна представительным органам. Издаваемые администрацией акты управления развивают, уточняют, детализируют, применяют в конкретной обстановке существующие законы. Однако властные полномочия реализуется людьми; их исполнение - процесс волевой, умственный, эмоциональный, который может осуществляться либо правомерно, рационально, либо волюнтаристски, иррационально. Поэтому административно-государственное управление как субъективная категория может изменять реальную действительность, как в лучшую, так и в худшую сторону. Это громадная созидательная и разрушительная сила.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 Причины административных реформ

2.1 Понятие административных  реформ

Стремление сделать работу государственного аппарата более эффективной и менее затратной неизменно приводит современные правительства на путь административных реформ – структурных изменений в работе государственного аппарата, направленных  на повышение его эффективности и совершенствование качества принимаемых решений.

 Административная реформа — это процесс структурных изменений в работе государственного аппарата, направленный на повышение его эффективности и совершенствование качества принимаемых решений. Административные реформы проводятся в нескольких основных областях, наиболее важными среди которых являются государственная служба и кадровая политика; сфера управления государственными расходами; организационные структуры исполнительной  власти; разработка и реализация государственной политики.

С точки зрения гражданского общества оправданием административных реформ может служить такое изменение структуры государственного аппарата, которое означает экономию средств в целях снижения налогов. Однако наиболее заинтересованными  социальными группами в административных реформах выступают правящие политические элиты, стремящиеся упрочить роль и значение государства в современных условиях, вернуть доверие к государственным институтам со стороны гражданского общества.

2.2 Причины административных  реформ

Причины современных административных реформ многообразны и в каждой конкретной стране весьма индивидуальны. В то же время процессы глобализации, информационной и управленческой революции, а в последние годы - мировой экономический кризис можно рассматривать в качестве универсальных факторов, генерирующих целый ряд общих причин для ведущих мировых государств, вступающих на путь реформ:

- финансовые и социально-экономические факторы:

- стремление сократить бюджетные расходы,

- сделать государственный аппарат более экономичным. 

- проводить глубинные информационно-комуникационные изменения в культуре управления.

 - падение доверия к государству со стороны гражданского общества,

   Основные причины административных реформ:

1. Широкое распространение инновационных  управленческих технологий, которые  пока недостаточно задействованы  в сфере государственного управления  Перманентное развитие информационно-коммуникационных  технологий требует серьезных  структурных изменений, связанных  с внедрением информационных  систем в сферу государственного  управления. Наметившееся отставание  организации государственного управления  от управления в бизнесе приводит  к необходимости модифицировать  государственный аппарат посредством  инновационных бизнес-технологий.

2 Финансовые и экономические  проблемы: рост дефицита государственного  бюджета, недостаток средств на  современное обеспечение государственного  администрирования, стремление сэкономить  бюджетные деньги путем сокращения  штатов и нецелевых расходов, с помощью приватизации убыточных  структурных звеньев, а также  на основе новых методов планирования  и контроля.

3. Социальные и политические  проблемы: рост социальной апатии  в обществе, неудовлетворенность  качеством сервиса и эффективностью  работы государственных структур; стремление к большей демократизации  и 

трансапарентности сферы государственного управления.

4. Борьба с бюрократизмом стремление  поставить под контроль рост  бюрократического аппарата, усилить  борьбу с коррупцией, повысить  профессионализм и компетентность  государственных служащих, умножить  мотивации эффективной деятельности, повысить чувство ответственности.

5.Структурно-функциональные проблемы: стремление упразднить бесполезные  должности  и структуры, создать  «экономичный и эффективный»  государственный аппарат.

Указанные причины, как по отдельности, так и все вместе могут стать основными целями административного реформирования.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3 Сущность административных  реформ США

3.1 Первый этап административных реформ 1993год

США федеративное государство, которое состоит из нескольких государственных или территориальных образований, обладающих определенной политической самостоятельностью и образующих единое политическое сообщество.

Признаки федерализма:

- субъекты федерации имеют значительную  собственную политическую жизнь (штаты США);

- разделение полномочий между  центром и субъектами федерации  осуществляется в рамках союзной  конституции;

- субъекты федерации могут быть  произвольно упразднены или изменены  центральной властью на законном  основании.

Реформирование административных структур в США началось 1993 году при администрации Билла Клинтона. Кампанию административных реформ возглавил вице-президент Альберт Гор.

Реформа проводилась под девизом:  «Создать правительство, которое бы работало лучше и стоило меньше».

Цели реформирования административных структур:

- улучшить работу правительства;

- уменьшить расходы на содержание  административных структур.

В результате проведенных реформ был сделан вывод, что преобразования были достаточно серьезными, но вызвали ряд трудностей и проблем.

Выделяют три основные фазы административных реформ США:

Первая фаза реформ - «Работать лучше, стоить меньше» основные направления:

- настало время радикальных  перемен в области правительства;

- дать власть самим гражданам;

- взять на вооружение новые  идеи, пригласить новых людей;

- избавиться от старых страхов.

В процессе реформирования сразу же возникли трудности при первом сокращении государственных служащих. Первоначально предполагалось уволить 252 тыс. человек, а позже еще 273 тыс. работников. Возникли противоречия между конгрессом и администрацией. В результате решения противоречий был разработан план обслуживания клиентов. План обслуживания клиентов представлен на рисунке 2.

Служащие федеральных агентств

Широкий спектр услуг

Нужды граждан в клиентские

граждане в клиентов

 

Рисунок 2 -  Превращение граждан в клиентов

Этот план  позволил:

1. Сделать корректное, оперативное обслуживание клиентов;
2. Превратить граждан в клиентов, а их нужды в клиентские;
3. Реформатор Гор наладил связь между правительством и народом;
4. Политические программы стали доступными для всеобщего понимания, т.е. образовалась служба сервиса для обслуживания клиентов.

Проведенная часть административной реформы вызвала негативные отзывы в среде академических аналитиков в отношении концепции администрации как службы сервиса: граждане и налогоплательщики не  есть клиенты – таков был их аргумент.

Аналитики считали, что сотрудничество государство и населения нельзя сравнивать с отношениями продавца и клиента, а похоже на связь между акционерами крупной компании и  ее главным управляющим, а население хочет ответственного правительства.

В итоге дискуссии была выработана концепция комплексного подхода – «клиенты правительства»:

1. Граждане как потребители услуг;
2. Граждане как партнеры по обеспечению услугами;
3. Граждане как контроль над государством;
4. Граждане как налогоплательщики.

В дальнейшем была разработана специальная программа управления качеством, основанная на простой идее – «узнайте, что нужно гражданам и дайте им это». Схема этой программы представлена на рисунке 3.

 

Администрация
дать	узнать
Граждане

 

 

 

Проблемы должны                        решаться быстро и оперативно 
               

Рисунок 3 - Программа управления качеством

Для реализации оперативности и качественности предложили модель внутреннего клиента. Сущность, которой состояла в том, что государственные служащие, занимающиеся работой с населением должны объяснять правительству, чьи интересы они представляют, управляющие контрактами должны улучшать работу с помощью составителей контрактов. Каждый управляющий выражает интересы своей группы, совместить интересы всех групп очень сложно. Трудной задачей является определение предела между действительными нуждами граждан и излишествами. Сначала идея была принята в штыки, но со временем администрация начала переводить ряд министерств на сервисное администрирование. А в 1998 году по этой модели  Департамент образования был трансформирован как «основанный на обслуживании».

3.2 Второй этап административных  реформ 1994 год

Второй этап административных реформ начался в 1994 г. Под лозунгом «Пересмотрите все, что вы делаете».

Цеди реформы:

- совершенствование  квалификации  высших слоев государственного  руководства;

- передать значительную часть  государственной власти местному  правительству;

- расширить сферу приватизации, включая сферу активов;

- полагаться на платежи потребителей  для финансирования правительства, а не на доходы агентства.

Причины административной реформы:

- неэффективная работа правительства;

- мошенничество, неоправданные  траты, злоупотребление властью;

- изобретение новых законов, а  не улучшение работы собственных  учреждений.

Для преодоления этих недостатков была разработана федеральная программа по высоким рискам:

- Слежение за инвентарем;

- Контроль над медицинским обслуживанием;

- Усиленный контроль доходов  населения;

- Контроль над управлением, авиасообщением;

- Усиленный контроль над программой  займов для фермеров;

- Улучшение защиты окружающей  среды.

Столкнувшись с необходимостью создать сервис высокого класса, законодатели вынуждены были сделать бюрократический аппарат более продуктивным.

Исследование Д.Ф. Кеттла показало, что федеральное правительство страдает от трех основных дефицитов:

- Бюджетный дефицит;

- Дефицит доверия;

- Дефицит объективного представления  народа в административных реформах.

Большую роль сыграло множество публикуемых в СМИ высказываний про мошенничество и неоправданных трат, эти сведения сыграли отрицательную роль в формировании общественного мнения о правительстве и его институтах, которое в дальнейшем необходимо исправлять.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3.3 Третий этап административных  реформ 1998 год

Третий этап реформ начался в 1998 году под лозунгом «Америка – самая лучшая во всем».  Были сформированы новые направления в реформировании:

- трансформирование наиболее востребованных  гражданами агентств в более  оперативные административные структуры, гибко реагирующие на запросы  населения.

- развитие «превентивного» менеджмента, направленного на предотвращение  административных проблем;

- предоставление служащим большей  свободы действий в выполнении  своей работы;

- развитие информационного обеспечения  и сервиса.

Новыми девизами стали: «создание безопасной и здоровой Америки», «сильная экономика», «самое сильное правительство в области менеджмента».

Формирование правительства, ориентированного на исполнение, предполагает использование горизонтальной структуры организации. Один из подходов – географический, традиционно государственное управление было организованно по отраслям. Организация управления по географическим районам фокусирует ресурсы государства на конкретных потребностях местного населения. Модель административного управления между ведомствами должна выстраиваться по горизонтали, горизонтальные организации фокусируются на процессе, а не задаче. Для того чтобы связать все звенья метода горизонтального управления нужно использовать информационные технологии. Но использование информационных технологий в государственном управлении сопровождается рядом рисков. Технологические риски очень велики, и стоимость устранения неполадок нередко превышает стоимость первоначального внедрения новых компьютерных технологий.