Административные реформы

Содержание

Введение 

1. Теоретические  основы и основные этапы реализации  административной реформы в современной  России

1.1. Сущность, основные  задачи и компоненты административной  Реформы

1.2. Предпосылки  к административной реформе в  России

1.3. Основные  этапы реализации административной  реформы в современной России

1.4. Основные  элементы административной реформы  в Российской Федерации

2. Основные элементы  административной реформы в Российской  Федерации 

2.1. Идентификация  избыточных функций

2.2. Упразднение  избыточных функций

2.3. Реформа  контрольно-надзорных органов

2.4. Структура  и система органов исполнительной  власти

2.5. Защита от  появления новых избыточных функций

3. Административная  реформа в субъектах Российской  Федерации

4. Административная  реформа в России и зарубежных  странах: общее и особенное

Заключение

Литература 

Введение

Проведение административных реформ в России имеет длительную историю. Перестройки центрального аппарата государственного управления проводились и в Российской империи, и в годы советской власти. Но после распада СССР предстояло по-новому осмыслить положение и роль исполнительной власти, преодолеть упрощенный взгляд на государство как совокупность органов и учреждений, понять, что  исполнительная власть является самостоятельной  ветвью государственной власти, неразрывно связанной с интересами общества, и вся ее работа должна быть направлена на максимальное удовлетворение потребностей различных групп населения. В  связи с этим к концу 90-х гг. прошлого века окончательно утвердилась  мысль о необходимости проведения в России реформ и, прежде всего, реформы  административной.

Общеизвестно, что  для проведения масштабной реформы  необходимо определить ее цель, что  подлежит реформированию, этапы проведения реформы, необходимые средства.

Под "административной реформой" принято понимать преобразования в системе органов исполнительной власти с целью создания реально действующей единой системы исполнительной власти, работающей в "автоматическом режиме" в интересах общества. Объектом реформы стали федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, государственные организации при органах исполнительной власти, иные системы управления, обладающие государственно-властными полномочиями. Административную реформу предполагалось проводить в несколько этапов.

В 2004 г. вновь  была утверждена структура федеральных  органов исполнительной власти, в  соответствии с которой количество федеральных органов исполнительной власти существенно сократилось. Ранее  Президентом РФ были созданы семь федеральных округов и проведены  крупные мероприятия по усилению единства исполнительной власти. В  дальнейшем была проведена специализация  федеральных органов исполнительной власти и создана их новая типология. Появились федеральные министерства, основной целью деятельности которых  являются определение государственной  политики в порученной им сфере деятельности и нормотворчество; федеральные  службы, основной функцией которых  являются государственный контроль и надзор; федеральные агентства, призванные организовать оказание государственных  услуг и управление государственным  имуществом. В результате наряду с  сокращением числа федеральных  органов исполнительной власти произошло  перераспределение полномочий между  ними, упразднена часть дублирующих  и избыточных функций этих органов  власти.

Цель курсовой работы – расскрытие основных направлений, выдвинутых в процессе проведения административной реформы и оптимизации механизма управления.

Для реализации цели работы необходимо решить ряд  задач:

Глубже понять сущность и последовательность проводимых преобразований в сфере государственного управления, дать представление о  том, как продвигалась административная реформа, какие вопросы удалось  решить, над чем еще предстоит  серьезно работать.

Для этого в  работе рассматриваются вопросы:

- Теоретические  основы и основные этапы реализации  административной реформы в современной  России;

- Основные элементы  административной реформы в Российской  Федерации;

- Административная  реформа в субъектах Российской  Федерации;

- Административная  реформа в России и зарубежных  странах: общее и особенное

Часть включенных в курсовую работу вопросов в определенной мере уже реализованы, но это не снижает  их актуальности. Работа по реформированию управления продолжается как на федеральном  уровне, так и на уровне субъектов  РФ, а ее углубленное изучение весьма полезно для успешного достижения поставленных целей и задач при  написании данной работы.   
 

1. Теоретические основы  и основные этапы  реализации административной  реформы в современной  России  

1.1 Сущность, основные  задачи и компоненты  административной  Реформы

В соответствии с протоколом заседания Правительства  РФ от 21 октября 2004 г. Минэкономразвития  России была разработана и представлена в Правительство РФ Концепция  Федеральной целевой программы (ФЦП) "Административная реформа".

Концепция ФЦП  предусматривала реализацию комплекса  мер в области внедрения в  деятельность органов исполнительной власти механизмов управления по результатам  проектного управления, внедрение стандартов государственных и муниципальных  услуг, разработку и внедрение административных и электронных административных регламентов, повышение эффективности  системы закупок для государственных  и муниципальных нужд, создание и  реализацию особых механизмов регулирования  в коррупционно опасных сферах, создание механизмов досудебного обжалования и административного судопроизводства (административной юстиции), завершение пересмотра избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти и устранения неэффективного государственного вмешательства в экономику, реформу контрольно-надзорных органов, развитие системы аутсорсинга административно-управленческих процессов, реформирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, обеспечение прозрачности и эффективности взаимодействия органов исполнительной власти со структурами гражданского общества.

В соответствии с утвержденной концепцией Минэкономразвития  России 3 ноября 2004 г. разработало и  внесло в Правительство РФ проект целевой программы (ФЦП) "Административная реформа", рассчитанной на 2005-2010 гг.

Программа нацелена прежде всего на повышение способности исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления обеспечить достижение конкретных результатов в экономике и социальной сфере, а также на повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг, на снижение издержек от неэффективности государственных закупок.

Минэкономразвития России определено государственным  заказчиком федеральной программы "Административная реформа (2005-2010 годы)".

Реализация федеральной  программы "Административная реформа (2005-2010 годы) будет осуществляться в  соответствии с Порядком разработки и реализации федеральных целевых  программ и межгосударственных целевых  программ, в осуществлении которых  участвует Российская Федерация, утвержденным постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции  для федеральных государственных  нужд", с особенностями, установленными данной федеральной программой.

Финансирование  федеральной программы "Административная реформа (2005-2010 годы) "осуществляется за счет средств федерального бюджета. Главной целью ФЦП является преодоление  разрыва между состоянием государственного и муниципального управления и существующим социально-экономическим потенциалом страны путем кардинального повышения эффективности и результативности работы органов исполнительной власти и местного самоуправления, повышения качества государственного и муниципального управления.

1.2 Предпосылки к  административной  реформе в России

Административная  реформа - самая трудная в истории  современной России - идет непрерывно и постепенно с 1991 г., с момента  ликвидации советского общественного  и государственного строя и преобразования социалистической плановой экономики  в рыночную. Революционный образ действий по преобразованию России предполагал коренную перестройку всего государственного механизма. Отсюда - формирование новой системы законодательной власти и проведение судебной реформы, которая продолжается и по сей день. Настала пора приступить к реорганизации государственного управления и прежде всего исполнительной власти[1].

Что касается исполнительного  аппарата государственной власти - наиболее сложного и громадного по своим масштабам, людским, материальным и финансовым ресурсам, то часть  реформаторов выдвигала лишь одну задачу: всячески сокращать бюрократический  аппарат, лишать его льгот и привилегий, руководствуясь постулатами Паркинсона, согласно которым:

чиновник множит подчиненных;

чиновники работают друг для друга.

Но "бюрократы" нужны в любом государстве. От эффективности исполнения ими своих  должностных обязанностей зависит  эффективность всего государственного управления. Поэтому реального сокращения численности государственных служащих не произошло, льготы и привилегии не упразднены. Тогда как ненормированный  рабочий день, повышенная ответственность, небезопасный для жизни и здоровья характер служебной деятельности и  т.д. являются веским обоснованием наличия  льгот. Задача состоит в их законодательно регламентированном и реальном предоставлении.

Осознавая все  это, политическая элита проводила  административную реформу в направлении  приспособления советского исполнительного  аппарата к потребностям проводимых политических и экономических реформ. Общий вектор этого приспособления характеризовался принципом: если что-то менять, то по минимуму.

Конституция РФ определила исполнительную власть как  самостоятельную ветвь государственной  власти, ввела понятие единой системы  исполнительной власти, установила в  самых общих чертах порядок формирования Правительства РФ и оставила открытыми  вопросы о системе и структуре  исполнительной власти и ее функциональной ориентации. По этим вопросам вокруг Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" развернулась острая дискуссия. Именно поэтому разработка законопроекта  продолжалась в течение четырех  лет.

Многие юристы, в том числе составители законопроекта, имея в виду отсутствие надлежащей конституционной основы исполнительной власти, предлагали в нем:

-закрепить принципы  организации органов исполнительной  власти;

-определить  существо органа исполнительной  власти;

-обозначить  критерии определения каждого  вида органов исполнительной  власти;

-установить  назначение каждого вида органов  исполнительной власти и их  место в системе;

-сформулировать  задачи и функции каждого вида  органов исполнительной власти;

-отразить соответствие  наименования органа характеру  и содержанию его деятельности  и т.д.

Но и в Законе о Правительстве РФ эти вопросы  оставлены открытыми. И это не случайно. Замысел законодателя состоял  в том, чтобы предоставить полный простор для формирования исполнительного  аппарата, адаптированного к новому типу экономики. Кто мог ответить на вопрос о том, какой должна быть детальная организация исполнительной власти, отвечающая потребностям нового экономического строя? В каких функциях государственного регулирования будет  нуждаться нарождающийся бизнес?

У законодателя была ясность только в одном вопросе: решить политическую задачу ухода от системы глобального государственного воздействия на экономику. Законодатель отказался от государственно-правового  и социального понятия "управление" и принял его толкование в узком  гражданско-правовом смысле - применительно  к государственной собственности. Это породило немало сложностей в  реализации полномочий исполнительной власти и создало комплекс проблем, требовавших решения как в нормативном, так и в организационном порядке: совмещение функций регулирования и хозяйствования, властных полномочий и "рыночной власти", обязанностей по развитию конкуренции и прав по контролю и надзору за деятельностью бизнес-структур и т.д.

С самого начала проведения рыночных реформ решению  этих проблем уделялось самое  серьезное внимание. Цель всех решений  была неизменной: формирование исполнительного  аппарата, соответствующего условиям и потребностям нового экономического строя. Таким образом, административная реформа с самого начала рассматривалась  как существенный и самый трудный  элемент экономических и социальных реформ, проводимых в России с 1990 г.

Каждый год  федеральная структура исполнительной власти изменялась, а в отдельные  периоды - и два раза в год. Если мы сравним структуру федеральной  исполнительной власти, утвержденную Указом Президента РФ от 30 сентября 1992 г. N 1148, и структуру федеральных  органов исполнительной власти, утвержденную Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314, то увидим, что между ними мало общего. В период с 1992 по 2004 г. редакция указов Президента, закрепляющих структуру  федеральных органов исполнительной власти, менялась около 80 раз. Последнее  изменение структуры федеральных  органов исполнительной власти осуществлено Указами Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 662, от 27 июля 2004 г. N 951, от 13 сентября 2004 г. N 1168, от 18 ноября 2004 г. N 1453.[2]

Изменение структуры  органов исполнительной власти означает изменение функций государственного регулирования, объектов и "объемов" регулирования, видов органов исполнительной власти, их компетенции, форм и порядка  реализации полномочий, штатов, видов  государственных должностей, квалификационных требований к государственным служащим, обеспечивающим реализацию соответствующих полномочий органов исполнительной власти и т.д.

Не существовало и не существует официальной концепции  проведения административной реформы. Наиболее острые проблемы развития исполнительной власти и в самых общих чертах меры по ее реформированию и логике их осуществления намечались в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию начиная с 1996 г. Однако понятие "административная реформа" употребляется лишь в Послании 2001 г. При этом в качестве основной поставлена задача: "...пересмотреть не только и не столько структуру и штаты, но главным образом - функции органов власти". И только в Послании Президента РФ 2002 г. говорится "...о необходимости административной реформы" и определяются основные направления модернизации исполнительной власти, охватываемые в настоящее время понятием "административная реформа".  

1.3 Основные этапы  реализации административной  реформы в современной  России

Административную  реформу предполагается осуществить  в четыре этапа. Первый этап реализации программы (2005 г.) - разработка и принятие нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции  органов исполнительной власти, и  другие мероприятия; второй этап (2006 г.) - передача ряда государственных функций  саморегулируемым организациям; передача части государственных организаций  с федерального на региональный уровень; третий этап (2007 г.) - завершение ликвидации или приватизации избыточных государственных организаций, разработка и внедрение большинства административных регламентов в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Федерации; четвертый этап (2008-2010 гг.) - корректировка нормативно-правовой базы реформы с учетом анализа накопленного опыта; целевое содействие реформированию органов исполнительной власти в наиболее проблемных регионах.

Для решения  поставленных в Программе задач  предусмотрены мероприятия по следующим  разделам - "управление по результатам", "стандартизация и регламентация", "оптимизация функций органов  исполнительной власти и противодействие  коррупции", "повышение эффективности  взаимодействия государства и общества", "модернизация системы информационного  обеспечения органов исполнительной власти и мониторинг административной реформы" и др.

Предполагается, что реализация Программы позволит достичь следующих непосредственных результатов:

1) создание системы  государственного управления, способной  достигать общественно значимых  измеримых целей;

2) снижение издержек  на ведение бизнеса за счет  сокращения административных барьеров (не менее чем в три раза);

3) создание новых  рынков услуг для частного  бизнеса в результате ухода  государства из сфер экономики,  где его присутствие нецелесообразно;

4) повышение  качества и доступности государственных  услуг для граждан;

5) повышение  доверия граждан и бизнеса  к государственным институтам.  
 

1.4 Основные элементы  административной  реформы в Российской  Федерации

Реформа функций  и структуры исполнительной власти представляет собой административную реформу в собственном смысле слова. Она состоит из двух частей: оперативной и институциональной.

Оперативная составляющая заключается в отказе от избыточных функций, совершенствовании порядка  реализации необходимых государственных  функций, построении системы и структуры  исполнительной власти, соответствующей  новым функциям, исключающим конфликт между ними.

Институциональная часть реформы состоит в создании механизмов предотвращения появления  новых избыточных функций, установлении процедур исполнения необходимых функций, обеспечении информационной открытости власти, закреплении стандартов качества оказания государственных услуг.

Таким образом, административная реформа в узком  смысле может быть определена как  процесс пересмотра функций исполнительной власти, закрепления необходимых  и упразднения избыточных функций, создания адекватной функциям структуры  и системы исполнительной власти, а также институциональных изменений  в системе государственного управления. Целью реформы является создание системы эффективного исполнения государственных  функций, обеспечивающей высокие темпы  экономического роста и общественного  развития. 

2. Основные элементы  административной  реформы в Российской  Федерации  

2.1 Идентификация избыточных  функций

Ключевое значение в административной реформе принадлежит  процессу идентификации и упразднения  избыточных функций.

Чтобы идентифицировать избыточные, каждая функция должна быть проверена на:

1) соответствие  целям и задачам государственной  политики в определенной сфере  общественных отношений;

2) адекватность  формы и методов реализации  функции целям и задачам государственной  политики в определенной сфере  общественных отношений;

3) легитимность;

4) соответствие  минимально необходимому уровню  власти.

Для определения  избыточности функции необходимо сопоставить  цели и задачи указанной функции  с целями и задачами, предусмотренными нормативными правовыми актами и  политическими документами[3].

Анализ на адекватность форм и методов реализации функции  целям и задачам государственной  политики выявляет, насколько способы  реализации функции позволяют достигнуть заявленной цели и решить поставленные задачи государственного регулирования.

Значение легитимности функции состоит в том, что  на основе данного критерия функция  может быть признана избыточной безотносительно  к двум вышеуказанным критериям, поскольку отсутствие надлежащей правовой формы делает ее исполнение лишенным правовых оснований.

Проверка на легитимность функции состоит в:

1) установлении нормативных правовых актов, закрепляющих функцию;

2) анализе достаточности юридической силы нормативных правовых актов, закрепляющих функцию;

3) определении соответствия содержания функции, закрепленной в законе, полномочиям органа исполнительной власти по ее реализации в подзаконном и ведомственном нормативном акте.

Функция, закрепленная нормативным правовым актом, может  быть отнесена к избыточным, если юридическая сила правового акта недостаточна. Типичными примерами являются функции, установленные:

- исключительно  ведомственными нормативными актами, не основанными на делегировании  функции правовым актом более  высокой юридической силы;

- подзаконными  актами вместо законодательных  актов.

Сопоставление содержания функции, закрепленной в  законе, с полномочиями по ее реализации в подзаконном и ведомственном  нормативном акте позволяет выявить  избыточные права ведомства, прямо  не вытекающие из содержания законно  установленной функции. Такой анализ наиболее эффективен для выявления  нелегитимных избыточных функций, присваиваемых  себе ведомствами через расширительное или вольное толкование закона.

Функция может  быть признана избыточной для данного  уровня власти: федеральной или региональной, если ее исполнение наиболее эффективно может осуществляться на нижестоящем  уровне власти, - принцип субсидиарности. Так, функция Государственной пожарной службы МЧС России по тушению пожаров в населенных пунктах, исходя из принципа субсидиарности, в большей своей части, может быть передана на региональный и муниципальный уровень.  

2.2 Упразднение избыточных  функций

Идентификация избыточных функций завершается  их упразднением. Можно выделить основные варианты упразднения функций:

1) ликвидация  функции;

2) сокращение  масштаба исполнения функции;

3) передача функции  участникам рынка;

4) передача функции  саморегулируемым организациям  профессиональных участников рынка;

5) передача функции  на минимально необходимый уровень  власти;

6) передача функции  на аутсорсинг;

7) придание функции  процессуального характера.

Ликвидация функции  означает исключение указанной функции  из нормативно-правового акта без  замены иными государственными функциями  либо без передачи ее осуществления  иным субъектам правоотношений с  прекращением ее исполнения, либо прекращение  исполнения функции, не закрепленной нормативными правовыми актами.

Ликвидация функции  происходит в четырех типичных случаях:

- функция формально  закреплена нормативным правовым  актом, но реально не исполняется  в течение длительного времени  без ущерба для регулирования  в определенной сфере общественных  отношений;

- функция не  закреплена нормативным правовым  актом;

- функция закреплена  нормативным правовым актом, противоречащим  акту большей юридической силы;

- функция закреплена  актом недостаточной юридической  силы.

В указанных  случаях функция относится к  числу формально избыточных и  подлежит ликвидации.

Сокращение масштаба исполнения функции состоит в  исключении из объекта государственного регулирования или оказания государственных  услуг определенных правоотношений, уменьшении оснований исполнения функции. В остальной части функция  признается необходимой. Так, функция  органа исполнительной власти по регистрации  внебюджетных фондов федеральных органов  исполнительной власти, государственных  научных учреждений и коммерческих организаций подлежит сокращению масштаба исполнения за счет исключения из объекта  регулирования внебюджетных фондов коммерческих организаций.

Полный отказ  государства от функций имеет  место в тех случаях, когда  они имманентно присущи участникам рынка, закреплены за ними гражданским  законодательством и не нуждаются  в государственном регулировании. В основном это относится к  государственным услугам либо несвойственным государству функциям:

- регулирование  ценообразования в организациях  отрасли;

- координация  деятельности организаций отрасли;

- проведение  рекламных, маркетинговых исследований  и др.

Передача функций  участникам рынка, соответствующим  определенным в законе требованиям  и под контролем государства, необходима в случае, если указанные  функции имеют в качестве адресата неопределенный круг лиц, не содержат в себе властных полномочий и могут  эффективнее осуществляться участниками  рынка.