Содержание 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение

    Актуальность  темы исследования обусловлена тем, что изучение вопросов гражданства одновременно связано с правами и свободами человека и гражданина, а также с суверенитетом государства. Необходимость углубленной разработки взаимоотношений личности и государства вытекает из провозглашения Российской Федерации в ст. 1 Конституции РФ демократическим правовым государством.

    Гражданство как одно из основополагающих прав человека нашло отражение в международных  нормативно-правовых актах. В ст. 15 Всеобщей Декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. говорится, что каждый человек имеет право на гражданство; никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или право изменить свое гражданство.

    Конституция Российской Федерации в ст. 6 относит  гражданство к числу основ  конституционного строя. В то же время принятие нового Закона о гражданстве Российской Федерации от 1 июля 2002 г. и изменений к нему в последующем, свидетельствует о том, что процесс формирования института гражданства в нашей стране, да и в бывших союзных республиках еще нельзя признать сложившимся и завершенным. Объясняется это непосредственной связью гражданства и государственности, гражданства и суверенитета.

    Федеративное  государственное устройство России проявляется в совмещении общефедерального гражданства и гражданства республик в ее составе. Республиканское гражданство при отсутствии упоминания о нем в Конституции Российской Федерации и в новом Законе о гражданстве не имеет правовой основы и противоречит федеральному законодательству.

    Таким образом, становление института гражданства как основы государственности, нестабильность законодательства, его регулирующего, а также многогранность проблем и вопросов, с ним связанных, свидетельствуют об актуальности исследования данной темы.

    Вопросы гражданства в международном и внутригосударственном праве исследовались в трудах таких отечественных ученых-юристов как Ю.Р. Бояре, Д.Л. Златопольский, С.С. Киш-кин, Р.И. Кулик, В.В. Полянский, В.М. Сафронов, Г.И. Тункин, М.А. Шафир, B.C. Шевцов, СВ. Черниченко.

    Целью курсовой работы является всесторонний анализ и исследование теоретических основ реализации института гражданства на примере Орловской области, выделение и рассмотрение особенностей российского законодательства о гражданстве, а также возможных путей его совершенствования. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1. Юридическая сущность  и принципы российского  гражданства

    Согласно  Федеральному закону от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации"  гражданство Российской Федерации – это устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.

    В самом общем виде гражданство есть устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека. Отсюда — наиболее существенные признаки общего понятия гражданства.

    Во-первых, гражданство - это связь двух субъектов: человека и государства. Иначе говоря, гражданство - это некое единство, которое возможно лишь при естественной и одновременно осознанной, разумной принадлежности друг другу человека и государства как лиц, обладающих определенным объемом прав и обязанностей (ответственности).

    Но  связи могут быть фактические  и правовые. Гражданство - это правовая связь. А это значит, что вопросы пребывания в гражданстве регулируются правом (законом, договором). Никто - ни отдельный человек, ни должностное лицо, ни государственный орган - не может договориться по вопросам гражданства фактически, если отсутствуют соответствующие нормативные правовые посылки. Для решения вопросов гражданства нужны соответствующие юридические действия. Это, во-вторых.

    В-третьих, по своему характеру гражданство - это  устойчивая правовая связь. А это значит, что гражданство существует постоянно. Оно не подвержено воздействию никакого автоматизма.

    Во  Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. (статья 15), записано:

    1. Каждый человек имеет право  на гражданство.

    2. Никто не может быть произвольно  лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство».

    Соответствующие этому положению нормы получили закрепление в Конституции РФ и в Законе о гражданстве РФ.

    В-четвертых, по своему юридическому содержанию гражданство представляет собой совокупность взаимных прав, обязанностей и ответственности человека и государства.

    В-пятых, гражданство — это такая устойчивая правовая связь человека с государством, которая имеет определенную нравственную отраженность; она основана на признании и уважении достоинства человека.

    Достоинство — это такое свойство сознания, которое характеризует особое отношение человека к самому себе, а также со стороны других, общества, в котором признается ценность человека. С одной стороны, гражданство предполагает, чтобы в человеке достаточно хорошо были развиты самосознание и самоконтроль, известная требовательность лица к самому себе. Человек не должен совершать поступков, роняющих, порочащих его достоинство, и вместе с тем он вправе требовать того же и от других. С другой стороны, гражданство требует, чтобы государство, а также общество, проявляли уважение к человеку, признавали за ним определенные права и обязанности¹.

    Если  исходить из гуманистических и демократических  представлений о праве и государстве, то необходимо, чтобы государство признавало и уважало основные права и свободы человека. Эти права и свободы перечислены в Конституции РФ 12 декабря 1993 г. (статьи 17-54). Однако перечисление в Конституции РФ основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.

    По  общему правилу, в России не должны издаваться законы, отменяющие или  ущемляющие права и свободы человека и гражданина. Только в порядке исключения они могут быть ограничены, но лишь на основе федерального закона и в той мере, в какой это необходимо в целях обеспечения защиты прав и свободы человека и гражданина, защиты конституционного строя. В частности, в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод, но в соответствии с федеральным законом и с указанием пределов и срока их действия. Чрезвычайное положение на территории РФ и в ее отдельных местностях может вводиться в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Конституция РФ (ст. 88) правом введения чрезвычайного положения наделила Президента. Однако ни при каких обстоятельствах не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), 40 (часть 1), 46-54 Конституции РФ.

    В конституционном праве зарубежных стран наряду с понятием "гражданство" используется еще и понятие "подданство". Каково их соотношение?

    В отличие от гражданства, подданство распространено в государствах, имеющих монархическое устройство. Подданство отражает личную связь человека с монархом, т.е. не обычным человеком, а "божеством" или "полубожеством", который стоит над всеми ("подданный его величества").

    Правда, в странах с развитыми демократическими традициями различия между этими  понятиями носят лишь вербальный характер: Великобритания - конституционная  монархия, а Франция - республика, но основы правового положения личности схожи. В Японии оба понятия (гражданин и подданный) используются как равнозначные и взаимозаменяемые. Причем, чаще используется не "подданный", а "гражданин". В некоторых странах первый термин вообще исключен. Но в развивающихся странах (в государствах Арабского Востока, в Африке) различия между этими понятиями имеют существенное значение: подданный обязан быть лично верным монарху, население воспитывается в соответствующих традициях, нередко нарушение верности может быть сурово наказано.

    В советском и постсоветском российском законодательстве применительно к россиянам используется понятие "гражданин", а не "подданный", но распространенность последнего понятия в законодательстве других стран принимается во внимание.

    Если  взглянуть на гражданство с точки  зрения структуры отечественной системы права, то гражданство - один из важнейших институтов конституционного права. По своему юридическому содержанию этот институт представляет собой нормы права, закрепляющие принципы российского гражданства, отношения, связанные с приобретением и прекращением российского гражданства, а также устанавливающие порядок производства по делам о гражданстве, обеспечивающие развитие этих отношений в неконфликтных и конфликтных условиях. Отсюда следует, что

гражданство как институт конституционного права состоит из, по меньшей мере, следующих пединститутов:

    •     принципы российского гражданства;

    •     приобретение российского гражданства;

    •     прекращение российского гражданства;

    •     полномочные органы, ведающие делами о гражданстве

    •     производство по вопросам гражданства².

    Далее мы рассмотрим принципы гражданства.

    Под принципами российского гражданства  принято понимать основополагающие начала, идеи института гражданства РФ. В соответствии с Конституцией РФ и ФЗ о гражданстве различаются следующие принципы российского гражданства:

    Важнейший из них - открытый и свободный характер. А это значит, что каждый, кто  находится в пределах России, имеет  право на российское или иное гражданство. При этом Российская Федерация поощряет приобретение российского гражданства лицами без гражданства, проживающими на территории России. Никому не дано право в одностороннем порядке лишать кого-то российского гражданства, если оно приобретено на законном основании и в установленном законом порядке. Нормы, посвященные праву на гражданство, сформулированы таким образом, что право на гражданство не означает право только на российское гражданство, ибо никто не может быть лишен права изменить свое гражданство. Если лицо без гражданства желает приобрести не российское, а иное гражданство, то Российская Федерация не препятствует этому.

    Существенен принцип, согласно которому российское гражданство является единым и равным. В соответствии со статьей 6 и пунктом "в" статьи 71 Конституции РФ в части 2 статьи 4 ФЗ о гражданстве прямо записано: "гражданство Российской Федерации является единым и равным независимо от оснований его приобретения". А это, прежде всего, значит: Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов (принцип симметрии). Следовательно, несмотря на то, что в части 2 статьи 5 Конституции РФ указано, что республика - государство, необходимо исходить из того, что граждане РФ остаются, прежде всего, российскими гражданами, в какой бы части территории России они временно или постоянно ни находились. Хотя каждый субъект РФ имеет свое административно-территориальное деление, суверенитет России распространяется на всю ее территорию, которая целостна и неприкосновенна (статья 4 Конституции РФ).

    Анализ  конституционного законодательства зарубежных стран показывает, что в зависимости  от двух основных способов приобретения гражданства - филиации (от лат. "filialis" - сыновний) и натурализации - различаются урожденные в данной стране и натурализованные граждане. Кроме того, в отдельных странах (например, в Бирме) существует понятие "ассоциированный гражданин". Правовое положение их неодинаково. В отличие от законодательства этих государств, российское гражданство является равным независимо от оснований приобретения. Не имеет юридического значения и время приобретения гражданства. Гражданами РФ признаются, а) лица, имеющие гражданство РФ на день вступления в силу ФЗ о гражданстве РФ; б) лица, которые приобрели гражданство РФ в соответствии с названным законом (статья 5 ФЗ о гражданстве).

    Важным  принципом института российского  гражданства является его правовая защита. Это проявляется в следующем. Прежде всего, никто не может быть лишен гражданства РФ или права изменить его (часть 4 статьи 4 ФЗ о гражданстве). Далее, проживание российского гражданина за границей не ведет автоматически к потере им гражданства (часть 3 статьи 4 ФЗ о гражданстве). Более того, российский гражданин, находящийся за пределами России, пользуется защитой и покровительством Российской Федерации. Органы государственной власти РФ, дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, находящиеся за пределами РФ, их должностные лица обязаны содействовать тому, чтобы гражданам РФ была обеспечена возможность пользоваться в полном объеме всеми правами, установленными Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ, законами и правилами государств проживания или пребывания граждан РФ, а также возможность защищать их права и охраняемые законом интересы (статья 61 Конституции РФ, статья 7 ФЗ о гражданстве). Существенное значение для понимания природы данного принципа имеет и правило, согласно которому гражданин РФ не может быть выслан за пределы РФ или выдан иностранному государству (пункт 5 статьи 4 ФЗ о гражданстве). Это правило вытекает из содержания принципа ответственности гражданина перед своим государством: если российский гражданин совершил правонарушение за границей, то он подлежит юридической ответственности по законам РФ³.

    По  законодательству отдельных стран  вступление в брак с иностранцем  или расторжение брака приводит к изменению гражданства. Так, в некоторых латиноамериканских странах женщины, вступившие в брак, автоматически приобретают гражданство своего супруга. В этом и подобных случаях возникают сложности с определением гражданства детей, что порождает споры, особенно при разводах родителей, имеющих различное гражданство. Российское гражданство основано на принципе отрицания автоматического изменения гражданства при заключении или расторжении брака гражданином РФ с лицом, не имеющим гражданства России, а также при изменении гражданства другим супругом. Согласно статье 8 ФЗ о гражданстве заключение или расторжение брака между гражданином РФ и лицом, не имеющим гражданства РФ, не влечет за собой изменение гражданства указанных лиц. Изменение гражданства одним из супругов не влечет за собой изменение гражданства другого супруга. Расторжение брака не влечет за собой изменение гражданства родившихся в этом браке или усыновленных (удочеренных) супругами детей.

    Принцип института российского гражданства  образует и общее положение, согласно которому гражданство детей определяется в соответствии с ФЗ о гражданстве (статья 9 ФЗ о гражданстве).

    Двойное гражданство. Закон СССР от 23 мая 1990 г. "О гражданстве СССР" устанавливал, что "за лицом, являющимся гражданином СССР, не признается принадлежность к гражданству иностранного государства" (статья 2), т.е. он не признавал двойного гражданства. Конституция РФ 12 декабря 1993 г. (статья 62) допускает двойное гражданство. Суть его по российскому законодательству заключается в том, что гражданин РФ может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство), если это предусмотрено международным договором РФ или федерачьным законом⁴.

    В некоторых субъектах РФ в одно время в содержание понятия "двойное гражданство" вкладывался иной смысл. Так, в пояснительной записке к проекту Закона РФ "О гражданстве Республики Башкортостан" говорится, что "гражданство Республики Башкортостан является институтом государственности, имеющим в основном внутреннее, республиканское значение...". Здесь проводится идея о необходимости и возможности в Республике Башкортостан "системы двойного гражданства", означающего, что гражданин Республики Башкортостан одновременно является и гражданином Российской Федерации. Параллельное существование двух институтов гражданства якобы определено различием в комплексе прав, свобод, обязанностей и гарантий граждан Республики Башкортостан и граждан Российской Федерации, связанными с наличием у Республики Башкортостан дополнительных полномочий и предметов ведения, т.е. расширительным пониманием содержания статуса гражданства Республики Башкортостан по сравнению с гражданством Российской Федерации. Однако такое понимание института "двойного гражданства", думается, является некорректным, так как оно противоречит принципам и нормам современного российского законодательства о гражданстве РФ. Все же правовой институт российского гражданства един для всей России. Граждане РФ, постоянно проживающие на территории любой республики в составе РФ, являются, прежде всего, гражданами РФ. Ни одна республики в составе РФ не является по отношению к России в целом иностранным государством. Следовательно, не может быть применен и принцип двойного гражданства в отношениях между РФ в целом и республиками. Противное - абсурдно, свидетельство абсолютного непонимания природы современной России как сложного, но единого государства⁵.

    Сказанное не значит, что республики не могут  развивать свое законодательство о  гражданстве. Но такое законодательство мыслимо и возможно лишь в рамках единого института российского гражданства как субсидиарного по отношению к федеральному законодательству о гражданстве; ни один субъект РФ не может принимать    законы,    ведущие    к   ухудшению    конституционно-правового статуса российского гражданина. Если допущено двойное гражданство, то возможно ли тройное, четверное и т.д. гражданство, т.е. множественность гражданства? Закон не дает прямого ответа на этот вопрос. Однако конституционно-правовой практике зарубежных стран ситуация, сопряженная с множественностью гражданства, известна. Следовательно, таковое нельзя абсолютно исключить и применительно к российским гражданам, так как в принципе договоры, допускающие двойное гражданство, Россия может заключать со многими государствами.

    Однако  лицо с множественным гражданством обязано знать и соблюдать  законы страны пребывания, в данном случае - Российской Федерации. Наличие  иностранного гражданства (одного, двух, трех и т.д.) не умаляет прав и свобод гражданина РФ внутри страны, не освобождает его от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено законом или международным договором. Чтобы исключить состояние двойного, тройного обременения (явная несправедливость), государство непременно должно оговорить взаимный учет выполнения гражданином обязанностей перед ним. Коллизии (совпадение обязанностей по отношению к нескольким государствам), например, служба в армии, разрешаются по дипломатическим каналам.

    Важный принцип российского гражданства - документальное подтверждение гражданства. ФЗ о гражданстве (статья 10) требует, чтобы гражданство было подтверждено документально. Документами, удостоверяющими российское гражданство, являются паспорт гражданина РФ или иной основной документ, содержащие указание на гражданство лица. Виды документов, удостоверяющих личность гражданина РФ, определяются федеральным законом⁶.

    Вывод:

    Таким образом, отношение личности к государству  и праву, власти и закону только в  том случае доставляет понятию "гражданин" необходимый содержательный материал, когда оно выступает в особой юридической форме, получает правовое выражение в виде гражданства.

    Надо  сказать, что известная путаница в использовании термина "гражданство" имела своим следствием искаженное представление некоторых авторов о времени возникновения гражданства (подданства), которое связывается с возникновением государства и права. "Гражданство, - указывает Б.С. Эбзеев, - было известно еще античным государствам. Однако в то время оно означало прежде всего правовое состояние личности, определяемое ее принадлежностью к господствующему классу, имело в основе своей глубокое социальное неравенство классов и основанное на нем неравноправие людей, закрепленное в нормах права и освященное рабовладельческой идеологией...

    Диалектика  общественного развития привела  к замене античного гражданства  в период феодализма институтом подданства, который, в свою очередь, в эпоху  буржуазных революций уступил место  институту гражданства, наполненному уже иным общественным содержанием"⁷

    На  самом деле возникновение гражданства  связано с возникновением правовых категорий, относящихся к территориальному верховенству, которые, как правило, появляются гораздо позже, чем любое  из известных нам античных государств. Разумеется, существование гражданства вытекает из государственной организации общества. Оно является юридическим оформлением состава населения государства. Без такого оформления гражданства не существует, а существует лишь население, являющееся "придатком" соответствующей территории. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. Реализация законодательства  о гражданстве  в Орловской области

    Целями  государственной миграционной политики в Российской Федерации являются обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического развития, национальной безопасности Российской Федерации, удовлетворение потребности растущей российской экономики в трудовых ресурсах, рациональное размещение населения по территории страны, реализация интеллектуального и трудового потенциала мигрантов.

      Учитывая возрастающее влияние  миграции на социально-экономическую  и общественно-политическую ситуацию  в регионе, продуманная миграционная  политика приобретает все большее  значение.

      В Орловской области постоянными  притягательными факторами для потенциальных мигрантов остаются ее выгодное географическое положение, благоприятные природно-климатические условия, стабильная социально-экономическая обстановка, высокий положительный имидж среди субъектов Российской Федерации.

      В области под руководством Губернатора Е.С. Строева разработана и осуществляется глубоко продуманная политика социально-экономических реформ, направленная на ускоренный рост экономики, привлечение инвестиций, стабилизацию положения на рынке труда, повышение благосостояния граждан.

      Это создает условия для переезда  в регион населения из стран  ближнего и дальнего зарубежья,  из других областей и республик  Российской Федерации. В 2007 году  миграционный прирост составил 1834 человека. В 2006 году он составлял  182 человека.

      В 2006-2007 годах были внесены существенные изменения в миграционное законодательство, которые направлены, с одной стороны, на ужесточение мер по пресечению незаконной миграции, а с другой - на упрощение миграционных процедур для добросовестных мигрантов.

      В рамках изменений в миграционное законодательство деятельность Управления Федеральной миграционной службы по Орловской области была направлена на совершенствование методов управления миграционными процессами.

      Среди основных направлений деятельности  Управления в сфере миграции: выдача в пределах установленных квот иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации, приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности, разрешений на работу иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, постановка иностранных граждан и лиц без гражданства на миграционный учет, оформление виз, рассмотрение заявлений о приеме в гражданство Российской Федерации, контроль за соблюдением миграционного законодательства.

      В рамках имеющихся полномочий  Управлением во взаимодействии  с заинтересованными органами  исполнительной государственной  власти проводится работа по  недопущению нарушения прав иностранных  работников и распространения социально опасных заболеваний, источником которых могут стать прибывающие мигранты.

      С целью обеспечения экономики  области необходимыми трудовыми  ресурсами УФМС России по Орловской  области совместно с Управлением  занятости населения Орловской области в рамках установленной квоты осуществляет выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешительных документов на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности на вакантные и вновь создаваемые рабочие места.

      В целях дальнейшего улучшения  миграционной ситуации в Орловской  области Коллегия постановляет:

    Информацию  начальника Управления Федеральной  миграционной службы России по Орловской  области Н.П. Балашовой принять  к сведению.

    Рекомендовать Управлению Федеральной миграционной службы России по Орловской области во взаимодействии с заинтересованными органами исполнительной государственной власти активизировать работу по пресечению незаконной миграции и противодействию распространению социально опасных инфекционных заболеваний, исходящих от прибывающих на территорию области мигрантов.

    Административный  регламент исполнения Федеральной  миграционной службой государственной  функции по осуществлению полномочий в сфере реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации устанавливает:

      порядок исполнения государственной  функции по определению наличия  гражданства Российской Федерации,  приобретению или прекращению  гражданства Российской Федерации,  согласованию или отклонению, либо  отмене решений по вопросам гражданства, ведению учетов лиц, изменивших гражданство;

      требования, предъявляемые к порядку  исполнения государственной функции,  сроки и последовательность действий (административные процедуры) Федеральной  миграционной службы и территориальных  органов ФМС России, порядок и формы контроля за исполнением государственной функции, порядок обжалования действий (бездействия) должностного лица или принимаемого им решения, а также взаимодействие ФМС России, ее территориальных органов и их структурных подразделений с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления при осуществлении данных полномочий.

    Исполнение  государственной функции по осуществлению  полномочий в сфере реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации производится ФМС России и ее территориальными органами.

      В ФМС России и ее территориальных  органах исполнение законодательства  о гражданстве Российской Федерации  осуществляется уполномоченными структурными подразделениями.

      В процессе исполнения государственной  функции в пределах своей компетенции  также участвуют: Федеральная  служба безопасности Российской  Федерации и ее территориальные  органы (пункты 35, 37, 51 Положения о  порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации); Министерство внутренних дел Российской Федерации и органы внутренних дел Российской Федерации (пункты 36, 51 Положения).

    ФМС России, территориальные органы и  их структурные подразделения при  осуществлении полномочий в сфере реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации взаимодействуют с Комиссией по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации, Управлением Президента Российской Федерации по обеспечению конституционных прав граждан, Федеральной службой безопасности Российской Федерации; Федеральной налоговой службой, Министерством иностранных дел Российской Федерации, Министерством образования и науки Российской Федерации, Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Министерством обороны Российской Федерации, органами судебной власти, Министерством юстиции Российской Федерации, иными органами государственной власти, учреждениями и организациями.