Административный процесс. 10

Министерство образования  и науки

Российской Федерации

Сахалинский государственный  университет

Юридический институт

 

 

Кафедра теории права

и государственно – правовых дисциплин

 

 

 

 

 

Административный процесс

 

 

 

 

 

Курсовая работа студента

2 курса заочного (специального

3,5 года обучения)

 

Научный руководитель:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Южно-Сахалинск

2013

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Содержание

 

Введение……………………………………………………………………….…..3

Глава 1.  Понятие об административном процессе .............................................5

§ 1.1. Признаки административного процесса..….………..................................9

§ 1.2. Принципы административного производства ….……………………....11

Глава 2. Актуальные проблемы административного процесса на современном этапе………………………………..……………………….……....................... 19

Заключение………………………………………………………………………25

Список  литературы…………………….……………………………………….28

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

Проблемы процессуального  регулирования оснований, условий  и порядка реализации законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, других нормативно-правовых актов и содержащихся в них материальных административно-правовых норм, регулирующих отношения в различных аспектах и направлениях реализации государственной исполнительной власти, приобретают сейчас особую остроту и практическую актуальность. Общеизвестны многочисленные сетования и законодателей, и правоприменителей на то, что во многих законах и других нормативно-правовых актах не предусмотрен вовсе или недостаточно четко прописан порядок и механизм их реализации.

Одной из причин такого ненормального положения является то обстоятельство, что в целях проведения правовой реформы в России и упорядочения административно-правового регулирования не уделяется должного внимания расширению его процессуальной формы и серьезному подходу к выработке концепции административно-процессуального законодательства.

Актуальность теоретико-правового  исследования вопросов административного  процесса обусловлена необходимостью: 1) проведения современных научно-теоретических  исследований в области административного процесса; 2) скорейшей административной процессуализации для создания системы административно-процессуального законодательства, нацеленной на реализацию конституционного положения о разделении властей, на защиту прав и свобод граждан, а также на создание правового государства; 3) улучшения организации и функционирования органов исполнительной власти, исключая недопустимый в ряде случаев произвол и субъективизм в силу отсутствия процессуальной регламентации.

В связи с этим, для проведения данного исследования была поставлена цель, определён объект, поставлены задачи и намечены методы исследования.

Цель нашей работы заключается  в следующем: проанализировать содержание понятия административного процесса, его признаки, принципы, особенности административно – процессуальных отношений, детально изучить соответствующую судебную практику.

Объектом  исследования является  административный процесс, как вид юридического процесса, его принципы, признаки, проблемы.

Задачи курсовой работы являются:

1. Изучить юридическую литературу и документы 
судебной практики, с целью детального изучения административного процесса.

Метод исследования:

1. Теоретический: анализ юридической литературы и документов юридической практики.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1 . Понятие об административном процессе

В правоведении существуют различные мнения о понятии административного  процесса, в данной главе мы попытаемся подробно рассмотреть позиции сторонников широкого и узкого понимания административного процесса, и в итоге придти к определенному выводу о том, что является административным процессом.

Так, согласно позиции сторонников широкого понимания административного процесса, административный процесс охватывает все индивидуальные дела, рассматриваемые органами управления (В.Д. Сорокин, В.М. Манохин, Д.Н. Бахрах и др.)¹

Вторая группа ученых (А.Ф. Клейман, Н.Г. Салищева, А.А. Демин  и др.) возражает против признания  административным процессом всей области  применения государственным аппаратом  норм материального административного права, всего порядка деятельности административных органов.

Данную "юрисдикционную концепцию" наиболее обстоятельно развивает  Н.Г. Салищева в своих фундаментальных трудах, определяя административный процесс как "регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения". Рассмотрение других индивидуальных дел в административных органах Н.Г. Салищева относит к административному производству, из чего следует, что административное производство не охватывает в целом государственное управление (деятельность исполнительной власти), ибо это производство, по мнению Н.Г. Салищевой, регулируется определенной группой материальных административно-правовых норм; административное производство в данном случае рассматривается как самостоятельное понятие по отношению к управленческой деятельности. ²

В статье "К вопросу  об административном процессе в СССР" в 1963 г. Н.Г. Салищева придерживалась расширительного толкования понятия административного процесса и рассматривала его как порядок всех индивидуальных дел в области исполнительной и распорядительной деятельности.³

В 1964 г. Н.Г. Салищева меняет свое мнение и признает расширительное толкование административного процесса неплодотворным, ибо, по ее мнению, при этом организационная деятельность аппарата (административное устройство) по существу подменяется административным процессом, что отождествляет различные понятия.

В юридической литературе были высказаны и другие мнения в  пользу ограничительного толкования административного  процесса (А.Ф. Клейманом, А.П. Клюшниченко, А.В. Самойленко, В.С. Тадевосяном и  др.), считающими административным процессом рассмотрение спора о праве административном, посредством которого происходит принудительное осуществление материальной нормы. ⁴

Сторонники третьего подхода к рассматриваемой проблеме подвергают критике две изложенные позиции: первую - за слишком расширительное понятие административного процесса и фактическое его отождествление с понятием исполнительно-распорядительной деятельности государства, вторую - за ограничительное понимание административного процесса и сведение его, по сути, только к юрисдикционной деятельности.

Так, Ф.Д. Финочко еще  в 1968 г. высказал сомнения в том, можно  ли признать административным процессом  всю область применения государственным  аппаратом норм материального права, весь порядок деятельности административных органов. По его мнению, нормотворческий процесс не может быть включен в сферу административного процесса, ибо здесь налицо процедура издания нормативных актов органов исполнительной власти, преследующая цель создания общих правил поведения, в то время как процесс административный направлен на решение индивидуальных дел в сфере исполнительной власти. ⁵

В юридической литературе наиболее обстоятельное развитие эта  концепция получила в трудах В.А. Лория. Наш анализ понятия административного  процесса связан с критической оценкой позиции В.А. Лория, тем более что взгляды автора претерпели заметную эволюцию.

В своей докторской диссертации  на тему "Проблемы кодификации советского административно-процессуального права" в 1976 г. В.А. Лория возражает против отождествления административного процесса с процессом применения материальной административно-правовой нормы, считая, "что не во всех стадиях административно-процессуального рассмотрения индивидуальных дел применяется материальная норма права. Вся процедура установления индивидуального факта до применения материальной нормы входит в административный процесс, который также может повлечь применение материальной нормы, но оно непосредственно связано лишь с одной из стадий административного процесса, а именно со стадией решения дела. Кроме того, применение административно-правовых материальных норм осуществляется также посредством норм гражданско-процессуального права, ввиду чего применение материальной административно-правовой нормы не всегда является признаком административного процесса. ⁶

В.А. Лория под административным процессом понимает "рассмотрение во всех органах государственного управления, организациях, учреждениях, предприятиях и некоторых специально уполномоченных общественных организациях индивидуальных дел, возникающих в сфере государственного управления, а также применение к ним материальных норм административного права и ряда других отраслей права", исключая из административного процесса судебное рассмотрение административных деликтов. ⁷

Позже, в 1986 г., взгляды  ученого претерпели изменения. Он признает, что, исходя из понимания юридического процесса с точки зрения формы индивидуального дела, рассматриваемого в процессе, жалоба на действия должностного лица, имеющая административно-правовую форму внешнего проявления, должна быть рассмотрена во всех органах в административно-процессуальном порядке. ⁸

Следовательно, теперь судебные органы рассматриваются В.А. Лория  в качестве органов административной юстиции в собственном смысле этого института, что соответствует  конституционным нормам и действующему законодательству.

Сторонниками понимания  административного процесса в широком  аспекте являются также такие ученые - административисты и теоретики, как Д.Н. Бахрах, В.М. Манохин, В.И. Новоселов, В.Д. Сорокин и др. При этом данный подход представляется нам более верным.

Пожалуй, наиболее четко  раскрыл сущность административного  процесса в СССР А.П. Коренев: "Советский  административный процесс есть деятельность, состоящая в реализации полномочий по осуществлению функций государственного управления и применению норм материального административного права, протекающая в порядке и формах, установленных законодательством" ⁹

Таким образом, в настоящее время усматривается, что среди ученых -  теоретиков, а также практиков существует некая неопределенность в понятии административного процесса.

Мы, проанализировав все  указанные выше точки зрения, приходим к выводу о том, что административный процесс как вид юридического процесса представляет собой урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность, направленную на разрешение индивидуальных дел в сфере государственного управления уполномоченными на то органами исполнительной власти Российской Федерации, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами административно-процессуальных отношений.

 

§ 1.1.  Признаки административного процесса.

 

На основании сформулированного понятия об административном процессе можно выделить следующие специфические признаки административного процесса.

1. Административный процесс - вид юридического процесса, обладающий всеми признаками, присущими последнему (властный характер деятельности; ее регламентация процессуальными нормами; деятельность целевая, сознательная, направленная на достижение определенных юридических результатов и оформленная в документах).

2. Административный процесс  представляет собой часть управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности, подлежащей правовой регламентации.  Общность между управленческой  деятельностью и административным  процессом выражается в единой сущности, которая реализуется одними и теми же государственными органами системы исполнительной власти. В силу того что административный процесс - нормативно урегулированное звено управленческой деятельности, не может быть включена в это понятие организационно-техническая часть деятельности исполнительных органов. По мнению Бахраха Д.Н., более правильно выделять три вида процесса, включающих в себя три правовых вида деятельности - административно-нормотворческий (издание нормативных актов исполнительной власти), административно-правоприменительный (применение материальных норм позитивного характера), административно-юрисдикционный (правоохранительная деятельность субъектов).¹⁰

3. Административный процесс  - это также нормативно установленная  форма упорядочения правовых документов (актов органов исполнительной власти), где раскрываются все особенности органов исполнительной власти: их многообразие и многочисленность; реализация, помимо федеральных законов, законов субъектов Федерации, актов исполнительной власти.

4. Административный процесс  теснейшим образом связан с  материальным административным  правом и является порядком  реализации этих норм. Административный  процесс - такая нормативно урегулированная  деятельность (или порядок деятельности), в ходе осуществления которой рождаются отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права и получающие характер административно-процессуальных правоотношений. Но соотношение материальных и процессуальных правоотношений не следует рассматривать как воздействие формы и содержания. Право и процессы имеют свою форму. Административный процесс без административного права беспредметен. Административное право без административного процесса бессильно.

5. Безусловно, административный  процесс отличается от процесса административного права, ибо первый подразумевает процесс рассмотрения индивидуальных дел не только административно-правового характера, но и других отраслей права. Административный процесс обслуживает нормы финансового, земельного и других отраслей права.

6. В отличие от других  видов процессов (уголовного, гражданского) административный процесс имеет  сложную структуру производств,  отличающихся друг от друга  характером дел и расположенных  параллельно, регламентируемых многочисленными  административно-процессуальными нормами. ¹¹

 

§ 1.2. Принципы административного процесса

 

В результате сложился общий  подход, что принципы - это основные руководящие положения, теоретические  идеи, отражаемые и закрепляемые правом.

В словарях русского языка  слово "принцип" определяется как "установка для какой-то деятельности", как "начало, на котором построено что-нибудь". Вследствие этого "принципом административного процесса" может быть признано не любое проявление, не любая часть административно-процессуальной деятельности, а ее качественно обособленная черта, исходная установка административно-процессуальной деятельности.¹²

Принципы административного  процесса - это такая исходная установка, посредством которой определяются особенности, специфика, назначение административно-процессуальной деятельности, которая должна найти закрепление в нормах права, ибо только в этом случае принцип приобретает правовой характер.

В административном праве  ряд ученых (А.П. Коренев, В.А. Лория, В.Д. Сорокин, Н.Г. Салищева, Д.Н. Бахрах, Е.В. Додин и др.) серьезно занимались разработкой этого вопроса. Предлагаемые ими классификации различны.

По – мнению судьи Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, доктор юридических наук, профессора Пановой И.В., с учетом специфики иных видов юридических процессов и на основании анализа имеющихся высказываний по данному вопросу в систему принципов административного процесса следовало бы включить:

1) принцип законности;

2) принцип объективной  (материальной) истины;

3) принцип равенства  сторон;

4) принцип обеспечения охраны прав субъектов административного процесса;

5) принцип гласности  административного процесса;

6) осуществления процесса  на национальном языке;

7) принцип быстроты (оперативности,  экономичности, эффективности) процесса;

8) принцип самостоятельности принятия решения;

9) принцип двухступенчатости  административного процесса;

10) принцип ответственности  должностных лиц за ненадлежащее  ведение процесса и за принятый  акт (решение, постановление и  т.п.);

11) принцип активности  правоприменительных органов;

12) принцип сочетания  интересов личности, общества и государства.¹³

 

Мы попытаемся в данной курсовой работе рассмотреть подробнее  основные принципы административного процесса.

Так, принцип законности является основой всех иных принципов. Это универсальный, особо значимый принцип, распространяющийся на все без исключения стороны общественной и государственной жизни, в том числе и на административно-юрисдикционные производства, а значит, и на административно-юрисдикционную деятельность налоговых органов.

Сущность принципа законности состоит в требовании надлежащего  применения законов и иных нормативных  правовых актов. Данное обстоятельство имеет первостепенное значение для  административно-юрисдикционной деятельности.

В соответствии с принципом законности особое внимание административно-процессуальным законодательством обращается на охрану прав и законных интересов граждан. В случае нарушения прав и законных интересов того или иного участника административно-юрисдикционного производства лицо, привлеченное к ответственности, вправе обжаловать незаконные действия должностных лиц (органов исполнительной власти).

Гарантиями принципа законности служит не только право  граждан на обжалование неправомерных  административно-правовых актов, но и  право участников административно-юрисдикционных производств на судебную защиту от неправомерных действий, прокурорский надзор, внутриведомственный контроль.

В настоящее время  все большее значение и актуальность приобретает принцип активности правоприменительных органов, а также принцип быстроты (оперативности, экономичности, эффективности) процесса, которые выступают в качестве определенной юридической гарантии реализации гражданами их прав и охраняемых законом интересов. Поэтому действующее законодательство устанавливает сроки, в течение которых должны быть совершены процессуальные действия по административному делу, строго определенный порядок проведения административных производств, круг привлекаемых к процессу участников. Это позволит максимально сэкономить материальные и иные ресурсы в целях объективного рассмотрения и разрешения принятого к административному производству дела. Данный принцип направлен на обеспечение такой организации административно-юрисдикционных производств, которые не требовали бы больших материальных затрат и вместе с тем обеспечивали бы быстроту процесса без излишнего обременения участников спора. Так, например, Закон установил сокращенный (пятидневный) срок обжалования постановлений по делам о нарушениях избирательных прав граждан и законодательства о выборах и референдумах. В сочетании с пятидневным сроком рассмотрения таких жалоб (ч. 2 ст. 30.5 Кодекса) это должно обеспечить более оперативное правовое реагирование на допущенное правонарушение в условиях динамичного и ограниченного по времени избирательного процесса.

Сокращение указанных  сроков обусловлено также тем, что  эти административные правонарушения могут повлиять на ход избирательной  кампании, а Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ст. 78) устанавливает сжатые сроки рассмотрения жалоб, поступающих в период избирательной кампании или кампании референдума.

Важным условием рассмотрения дела по существу является наличие  участников производства по делу об административном правонарушении. В случае их отсутствия необходимо принять решение либо о рассмотрении дела, либо об отложении рассмотрения дела.

Следует отметить, что       Президиум Сахалинского областного суда в своих ежеквартальных обзорах неоднократно указывал,   основной проблемой при рассмотрении указанной категории дел является извещение лиц о времени и месте рассмотрения дела.

В результате проведенного обобщения установлено, что факты  рассмотрения дел и вынесения  постановлений о привлечении  лиц к административной ответственности на основании извещений ОГИБДД допущены мировыми судьями судебного участка № 5 (в отношении Солобаева А.В.), судебного участка № 9 (в отношении Обухова В.В., Ращупкина Д.С., Чилина Н.К.), судебного участка № 2 (по ряду дел).

Как правило, учитывая требования  Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и позицию Верховного Суда РФ по данному вопросу, систематически публикуемую в обзорах судебной практики, судьи предпринимают меры к надлежащему извещению лиц, привлекаемых к административной ответственности, о времени и месте рассмотрения дел.

Вместе с тем случаи рассмотрения дел без таких данных в материалах дела продолжают иметь  место в деятельности мирового судьи  участка № 27 (дело о привлечении  к административной ответственности Мороз Р.А., Шереметьев В.А., Натасов А.В., Трифонов Е.В., Пурдышов Д.В., Выжанов С.А.), мирового судьи судебного участка № 25 (дело о привлечении к административной ответственности Элиович Г.Я.и другие).

Наряду с указанным  в деятельности мировых судей судебных участков №№ 25, 26, 27, расположенных в городе Южно-Сахалинске, проблема извещения лиц о времени и месте судебного заседания стоит крайне остро. Связана она, как правило, с неполучением извещений и повесток лицами, привлекаемыми к административной ответственности. 

Невозможность извещения лица, привлекаемого  к административной ответственности, о времени и месте рассмотрения дела влечет истечение сроков привлечения  к административной ответственности  и соответственно прекращение производства по делу.

Вместе с тем к этим вопросам следует подходить индивидуально, поскольку в противном случае складывается практика, позволяющая  лицам, уклоняющимся от получения извещений  и явки в суд, избежать ответственности.

Так, мировым судьей судебного участка № 26 прекращено производство по делу в отношении Шалопугина Н.В. Суд 7 раз направлял телеграммы по домашнему адресу лица, привлекаемого к административной ответственности, они доставлены не были, поскольку за их получением адресат не являлся. Аналогичная ситуация и по делу о привлечении к административной ответственности Гилей С.Ю., который четырежды извещался о рассмотрении дела. В связи с истечением сроков хранения заказной корреспонденции и соответственно истечением сроков привлечения к административной ответственности прекращены дела мировым судьей судебного участка № 5 в отношении Волкова В.А., Медведкина Ю.Н., Архипова С.В., Бойко Р.А., Русакова А.В. ¹⁴

Таким образом, мы видим, что проблема надлежащего извещения лица, привлекаемого к административной ответственности является более чем существенной, следовательно, насколько максимально точно правоприменительные органы будут придерживаться принципа быстроты (оперативности, экономичности, эффективности) процесса, настолько эффективнее будет проходить рассмотрение административного дела по существу.

В этой связи в целях решения указанной проблемы предлагается следующее.

1. Наряду с направлением телеграмм и извещений о времени и месте судебного заседания при их возврате, предпринимать иные возможные меры извещения, включая телефонограммы, там, где имеются данные о наличии телефона, а также использовать извещение курьером либо администратором, с приложением соответствующей информации в дело. При совокупности таких мер решать вопрос о привлечении лица к административной ответственности, оценивая бездействия по получению им извещения как уклонение от явки в суд.

2. Решение проблемы надлежащего извещения лиц заключается и во взаимодействии с органами ГИБДД с тем, чтобы они максимального отражали место жительства лиц, привлекаемых к административной ответственности (в отсутствие соответствующих документов), мобильно взаимодействовали с Управлением Федеральной миграционной службы с проверкой места жительства этих лиц, выясняли и отражали в протоколе их контактные телефоны. Один из вариантов работы в этом направлении является и привлечение органов ГИБДД по возможности к извещению этих лиц, тогда когда явно из неоднократно направляемых извещений следует, что лицо уклоняется от явки в суд.

3. Отказ лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, от получения судебного извещения (уведомление телеграфом) следует признавать надлежащим извещением этого лица о времени и месте рассмотрения данного дела.

4. Рассматривать возможность назначения лицу,  в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении адвоката, по аналогии в порядке предусмотренном ст. 50 ГПК РФ.

Только в результате комплексных  мер, принимаемых судом для извещения  лиц, привлекаемых к административной ответственности, возможно снизить процент прекращаемости указанной категории дел по истечению срока давности привлечения лица к административной ответственности ввиду невозможности извещения его о времени и месте рассмотрения дела.

По итогам проверки наличия  условий, необходимых для рассмотрения дела, могут быть вынесены определения  трех видов: об отложении рассмотрения дела, о приводе лица, участие  которого признается обязательным при  рассмотрении дела, о передаче дела на рассмотрение по подведомственности.

Принцип гласности - рассмотрение индивидуальных административных дел  происходит публично, открыто, за исключением  случаев, предусмотренных законодательством (когда может бать разглашена государственная, военная, коммерческая или иная охраняемая законом тайна, а равно в случаях, если этого требуют интересы безопасности лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, членов его семьи, их близких, а также защиты чести и достоинства указанных лиц). Решение о закрытом рассмотрении административных дел выносится должностным лицом, судьей, рассматривающим дело, в виде определения.

Принцип объективности  возлагает важные обязанности на должностных лиц, рассматривающих  административные дела. Он означает, что  должностные лица, судья рассматривающие дело, в силу своих государственно-служебных обязанностей должны обеспечить полное, объективное и всестороннее рассмотрение дела, использовать все имеющиеся возможности для сбора и привлечения доказательств, относящихся к данному производству, должным образом их оценить.

Для установления истины важно не ограничиваться заявлениями  участников административно-юрисдикционного  производства, а проверять документы, подтверждающие факты и достоверность  свидетельских показаний. В случае необходимости должностное лицо имеет право истребовать дополнительные документы, провести экспертизу и принять другие меры для объективного разрешения дела. Законодательство обязывает субъекта управления внимательно разобраться в существе дела, полностью исключить односторонний, а также предвзятый подход к оценке фактов.

Принцип ответственности  органов исполнительной власти, должностных  лиц за ненадлежащее ведение административного  дела предусмотрен в п. 5 ст. 14 Федерального закона Российской Федерации от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", согласно которому государственный служащий несет предусмотренную федеральным законом ответственность за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан.