Анализ денационализации в постсоциалистическом обществе

План

Введение

В приватизационной модели существуют различия в объеме и характере  правомочий у отчуждателя (публичного собственника) и приобретателя (частного собственника). Поэтому возникает  проблема экономической и социальной эффективности: после передачи права собственности имущество должно использоваться с не меньшей экономической и социальной эффективностью. Институт приватизации как совокупность гражданско-правовых норм, регулирующих поведение участников отношения по поводу прекращения права публичной собственности на имущество и приобретения его на праве частной собственности, включает в себя нормы, которые прямо или косвенно регулируют проблему эффективности. Пробелы в этом аспекте приватизационного законодательства приводят, особенно в условиях трансформационной приватизации, к серьезным экономическим и социальным потерям.

Сравнение рассматриваемых  моделей позволяет сделать вывод  о том, что главное в отношениях правопреемства не то, какая форма  права собственности прекращается, а то, какая форма права собственности возникает, приобретается. Не основания прекращения, а основания приобретения права собственности определяют в конечном счете юридическую природу той или иной модели. В моделях, предусматривающих приобретение имущества на праве частной собственности, права и обязанности сторон регулируются нормами гражданского права и гражданского законодательства (ч. 1 ст. 2 ГК РФ).

Приватизация отражает, инициирует и закрепляет становление  как нового права частной собственности, так и обновленного права публичной собственности. Именно поэтому приватизация является категорией вещного права.

Приватизационная модель производного способа возникновения  права собственности связана  со сменой собственника избыточного  публичного имущества. Она реализуется как в сфере вещного права, так и в сфере обязательственного права. Приобретение имущества на праве частной собственности обусловлено не только потребностью публичного собственника в более эффективном распоряжении избыточным имуществом, но и возможностью приобретателя использовать это имущество в своих интересах. В связи с этим в приватизационной модели могут возникнуть специфические проблемы выявления потенциального эффективного собственника и правового регулирования разнообразных рисков в случае перехода приватизированного имущества в руки неэффективных собственников.

Целью данной работы является анализ денационализации в постсоциалистическом обществе.

1. Сущность денационализации  и приватизации. Их роль в повышении  экономической эффективности. Методы и объективные ограничения денационализации

Приватизационное отношение  характеризуется особым составом участников отношения и особым объектом этого  отношения. Для определения условий  и границ приватизации необходимо выделить объект приватизации - избыточная публичная (как государственная, так и муниципальная) собственность. Понятие избыточной публичной собственности имеет относительное содержание:

1) оно определяет не  свойства имущества, его полезность  или бесполезность, а общественные отношения, отношения собственности;

2) часть публичной  собственности становится избыточной, во-первых, по отношению к объему  выполняемых государством функций  и, во-вторых, по отношению к  возможностям рационального использования  этого имущества в соответствии с критериями эффективности, присущими социально ориентированной рыночной экономике. Например, избыточная государственная (муниципальная) собственность на жилые помещения возникает в условиях дефицита жилья. Избыточным оказывается не жилье как таковое, а право государственной (муниципальной) собственности на жилье, предоставляемое гражданам на условиях социального найма¹.

Важно указать условия, определяющие, когда и какая часть  публичной собственности становится избыточной. В этой связи в составе  публичного имущества можно выделить два вида:

1) имущество, связанное  с производством общественных  товаров и услуг, которые удовлетворяют  коллективные потребности и потребляются  совместно;

2) имущество, связанное  с производством частных товаров  и услуг, которые удовлетворяют индивидуальные потребности и потребляются индивидуально на основе принципа отстранения иных лиц от пользования благом.

Объектом приватизации может становиться только имущество  второго вида.

Существуют причины, по которым в условиях сложившейся рыночной экономики государство включается в производство частных товаров и услуг (реализация крупных проектов, например в области энергетики; предотвращение банкротства предприятий, имеющих большое значение для национальной или региональной экономики; неспособность частного капитала своими силами справиться с задачей технической модернизации производства и др.). В этом случае частные товары и услуги приобретают статус условно-общественных. Когда позитивный (модернизационный) эффект производства частных товаров и услуг в виде условно-общественных исчерпывается, тогда возникает множество негативных социально-экономических процессов (появление дефицита государственного бюджета, рост инфляции, усиление бюрократии, рост коррупции, свертывание рыночной конкуренции и общее снижение экономической и социальной эффективности), которые могут быть прерваны или предотвращены приватизацией возникшей избыточной публичной собственности. При этом приватизация способствует укреплению частноправовых и рыночно-конкурентных начал функционирования экономики и носит отраслевой (точечный) характер².

Такую приватизацию автор  называет традиционной. Она является исходной для возникновения и  понимания другого типа приватизации - трансформационной приватизации, которая осуществляется при переходе от планово-распределительной системы хозяйства к рыночной. Для планово-распределительной системы было характерно превращение практически всех частных товаров и услуг в условно-общественные. Поэтому при переходе к социально ориентированной рыночной экономике возникает системная (общая и многоотраслевая) избыточность имущества на праве публичной собственности. Приватизация приобретает системный, трансформационный характер.

Таким образом, объектом регулирования со стороны приватизационных правовых норм являются общественные отношения, возникающие в связи с формированием и отчуждением избыточной публичной собственности.

Для осуществления приватизационного  общественного отношения требуется  наличие определенной совокупности правовых норм, выраженных, в частности, в законах о приватизации публичной собственности. Правовые нормы, содержащиеся в ст. 216, 217, 218, 224, 235, 236 Гражданского кодекса РФ, можно рассматривать в качестве общей части института приватизации. Они применимы для регулирования основных гражданско-правовых отношений, которые складываются при приватизации, отражая однородность этих отношений и выступая объединяющим началом для всех субститутов, одним из которых является приватизация государственного и муниципального жилищного фонда. При этом наличие специальных законов о приватизации имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, не противоречит этому, т.к. нормы ГК РФ могут применяться в субсидиарном порядке (ст. 217 ГК РФ).

Статья 217 ГК РФ "Приватизация государственного и муниципального имущества" завершает общие положения о праве собственности и других вещных правах. Она содержит в том числе и те новеллы, благодаря которым "можно считать ГК РФ 1994 г. кодексом российского общества эпохи перехода к социально-ориентированной рыночной экономике".

Первый абзац ст. 217 устанавливает, что имущество, находящееся  в государственной или муниципальной  собственности, может быть передано его собственником в собственность  граждан и юридических лиц  в порядке, предусмотренном законами о приватизации. Сформулированная норма непосредственно адресована публичному собственнику имущества, поскольку определяет одно из правомочий субъектов государственной и муниципальной собственности: право на передачу имущества физическим и юридическим лицам на праве собственности, или приватизационное право.

На первый взгляд приватизационное право возвращает обсуждение правомочий собственника к норме п. 1 ст. 209 ГК РФ, дублируя эту норму и норму  п. 2 ст. 209 ГК РФ. При этом создается  впечатление, что единственным новым моментом в ст. 217 ГК РФ является отсылочная норма о специальном приватизационном законодательстве. Однако такой взгляд на содержание нормы ст. 217 ГК РФ следует признать не совсем корректным. Если в ст. 217 ГК РФ законодатель и возвращается к правомочиям публичного собственника, то это возвращение приобретает новый смысл: законодатель вводит новый контекст осуществления основных правомочий публичным собственником - "эпоху перехода к социально ориентированной рыночной экономике". Тем самым недвусмысленно подводится черта под прежними правоотношениями и указывается на качественные изменения в праве собственности.

Возникновение и включение  приватизационного законодательства в общую систему гражданского законодательства оказывается возможным при наличии ряда условий. Приватизация как объективное право опирается на ряд нормативно-правовых предпосылок, на которые явно или неявно указывает ст. 217 ГК РФ и которые вместе с нормами этой статьи образуют "юридическую субстанцию" приватизационного права.

1. Предполагается, что  наряду с правом публичной  собственности на имущество существует  право частной собственности  и что право частной вместе  с правом публичной собственности  образуют единый институт права  собственности.

В этом отношении нормы ст. 217 ГК РФ осуществляют профилактическую роль, предупреждая возможные крайности в трактовке проблем права собственности: они фиксируют и удерживают как существование различия в праве публичной и частной собственности, так и возможность перехода публичного имущества на режим права частной собственности, т.е. утверждается определенная однородность и единство двух форм права собственности.

Таким образом, приватизация как категория вещного права  выражает важную особенность главного института вещного права - права собственности:

а) единство структуры  и характера права публичной  и права частной собственности;

б) наличие различий в  содержании и объеме, а также порядке  реализации правомочий двумя разными  субъектами права собственности;

в) возможность перехода публичного имущества в частную собственность.

2. Помимо легитимизации  права частной собственности,  предпосылкой возникновения приватизационного  права является юридическое признание  равенства всех форм собственности.  Юридическое содержание равенства  означает, с одной стороны, устранение привилегий в осуществлении прав владения, пользования и распоряжения государственной собственностью, а с другой - снятие ограничений в осуществлении этих правомочий для частной собственности. В прежнем правопорядке существовали неограниченная виндикация государственного имущества, право перехода бесхозного имущества только в государственную собственность и т.д. Уголовное законодательство проводило различие между преступлением против государственной собственности, с одной стороны, и против личной - с другой. В Уголовном кодексе РФ  эти преступления объединены в гл. 21 "Преступления против собственности". Личная собственность, которая по упомянутым ранее законам 1990 г. уже квалифицировалась как частная, до этого времени ограничивалась по количеству, качеству, источникам, т.е. по способам осуществления права владения, пользования и распоряжения³.

Обеспечение равенства  публичной и частной форм собственности  касается не только отношений между  ними. Оно предполагает перестройку  вещных прав в рамках каждой формы собственности, поскольку происходит изменение в порядке и объеме права владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся на праве как частной, так и публичной собственности. Приватизация возникает на основе такой перестройки, отражая и закрепляя ее.

Поэтому приватизационное право следует рассматривать  как одно из проявлений юридического равенства двух форм собственности. Это важный элемент содержания понятия  приватизации как категории вещного  права.

3. Правовой предпосылкой приватизации служит то, что условно можно назвать либерализацией права собственности. Собственно две предыдущие предпосылки - легитимизацию права частной собственности и установление юридического равенства частной и публичной собственности - можно рассматривать в качестве ступенек к либерализации права собственности, которая выражается, прежде всего, в повышении роли диспозитивных норм и, соответственно, снижении роли императивных норм при осуществлении собственником своих правомочий.

4. Предпосылкой приватизации является наличие различных форм собственности. Устранение различий и выравнивание объема и характера прав владения, пользования и распоряжения имеет определенные пределы. Поэтому единство двух форм права собственности не означает их тождества. Легализация частной собственности, обеспечение экономического и юридического равенства двум формам собственности, а также либерализация права собственности резко снижают объем привилегий, масштаб монополизма и властных отношений в отношениях собственности. Однако полностью исключить эти явления невозможно и опасно для условий нормального функционирования общества и соблюдения прав и свобод личности.

В контексте существования  двух форм права собственности приватизация приобретает важный гражданско-правовой смысл. Приватизационное право, устанавливающее возможность перехода имущества из права государственной (муниципальной) собственности на право частной собственности, утверждает презумпцию полной оборотоспособности имущества. Вместе с этим гражданское законодательство де-юре становится главным регулятором поведения в эпоху перехода к социально ориентированной рыночной экономике. В связи с этим следует уточнить оценку роли ст. 129 ГК РФ. "В статье 129 установлена презумпция полной оборотоспособности объектов гражданских прав. Ограничения и запрет оборотоспособности допускается лишь в случаях, прямо указанных в законе". Нам представляется, что завершенное утверждение презумпции полной оборотоспособности объектов гражданских прав складывается на основе норм ст. 129 и 217 ГК РФ.

Различие между двумя  формами собственности выражается не только в объеме и способах правомерных  действий по владению, пользованию  и распоряжению имуществом, но и  по основаниям приобретения и прекращения  права собственности. В соответствии с нормой ст. 236 ГК РФ основания приобретения и прекращения права собственности необходимо рассматривать совместно, поскольку отказ от права собственности не влечет прекращения прав и обязанностей собственника в отношении соответствующего имущества до приобретения права собственности на него другим лицом.

2. Развитие приватизации  в развитых странах Запада  и в Восточной Европе

Традиционное определение  понятия "национализация" гласит, что это - отчуждение имущества у  частных лиц в собственность государства, осуществляемое на основании специального акта компетентного государственного органа с выплатой собственнику национализируемого имущества компенсации. То же самое, но без компенсации, называется экспроприацией.

Исторически она придумана для "спасения" или поддержки отраслей и производств, требующие больших и долгосрочных вложений, либо наиболее пострадавшие от мирового кризиса и ставшие нерентабельными, предприятия в которых находятся под угрозой закрытия.

Национализация - один из способов государственного вмешательства в экономику (интервенционизма). К числу прочих видов государственного вмешательства в экономику также выделяют: макроэкономическое регулирование, нормативное микроэкономическое регулирование, административное вмешательство и, наконец, прямое инвестирование в госпредприятия⁴.

По мнению специалистов, можно существует два вида национализации - в широком смысле и в узком. Широкая трактовка подразумевает, что есть случаи, когда государство  может производить товары и услуги более эффективно, чем это может делать частный сектор. Например, государство может считать, что его вмешательство может снизить издержки или увеличить занятость. С точки зрения современной экономической теории и политики подобный подход неоптимален.

Напротив, уже в 1980-х годах на Западе произошло осознание того, что альтернативы частной собственности как наиболее эффективной форме владения активами нет. Приватизация - процесс, обратный национализации, - стал основным "лекарством", которое было 'прописано' как переходным, так и рыночным экономикам для увеличения эффективности производства.

Поэтому практически  во всем мире признано, что национализация сейчас может рассматриваться лишь в узком смысле, преимущественно  как исключительная мера в чрезвычайных обстоятельствах, когда государство забирает контроль над предприятием, если не может иным образом обеспечить замену товару, производимому данным предприятием.

Возникает вопрос, как  провести черту между необходимыми и излишними элементами программы  национализации. Единого мнения на этот счет нет. По-видимому, даже в условиях чрезвычайной ситуации нет никакой гарантии, что государство не 'прихватит лишнего'.

У приватизации существует два хорошо известных определения:

Приватизация - процесс  продажи частному сектору (физическим и негосударственным юридическим лицам) полностью или частично имущества(активов) госпредприятий. Синонимом этого определения в некотором смысле является разгосударствление или денационализация. Однако это определение используется в большинстве своем для стран Запада и не берется за основу российскими реформаторами как метод приватизационной программы. Хотя такой процесс и наблюдался во время первого этапа перестройки в 1987-1988 годах. Однако для России, да и для других стран, рассматривающих приватизацию как важнейший элемент системных преобразований, такого определения недостаточно. Второе определение выглядит так:

Приватизация - системообразующее  явление , для которого характерны два  параллельных процесса: с одной стороны- постепенное самоустранение государства от тех функций регулятора отношений собственности, которые не свойственны ему в рамках рыночно- конкурентного хозяйства ,т.е. идет процесс сужения возможностей государства как субъекта имущественных правоотношений; с другой стороны идет процесс формирования новых экономических и правовых механизмов и структур, без которых невозможна в полной мере реализация системы частной собственности. Причем последний процесс является второстепенным и происходит вслед за самоустранением государства. В качестве примера можно привести множество корпораций, образовавшихся в самом начале приватизации, которые почти ничем не отличались от своих государственных предшественников.

3. Специфика процессов  приватизации в России. Программы  приватизации, успехи и неудачи в их осуществлении

Государственная программа  приватизации государственных и  муниципальных предприятий в  Российской Федерации на 1992 г. наметила семь главных целей, приведенных  ниже в табличной форме:

Таблица 1

Выполнение целей приватизации

В ходе приватизации в  России появились принципиально новые институты рыночной экономики, которых ранее не было вообще. Это в первую очередь - инвестиционные фонды (в том числе чековые), холдинги, нефтяные компании, финансово-промышленные группы. Несомненно, что практика приватизации в России изменила экономику и общество, однако, важно обратить внимание на следующие обобщения.

 Не был выполнен  ранний демократический лозунг: «Приватизация для народа - бесплатно,  для крупных собственников - за  выкуп». Основная масса населения  была решительно отделена от собственности на средства производства. Возник класс крупных собственников, а среднее и мелкое предпринимательство - опора рыночного хозяйства и буржуазной демократии - было создано в совершенно недостаточных масштабах⁵.

 Формирование частной  собственности в переходный период привело к небывалой даже в странах развитого капитализма социальной дифференциации населения, посеяло недоверие к реформам и укрепило традиционное убеждение значительной части россиян: «Всякое богатство - неправедно».

 Считающаяся заслугой российских реформаторов приватизация жилья, без сомнения, была шагом необходимым и положительным. Но и здесь трудно найти социальную направленность. Привилегированные представители советского общества, проживавшие в лучших городских районах, домах и квартирах, получили их в собственность так же бесплатно, как жители «хрущевских» пятиэтажек, коммунальных квартир и бараков без удобств. Обитателей общежитий приватизация жилого фонда вообще не коснулась.

 Одним из отрицательных  последствий распределительной приватизации, явилось формирование особого типа «нового российского капиталиста», ничего общего с настоящим предпринимателем зрелой рыночной экономики не имеющего.

Общеизвестно, то, что  бесплатно достается, не ценится. Безвозмездно или задешево переданные в частные руки бывшие государственные объекты или капиталы вовсе не рассматриваются новым собственником как объекты предпринимательской деятельности, капиталовложений, оптимизации использования ресурсов. Полученное имущество им не унаследовано, не накоплено предками, оно не связано с историей его фамилии, и поэтому на новом собственнике не лежат невидимые обязательства перед основателями фирмы, партнерами, земляками, потомками.

Во-первых, имущество, полученное новым собственником, досталось  ему не в результате успешной предпринимательской деятельности в рыночном хозяйстве, а в результате использования связей с чиновниками, интриг, невыполнения обязательств, а зачастую теневой или откровенно уголовной деятельности при попустительстве государственных органов. Поэтому он и дальнейший свой успех, улучшение своего материального положения видит в использовании этих же путей и инструментов.

Во-вторых, не будучи профессионально, психологически и этически подготовленным к предпринимательской деятельности в нормальной рыночной экономике, новый собственник рассматривает полученную им в ходе приватизации собственность не как капитал, находящийся в кругообороте, а как источник быстрого личного обогащения.

При таких целевых  установках собственник не заинтересован ни в накоплении амортизационных отчислений для обновления и расширения основного капитала, ни в финансировании внедрения результатов НИОКР, ни в подготовке кадров и улучшении социальных условий на предприятии.

Тем не менее, со временем действие отрицательных последствий российской модели приватизации ослабнет и разовьется зрелое рыночное хозяйство с созидательным предпринимательством. Произойдет это в процессе перепродаж, реорганизаций и банкротств ранее приватизированных объектов, образования нового типа российских предпринимателей, не назначенных, а сформировавшихся в условиях рыночной конкуренции, образованных и социально ответственных⁶.

Несмотря на все трудности  и ошибки приватизации в странах  с переходной экономикой, частично объяснимые отсутствием исторического опыта подобных преобразований, в России приватизация в основном проведена и создана база частной собственности для рыночной экономики. В связи с этим очевидно, что задача государства в странах переходной экономики, в частности в России - не в пересмотре результатов приватизации, а в устранении ее негативных последствий, в обеспечении экономического роста, прогрессивных структурных изменений, а также в разработке динамической системы целей и эффективного инструментария государственного регулирования экономикой.

Подытоживая вышеизложенное, отметим, что из перечисленных семи целей российской приватизации можно  считать выполненными первую (частично) и последнюю (полностью).

Заключение

Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" установил правила, характерные для условий традиционной приватизации. Важным следствием перехода к традиционной схеме приватизации, опирающейся на возмездные отношения, является возможность унификации правил приватизации для различных видов государственного или муниципального имущества. Глава V указанного Закона, посвященная особенностям приватизации отдельных видов имущества, может в перспективе расширяться за счет сокращения списка, данного в п. 2 ст. 3 этого нормативного акта и определяющего виды имущества, на порядок разгосударствления которых не распространяется действие Закона.

Для унификации правил приватизации существуют как предпосылки, так  и ограничения. Образование объекта  приватизации (избыточной публичной собственности) обусловлено не свойствами того или иного вида государственного (муниципального) имущества, а изменением принципов функционирования экономики (переход к социально ориентированной рыночной экономике) и, соответственно этому, изменением функций государства. Переход на рыночные условия использования ресурсов касается всех видов ресурсов. Вместе с тем при передаче избыточного публичного имущества существует риск снижения эффективности использования этого имущества на праве частной собственности.

Поэтому возникает потребность  в социальной компенсации гражданам  в связи с прекращением права  государственной (муниципальной) собственности  на часть общественного имущества. На протяжении всей трансформационной  приватизации роль такого компенсационного механизма выполняла чековая приватизация, частично-возмездная приватизация для трудовых коллективов и безвозмездная приватизация жилья. Первые два вида компенсационного механизма были практически исчерпаны в течение трех первых лет процесса приватизации. Главная нагрузка в компенсационном механизме, обеспечивавшая социальную приемлемость приватизации в целом, пришлась на приватизацию государственного и муниципального жилищного фонда. Население получило реальный выигрыш - гласный, адресный, не произошла смена владельца и пользователя имущества. Данный компенсационный фактор в полном объеме действовал в течение 1991 - 2005 гг. Даже в условиях действия приватизационного жилищного права легитимность приватизации в целом подвергалась сомнению широкими слоями населения, поскольку негативные социально-экономические результаты приватизации преодолеть полностью можно будет еще не скоро.

И в этих условиях предусмотренное  Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" прекращение бесплатной приватизации с 1 марта 2005 г. для граждан, получивших жилье на условиях социального найма и до этого стоявших в очереди 15 - 20 лет, а также лишение права на бесплатную приватизацию с 1 января 2007 г. граждан, имевших это право по Закону о приватизации жилья, - это явно преждевременный демонтаж того единственного компенсационного механизма, который обеспечивал в какой-либо мере социальное оправдание и социальную приемлемость приватизации как таковой.

Список литературы

1. Булатов А. С. Экономика. М.: «Юрист», 2003.
2. Добрачев, Д. В. Споры, связанные с приватизацией земельных участков /Д. В. Добрачев.//Арбитражная практика. -2005. - № 7.
3. Комментарий судебной практики.Выпуск 9 /Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ ; Ред. кол. : К. Б. Ярошенко (отв. ред.) и др. -М. :Юридическая литература,2004.
4. Курс экономической теории / Под ред. М.Н. Чепурина. М., 2001.
5. Мартемьянов, В. С., проф.Хозяйственное право :Курс лекций.В. С. Мартемьянов.Том 1/ -М. :Изд-во БЕК,1994.
6. Николаев И.П. Экономическая теория. М., 2002.
7. Проблемы практики рассмотрения приватизационных споров :Магистерская диссертация /Е. В. Корза ; Науч. рук. О. Ю. Скворцов ; Рецензент А. О. Городов ; Санкт-Петербургский государственный университет. Юридический факультет. Кафедра коммерческого права. -СПб.,2008.
8. Самуальсон П. Экономика. М.: Прогресс, 2002.
9. Экономика / Под ред. А.С. Булатова. М., 2005.