Анализ инвестиционной привлекательности Оренбургской области

Введение

     В современных условиях становления  местного самоуправления в России муниципальные  образования должны иметь четкие представления о функциях, которые  они будут выполнять в будущем, приоритетах в расходовании ресурсов. Ведь от правильности стратегического выбора муниципального образования зависит, в конечном счете, качество жизни населения, составляющего местное сообщество.

     Отмеченные  обстоятельства инициировали научные  исследования, связанные с разработкой  методологии и методики обоснования  стратегического выбора муниципальных образований, формирования механизма его реализации. Среди ученых, внесших наиболее заметный вклад в исследование отмеченной и смежной проблематик, необходимо выделить Б.М. Гринчеля, С.Ф. Жилкина, Б.С. Жихаревича, К.Н. Знаменскую, К.В. Павлова, А.Н. Петрова, В.Е. Рохчина, Е.В. Тишина, М.И. Шишкина, A.M. Ходачека.

     К сожалению, в настоящее время  в России еще не сформирована нормативно-правовая база, позволяющая отнести то или  иное муниципальное образование  к группе депрессивных, хотя характеристика "депрессивность" применительно к территориям разного вида впервые получила хождение еще в период мирового кризиса в 20-30 годы прошлого века. Однако нельзя не считаться с тем, что в стране есть немало муниципальных образований, которые не могут рассчитывать на разрешение сложившейся на их территории депрессивной ситуации и требуют для этого специально организуемой поддержки со стороны государства.

     Однако  проблемы формирования стратегического  выбора и механизма его реализации применительно к депрессивным муниципальным образованиям практически не исследованы и требуют специальной проработки.

     Значительная  актуальность проблемы обоснования  стратегического выбора депрессивного  муниципального образования, ее теоретическая  и практическая значимость, а также недостаточная разработанность предопределили цели и задачи настоящего исследования.

     Главная цель исследования состоит в разработке методологических и методических основ  стратегического выбора депрессивного  муниципального образования и механизма  его реализации.

     Для достижения указанной цели в работе поставлены следующие задачи:

     • уточнение сущности и определение  критериев депрессивности развития муниципального образования;

     • анализ инструментов сонации депрессивных территорий;

     • разработка принципиальных схем и методических предложений по формированию целей стратегического развития депрессивного муниципального образования;

     • определение принципов и основных направлений государственной поддержки депрессивных муниципальных образований;

     Объектом  исследования является муниципальное образование депрессивного типа и его система управления.

     Предметом исследования являются процессы преобразования системы управления муниципальным  образованием депрессивного типа, совершенствования  системы стратегического муниципального планирования. 
 
 
 
 
 
 

1.  Понятие депрессивного  региона

     Среди российских муниципальных образований  особое место занимают, так называемые "депрессивные" территории, для  которых характерно, во-первых, более  низкое качество жизни населения, по сравнению, например, со среднероссийским уровнем; во-вторых, существенный спад в развитии экономики, что в свою очередь, обрекает местный бюджет на "вечную" дотационность, сильнейшую зависимость от бюджета "своего" субъекта Российской Федерации. Между тем население таких муниципальных образований не может нести ответственности за создавшееся положение, ибо оно является следствием социально-экономических процессов, обусловленных непоследовательностью и противоречивостью российский политических и экономических реформ, сложившейся практикой общегосударственных органов управления решать проблемы территориальной организации хозяйства без учета интересов отдельных регионов и муниципальных образований. В этой ситуации государство должно компенсировать депрессивным муниципальным образованиям причиненный ущерб путем стимулирования процессов оздоровления и укрепления финансово-экономической базы их саморазвития.

     Среди ученых, внесших наиболее заметный вклад в исследование проблем  типологизации территорий с позиции  их депрессивности, государственной поддержки их развития, отметим М.К. Бандмана, О.В. Богачеву, С.С. Гузнера, Н.В. Евтееву, Е. Казакова, В.Н. Лексина, В.Е. Селиверстова, Г.Р. Хасаева, А.А. Ткаченко, А.П. Шеломенцева, А.Н. Швецова.

     Характеристика  «депрессивность» применительно к территориальным образованиям появилась в 20-30е годы прошлого столетия, однако она не нашла своего правового закрепления. Кроме того, при существенной территориальной дифференциации регулирование территориального развития проходит в основном в рамках межбюджетных отношений и государственных целевых программ, другие инструменты используются мало из-за недостатка финансирования. Отсутствие статуса депрессивной территории приводит к тому, что выделить из общей суммы финансовой помощи, получаемой регионом из ФФПР, долю поддержки территории как депрессивной достаточно сложно.

     В настоящее время к депрессивным могут быть отнесены Ивановская, Читинская, Курганская, Кировская, Оренбургская области, Чувашская Республика, признаки депрессивности наблюдаются в Республике Бурятия, Удмуртской Республике, Амурской, Архангельской, Ленинградской, Рязанской, Владимирской, Волгоградской, Псковской областях, Алтайском крае и др. Статус депрессивной и кризисной территории представлен в таблице (приложение 1).

     Депрессивные регионы необходимо отличать от других видов проблемных регионов (районов нового освоения, слаборазвитых регионов, приграничных регионов, зон экологического бедствия и т.д.). Депрессивный регион - это в прошлом относительно благополучная территория с, как правило, высоким потенциалом. Депрессия - следствие структурного кризиса российской экономики, обусловившего неравномерный спад производства по отраслям и, соответственно, регионам их сосредоточения.

      Выделяются  старопромышленные, аграрно-промышленные и добывающие (очаговые) депрессивные регионы. Эти территории в наибольшей степени пострадали от кризисных процессов (роста безработицы, спада производства и снижения реальных доходов населения) вследствие особенностей своей специализации и структуры хозяйства. Причины депрессивного состояния:

• снижение конкурентоспособности основной продукции;
• отказ от системы госзаказа и сокращение инвестиционного спроса;
• истощение минерально-сырьевой базы;
• структурные сдвиги в экономике страны.

     2. Сущность депрессивных регионов 

     В результате различия в качестве жизни  населения, проживающего в разных регионах и муниципальных образованиях страны, стали быстро нарастать, что актуализировало  проблему выделения депрессивных территорий как объекта чрезвычайной государственной поддержки. Так, в 1995г. появились проекты концепций соответствующих программ, подготовленные отделом региональных проблем Аналитического центра при Президенте Российской Федерации. В 1996г. депрессивные территории как объект государственной поддержки рассматривались в составе правительственной среднесрочной программы на 1997-2000 годы "Структурная перестройка и экономический рост". Между тем, рассматривая проблему развития депрессивных муниципальных образований, необходимо ответить на следующие основные вопросы: что такое "депрессивное муниципальное образование", в чем состоит регулирующая роль государства по отношению к нему; каков механизм реализации стратегического выбора депрессивных муниципальных образований.

     Действительно, не рассмотрев проблемы, связанные с выяснением сущности депрессивности развития муниципального образования, определением  
критериев их депрессивное, органы государственного управления рискуют быть "заваленными" официальными заявками со стороны муниципалитетов на чрезвычайную государственную поддержку.

     При этом следует иметь в виду, что  в большинстве экономически развитых стран мира отмеченные проблемы решены не только в научном плане, но и законодательно. Российская Федерация пошла другим путем, приступив к созданию федеральной программы развития депрессивных территорий, не решив отмеченные вопросы не только в законодательном порядке, но прежде всего в научном плане.

     Следует отметить, что в настоящее время  подготовлен и внесен на рассмотрение в Государственную Думу проект Федерального закона "О Федеральной поддержке особо нуждающихся депрессивных и отсталых территорий Российской Федерации", устанавливающий условия, критерии и порядок отбора депрессивных и отсталых территорий, особо нуждающихся в федеральной поддержке, формулирующий принципы и определяющий систему мер федеральной поддержки. Рассмотрим основные положения проекта Федерального закона через призму рассматриваемой в настоящем исследовании проблемы преодоления депрессивности в развитии муниципальных образований.

     Прежде всего, вызывает недоумение, что в качестве объекта федеральной поддержки наряду с регионами-субъектами Российской Федерации выступают "отсталые территории", под которыми предложено понимать отдельные или сопредельные административные районы и/или города с численностью населения свыше 50 тыс. человек". Получается, что если в муниципальном образовании, в развитии которого наблюдаются признаки депрессивности, проживает менее 50 тыс. человек, то оно в принципе не может рассчитывать на федеральную поддержку.  
Далее, представляется, что более правильным было бы говорить не о федеральной, а о государственной поддержке особо нуждающихся депрессивных и отсталых территорий Российской Федерации. Ведь среди субъектов РФ немало таких, которые могли бы самостоятельно или вместе с Федеральным центром оказать поддержку особо нуждающимся депрессивным и отсталым территориям.

     Проект  Федерального закона содержит, в частности, оценочные показатели, с помощью  которых предполагается определять депрессивные и отсталые территории. Среди них: уровень зарегистрированной безработицы, падение индекса промышленного производства, объем промышленной продукции на душу населения, среднедушевые денежные доходы (в месяц) с учетом покупательной способности рубля, валовый региональный продукт на душу населения. По нашему мнению, такой набор оценочных показателей во всяком случае не бесспорен. Остается не вполне ясным, например, почему качество жизни населения - важнейшая характеристика уровня социально-экономического развития территории, оценивается только через параметры зарегистрированной занятости и среднедушевые денежные доходы? И, наконец, каким образом в условиях существования громадной сферы теневой экономики достоверно оценить такие показатели?

     Думается, что проект Федерального закона должен подвергнуться существенной доработке. В связи с этим попытаемся рассмотреть те немногие пока теоретические работы, которые посвящены проблеме типологизации территорий с позиции их депрессивности. Причем авторы рассматривают, как правило, административно-территориальные образования уровня субъектов Российской Федерации.

     Представляется  очевидным, что в условиях системного кризиса, переживаемого современной  Россией, государство не может оказать  действенную поддержку одновременно всем нуждающимся в ней и имеющим признаки депрессивности муниципальным образованиям. Нужна некоторая система приоритетов, обусловленная уже интересами государства. Конечно, интересы государства многоаспектны, но представляется, что его главный интерес состоит (или должен состоять) в обеспечении постоянного роста качества жизни населения, что предполагает, в первую очередь, поддержание социальной стабильности. Поскольку депрессивные территории рано или поздно становятся центрами социальной нестабильности, то государство должно обеспечивать приоритетную поддержку тем из них, где проблема депрессивности стоит наиболее остро. А это означает необходимость обоснования системы критериев для выделения депрессивных территорий и их ранжирования с позиции определения приоритетности государственной поддержки.  
 

3. Принципы государственной политики в отношении депрессивных регионов 

      1. Принцип целенаправленности. Преодоление неблагоприятного социально-экономического состояния на депрессивных территориях возможно лишь на основе целевых государственных программ. Эта проблема в большинстве случаев не может быть решена органами местного самоуправления самостоятельно. В зависимости от специфики территории, ее масштабов и комплекса антидепрессивных мер программы могут быть как федеральными, так и региональными (субъектов РФ) или межрегиональными.

      2. Принцип единства территории. Депрессивная территория должна рассматриваться в качестве единого социально-хозяйственного комплекса во взаимосвязи социальной, производственной и экологической сфер жизнедеятельности населения, при условии приоритетности решения определяющей задачи - обеспечения устойчивого повышения качества жизни людей. При этом должен соблюдаться принцип согласования интересов указанных сфер.

      3. Принцип дифференциации. Государственная политика в отношении депрессивных территорий должна быть дифференцированной, предельно конкретизированной, базирующейся на объективной, широкой качественно-количественной диагностике состояния локальной территории. При этом особое значение имеет оценка сложившегося в результате реформ производственно-экономического состояния предприятий.

      4. Принцип обоснованности. Формированию государственной политики должен предшествовать научно обоснованный долгосрочный прогноз функционирования экономики и социальной сферы региона и концепция его развития на срок не менее 5-10 лет. Эти материалы могут быть разработаны лишь после уяснения перспектив основных градообразующих предприятий.

      5. Принцип согласованности интересов. Условием реализации политики государства в депрессивных регионах является социальное партнерство, для достижения которого должна быть отработана процедура согласования интересов всех участников процесса реализации государственной политики, обеспечена обоснованность и прозрачность намечаемых мероприятий, предусмотрены механизмы корректировки политики в случае непонимания ее населением.

1. Объективность  и открытость при отборе территорий  для оказания им федеральной  целевой поддержки.  
2. Одновременная концентрация сил и средств на относительно небольшом количестве территорий с целью достижения максимального социально-экономического эффекта.  
3. Ограниченность поддержки по времени и целям. Недопустимость использования целевой федеральной поддержки для финансирования текущих потребностей территорий.  
4. Максимальное использование возможностей самих территорий и субъектов Российской Федерации, в состав которых они входят, в разработке и реализации системы мер по преодолению депрессивности. 
 

4. Формы федеральной поддержки депрессивных регионов 

1. финансирование  федеральных программ поддержки депрессивных территорий (на возмездной и на безвозмездной основе).
2. предоставление на определенный срок и на определенных условиях преференций и иных льгот организациям, зарегистрированным и осуществляющим свою деятельность на депрессивных территориях, содействие реструктуризации этих организаций, переподготовке кадров в целях облегчения доступа организаций и населения этих территорий к действующим или формирующимся направлениям федеральной поддержки, а также первоочередное рассмотрение заявок на получение средств на реконструкцию и санацию производства;
3. оказание правовой, организационной, финансовой и иной поддержки органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления в целях развития депрессивных территорий.

     Первоначально основной формой поддержки может быть концентрация уже предусмотренных нормативно-законодательными актами рычагов и механизмов поддержки предпринимательства, привлечения частных (в т.ч. иностранных) инвестиций, содействия инвестиционной активности, реструктуризации предприятий, переподготовки кадров и др. В дальнейшем в составе федерального бюджета может быть создан целевой бюджетный фонд поддержки депрессивных регионов, средства которого предполагается использовать для долевого (с участием негосударственных структур и региональных органов власти и управления) финансирования мероприятий на территории депрессивных регионов и для прямого предоставления помощи (инвестиционных субсидий и т.п.) предприятиям депрессивных регионов.

     Наряду  с оказанием финансовой помощи при поддержке депрессивных регионов должны использоваться организационно-правовые меры: введение особого (более жесткого) режима ликвидации государственных (казенных) предприятий, приоритет при распределении государственных заказов (особенно оборонных), оказание помощи предприятиям в проведении инвестиционных торгов и организации новых эмиссий акций и т.д.  
 
 
 

5. Инструменты санации депрессивных территории 

      1) временная консервация, когда  средства государственной поддержки препятствуют дальнейшему разрушению экономики, не устраняя ее причин (созданы предпосылки для дальнейшего оживления и подъема),

      2) реструктуризация территориальной  системы, которая предполагает  трансформацию экономического потенциала, социальную разгрузку территории, устранение причин экологических катастроф и т.д., а также укрупнение муниципалитетов или их реорганизацию в других формах;

      3) тотальная санация, т.е. прекращение  деятельности муниципальных образований,  их ликвидация и переселение  жителей. 

6. Целевая программа поддержки депрессивных территорий 

      Программа направлена на ускорение структурной  перестройки экономики и смягчение  ее неблагоприятных последствий. В  основу программы предлагается положить принцип придания депрессивным регионам особого экономико-правового статуса, дающего право на дополнительную (по сравнению с другими регионами) федеральную поддержку. При этом основным объектом поддержки станут не региональные (местные) власти, а проживающие (работающие) на территории депрессивного региона граждане и функционирующие в данном регионе предприятия (вне зависимости от места их регистрации). Эта поддержка будет направлена, с одной стороны, на смягчение негативных последствий структурных преобразований экономики депрессивных регионов, и, с другой стороны, на ускорение реструктуризации в целях как можно более сжатого по срокам преодоления наиболее сложных первоначальных стадий этого процесса.

     Возможны  два варианта реализации таких программ: 1) федеральная программа; 2) совместная федерально-региональная программа.

     В первом случае программа будет управляться  федеральными министерствами и ведомствами (в том числе через их территориальные  представительства) и финансироваться  исключительно из федерального бюджета. Преимуществами этого варианта являются хорошо известные процедуры разработки, утверждения и реализации федеральных программ, четкая ответственность за ее подготовку и осуществление, возможность быстрого создания структур управления, а также реализация права федерального уровня власти напрямую взаимодействовать с территориями без посредничества региональных властей.

     Во  втором варианте предстоит создать  финансово-организационные механизмы  реализации программы нового типа, что будет компенсировано заинтересованностью  региональных и местных властей в ее продвижении, а также снижением затрат федерального бюджета.

     Отсутствие  статуса депрессивных территорий не мешает субъектам принимать свои региональные программы. Например, в  Свердловской области с 2002 г. действует  Областная государственная целевая программа «Государственная поддержка депрессивных муниципальных образований», ориентированная на поддержку 5 муниципальных образований. В качестве основных задач в программе определены: содействие развитию телефонной связи; обеспечение содержания и развития сети автомобильных дорог общего пользования; осуществление мероприятий по развитию объектов транспорта; содействие развитию систем газо и водоснабжения; принятие мер по социальному развитию сельских населенных пунктов; осуществление мер по охране окружающей среды.  
 
 
 

     7. Анализ инвестиционной привлекательности Оренбургской области 

     Ровно пять лет назад журнал – Финансово - Экономический Бюллетень делал рейтинг муниципальных образований Оренбургской области. Накануне новых выборов депутатов в органы местного самоуправления практически во всех территориальных единицах региона авторы решили повторить опыт прошлых лет, дабы посмотреть, как изменились за пять лет социально-экономические параметры и показатели работы администраций муниципальных образований и городских округов области. Откровенно говоря, некоторые результаты удивили.

     Сегодня, когда аналитики упорно заговорили об оживлении инвестиционной активности после кризиса, при выборе точки  приложения средств не последнее  место занимает экономическая и  социальная база именно муниципального образования (МО). Кстати, по оценке рейтингового агентства «Эксперт РА», инвестиционный рейтинг Оренбуржья в 2008-2009 гг. —　3B1: пониженный потенциал - умеренный риск. Слабовато, не так ли? А ведь понятно, что суммарный рейтинг региона – это не какая-то абстрактная, подвешенная в воздухе категория. Она складывается из тех ресурсов, которые находятся на территориях конкретных муниципальных образований.

     В этом году областное Минэкономики наконец  активизировалось в реализации региональной инвестиционной политики. В　конце августа Правительство Оренбургской области впервые в новом составе обсудило Стратегию развития региона до 2030 года. К счастью, опасения создателей стратегии не оправдались: документ был принят. А, следовательно, по логике, инвестиционные приоритеты, заложенные в стратегии, в ближайшее время должны начать реализовываться.

     Но  в одиночку региональная власть без  тех, кто сидит на местах, ничего сделать не может. Региональные ресурсы  черпают свою силу в муниципальных. Муниципальное образование является первичной ячейкой административно-территориального устройства. Поэтому муниципальная власть лучше других знает нужды населения, производительные силы и ресурсы территории. Для привлечения инвестиций на территорию конкретного муниципального образования необходимо иметь представление: о его конкурентном статусе, о поддержке политики привлечения инвестиций со стороны муниципальных властей и прочая, и прочая.

     Но  инвесторы сами по себе не придут. Инвестиционная активность является результатом долгого и упорного совместного труда региональных и муниципальных властей. Для этого необходимы: наличие конкурентного рынка инвестиционных товаров; адекватная рыночному хозяйству законодательная база; развитие производственной и рыночной инфраструктуры, наличие квалифицированных трудовых ресурсов в рамках МО.

     Цель, которую обозначили, составляя рейтинг, - выделить наиболее привлекательные  и наиболее рискованные города и  районы области для прямых инвестиций. Анализировались показатели по 35 МО и 8 городским округам Оренбургской области.

     При оценке инфраструктурного потенциала были взяты показатели, отражающие различные аспекты обеспечения  жизнедеятельности населения муниципальных  образований: доля застроенных земель; общая площадь жилых помещений, приходящаяся на одного жителя; обеспеченность больничными койками и врачами на 1000 человек; число объектов бытового обслуживания 1000 человек и др. Некоторые результаты просто рассмешили. Сквозь слезы. Скажем, по числу объектов бытового обслуживания 1000 человек на первом месте с конца стоит Гайский, на втором - Сорочинский район. В первом случае их 0,14, во втором 0,33. А ведь это и парикмахерские, и ателье, и химчистки, и т.д.…

       Невольно возникает вопрос: в каком веке мы живем? Удивительно, что города Гай и Сорочинск при этом занимают совсем неплохие позиции. Аналогичная ситуация и с врачами. В Гайском районе их 0,09 на тысячу человек!

     В итоге по инфраструктурному потенциалу тройка лидеров выглядит так: 1-е  место – г. Бугуруслан, 2-е –  г. Оренбург, 3-е – г. Бузулук. Тройка аутсайдеров: 43-е место поделили Абулакский и Гайский районы, на сорок первом с небольшим отрывом - Бузулукский, на сороковом - Тоцкий район.

     С инфраструктурным риском еще хуже. Здесь были проанализированы, например, износ тепловых и водопроводных сетей, а также удельный вес ветхого и аварийного жилья. По первому в аутсайдерах Первомайский район со значением 100%, по второму, как ни странно, г. Бугуруслан – 90%. По третьему показателю, к счастью, оказалось не так все страшно. Здесь отличился Курманаевский район с 30,9%.

     Итог: 1, 2 и 3 места по уровню инфраструктурного  риска заняли Тюльганский, Курманаевский  и Первомайский районы соответственно. Самый минимальный риск этой категории  у Сакмарского района, далее расположились по степени возрастания г. Новотроицк и Новосергиевский район.

     Крайне  интересным в результате исследования инфраструктурного потенциала-риска  оказался г. Бугуруслан, имеющий максимальный потенциал и занимающий 6-ю строчку  по степени риска. Город имеет  неплохие показатели по развитости социальной инфраструктуры, но совершенно отстал в сфере ЖКХ.

     О развитии инфраструктуры сегодня слышно со всех сторон. Наша страна безнадежно отстала от развитых стран в этой сфере. И большая ответственность  в реализации стратегии инфраструктурного развития лежит именно на муниципальных чиновниках. Можно, конечно, кивать на региональную власть, на Фонд реформирования ЖКХ и ждать, когда снизойдет благодать, а можно попытаться встроиться в областную программу и искать новые методы привлечения частных инвестиций. На схеме представлено распределение муниципальных образований по видам потенциалов. 

     В числе других показателей, характеризующих  непосредственно результаты труда  муниципальных служащих: профицит (+), дефицит (-) бюджета МО, доля собственных доходов местного бюджета в общем объеме доходов бюджета МО, бюджетные инвестиции на увеличение стоимости основных средств, расходы на содержание работников органов местного самоуправления в расчете на одного жителя, наличие долгосрочного плана территориального развития МО, инвестиционный маркетинг (наличие инвестиционного паспорта МО).

     Для последних двух показателей методика ранжирования показателей отличалась от используемой в расчетах. Ранжирование определялось на основе экспертных оценок, которые присваивались по следующим критериям: наличие паспорта МО – 5 баллов, наличие в паспорте от 1 до 5 инвестиционных проектов – 10 баллов, наличие проектов в количестве от 5 до 10 оценивалось в 20 баллов, количество проектов свыше 10 оценивалось в 3 балла. Для данных расчетов не учитывались проекты, которые в инвестиционных проектах указаны как инвестиционные, но по сути являются финансированием за счет муниципалитетов капитального ремонта, строительства объектов социальной инфраструктуры. Финансирование таких проектов учтено в показателе «Бюджетные инвестиции на увеличение стоимости основных средств».