Анализ механизмов правового регулирования

Оглавление 
 
 
 
 
 

Введение 
 

    В данной работе мне хотелось бы осветить наиболее значимые проблемы, возникающие при регулировании предоставления недр в пользование, а также провести сравнительный анализ механизмов правового регулирования горной промышленности в России и за рубежом.

    Полезность  недр для человека и общества состоит  в том, что они являются источником минерального сырья, ископаемого топлива и других материалов. Необходимо отметить, что среди всех природных ресурсов, определяющих развитие человечества, наиболее важная роль отводится минеральным ресурсам, от которых во многом зависит экономическая и политическая независимость государства. Как показывает опыт, надёжное, бесперебойное снабжение минеральным сырьём правительства многих стран рассматривают как одну из приоритетных задач во внутренней и внешней политике. Требование по обеспечению потребности в минеральном сырье служит условием сохранения национальной безопасности, благосостояния и уровня промышленного производства.

    Недра удовлетворяют также научные  потребности, используются для устройства подземных сооружений и коммуникаций, хотя приоритет в настоящее время отдаётся добыче полезных ископаемых. Кроме этого, следует учитывать, что недра являются невосполнимым ресурсом, так как в силу ограниченности и практической невозобновляемости запасов полезных ископаемых происходит их постепенное истощение и снижение качественных характеристик. В результате этого необходимо обеспечить наиболее полное и эффективное использование недр с учётом в первую очередь экологических требований (рациональное недропользование).

    Достичь данного результата возможно только путём создания качественной системы государственного регулирования предоставления недр в пользование. Ведущую роль в этой системе играет правовой механизм лицензирования недропользования. Поскольку правовое регулирование отношений недропользования согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации отнесено к совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, правовая база, регулирующая данные вопросы, включает в себя как законодательство Российской Федерации, так и региональное законодательство. В частности, в законодательстве, регулирующем предоставление недр в пользование, отражены такие аспекты, как:

    1. Основания для предоставления  недр в пользование.

    2. Процедура их предоставления.

    3. Взаимосвязь недропользования с  иными видами природопользования, регулируемая, помимо  Закона «О недрах», иными федеральными законами (Федеральный закон «О животном мире», Земельный кодекс, и т.д.) и законами субъектов Российской Федерации. 

    В связи с этим, целями данной работы являются:

    1. изучение действующего законодательства, практики его применения и  иной литературы, посвящённой данной теме;

    2. выявление противоречий в российском  законодательстве и конкретных  проблем реализации его на практике.

    3. сравнительный анализ механизмов  правового регулирования горной  промышленности в России и за рубежом.  

    Расчетная часть содержит расчет основных показателей, характеризующих деятельность, состояние и эффективность использования ресурсов организации, а также эффективность горного производства в целом. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    Глава I. Система предоставления недр в пользование в России 

1. Понятие и виды предоставление недр в пользование.

    Регулирование отношений недропользовании в России в основном осуществляется на основе Конституции Российской Федерации¹, закрепляющей основные принципы использования природных ресурсов, Закона Российской Федерации «О недрах»² и Положения о порядке регулирования пользования недрами³. В частности в статье 9 Конституции Российской Федерации использование и охрана природных ресурсов провозглашаются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, закрепляется возможность частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, то есть разнообразие, защита и равноправие форм собственности на природные ресурсы и объекты. При этом формулировка «могут находиться» дает основания для дискуссий между сторонниками развития форм собственности либо их сдерживания: первые полагают, что на все природные ресурсы разрешены любые формы собственности; вторые считают, что если в Конституции записано «могут быть», то это значит, что природные ресурсы могут и не быть (по усмотрению законодателя) во всех формах собственности⁴.

    При рассмотрении вопроса о предоставлении права пользования недрами необходимо остановиться на вопросе разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, которые определяются Конституцией Российской Федерации.

    К ведению Российской Федерации, согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации, относятся:

    а) регулирование и защита прав и  свобод человека и гражданина, в  том числе касающихся экологии, использования недр;

    б) федеральная государственная собственность, прежде всего на природные ресурсы, управление государственной собственностью;

    в) установление основ федеральной  политики и федеральные программы  в области экологического развития Российской Федерации;

    г) определение статуса и защита территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

    д) метеорологическая служба, стандарты, в том числе в области охраны окружающей среды, охраны и использования  недр.

    В совместном ведении Российской Федерации  и ее субъектов в соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации находятся:

    а) защита прав и свобод человека и  гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, в том числе в сфере экологии и природопользования;

    б) вопросы владения, пользования и  распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

    в) разграничение государственной  собственности, прежде всего на недра  и другие природные ресурсы;

    г) природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической  безопасности, особо охраняемые природные территории и объекты (в том числе редкие и находящиеся под угрозой исчезновения);

    д) законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

    Вне пределов ведения Российской Федерации  и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в соответствии со ст. 73 Конституции Российской Федерации, субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

    Закон Российской Федерации «О недрах»  конкретизирует данные положения, закрепляя за органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов, органами местного самоуправления конкретные вопросы в сфере недропользования (ст. 3, 4, 5 Закона Российской Федерации «О недрах»).

    Как уже отмечалось, недропользование наряду с землепользованием и другими видами ресурсопользования является одной из важнейших областей человеческой деятельности. Это обусловлено статусом природных ресурсов, определенным в Конституции Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации). Деятельность любого добывающего предприятия неразрывно связана с использованием полезных свойств недр, что делает весьма важным вопрос об их рациональном использовании и охране. 

     Понятие «недра» достаточно давно используется в российском законодательстве, но единства мнений по поводу того, что  входит в его содержание, до сих  пор не  достигнуто. Ранее чаще всего он использовался как синоним понятия «полезные ископаемые». Однако в таком случае из определения и соответственно правового регулирования выпадают неразведанные запасы, выработанные пустоты и т.д. М.Е.Певзнер⁵ также отрицает данное сравнение, соотнося понятия «полезные ископаемые» и «недра» как часть и целое.

    Определение недр дается в преамбуле Закона Российской Федерации «О недрах»: «Недра – это часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии, – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения»⁶.

    Говоря  о недрах⁷, понимают только часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водного объекта, простирающейся до глубин, доступных для ее геологического изучения и освоения (первый десяток километров). Однако надо отметить, что существует и другие точки зрения, согласно которой  определение недр не должно ограничиваться таким способом, как это сделано в действующем законе. В частности, А.И. Перчик указывает, что недра - это не вся земная кора, а только та ее часть, которая доступна для разведки и освоения современными техническими средствами. Таким образом, указывает он, с юридической точки зрения понятие "недра" является динамическим. Оценка величины недр как части земной коры во времени будет постоянно увеличиваться по мере совершенствования действующих и создания новых технических средств и технологий⁸.

     Для эффективных поисков, разведки и  разработки месторождений полезных ископаемых необходимы исследования земных недр, познание их геологического строения и происходящих процессов, установления закономерностей формирования и размещения месторождений⁹. Весь этот комплекс работ, от исследований недр до добычи полезных ископаемых относится к сфере недропользования.

     Так, в соответствии с действующим законодательством к пользованию недрами относятся различные виды геолого-геофизических и других исследований, направленных на общее геологическое изучение недр. Но всё-таки одним из важнейших и масштабных по объему видов пользования недрами является деятельность, связанная с поисками и разведкой месторождений полезных ископаемых и добычей полезных ископаемых, так как добыча ископаемых – это результат и причина всех предшествующих работ.

     Предоставление права недропользования оформляется лицензией, то есть документом, который удостоверяет право владельца на пользование участками недр. В лицензии должны быть указаны границы участка, цель, условия и срок пользования (ст.12 Закона Российской Федерации № 2395-1 "О недрах" подробно регламентирует ее содержание). Тем самым регистрация направлена на упорядочение и гармонизацию отношений между пользователями недр и землей на поверхности¹⁰. В ряде случаев право недропользования приобретается путем проведения конкурса или аукциона.

В теории в России выделяют  два вида недропользования:

• Общее;
• Специальное.

     Общее недропользование регулируется статьей 19 Закона Российской Федерации № 2395-1 "О недрах". Под общим недропользованием понимается право владельцев земельных участков в границах своего участка осуществлять  без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, строительство подземных сооружений для своих нужд до пяти метров,  а так же устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, который не является источником централизованного водоснабжения, соблюдая законодательство и интересы соседних землепользователей. Для осуществления права общего недропользования не требуется специального разрешения (лицензии).

    Специальное недропользование включает в себя следующие виды:

• регионального геологического изучения, включающего региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;
• геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, a также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
• разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;
• строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.
• образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости). При данном виде пользования недрами лицензия удостоверяет право на открытие научных и учебных полигонов, геологических заповедников, выделение памятников природы, использование в научных, лечебно-оздоровительных или коммерческих целях пещер и иных природных подземных полостей. Предоставление таких лицензий осуществляется после принятия соответствующими органами решений, определяющих статус выделенных участков недр.
• сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов. Этот вид характерен тем, что в случае обнаружения при пользовании недрами редких геологических и минералогических образований, метеоритов, палеонтологических и археологических объектов представляющих интерес для науки и культуры, работы на соответствующем участке должны быть приостановлены с сообщением органам, предоставившим лицензию.

    Пользователями  недр могут выступать физические, юридические лица, иностранные граждане, иностранные юридические лица, объединения юридических лиц, хотя применительно к отдельным видам недропользования существуют ограничения, например: добычу радиоактивного сырья могут осуществлять только юридические лица, зарегистрированные на территории Российской Федерации. Пользование недрами в отделенных случаях может быть ограничено, например: в целях национально безопасности,  при угрозе жизни или здоровью людей, если данный участок недр является особо охраняемым природным объектом. 

    А так же считается, что в отношении  допуска к недропользованию иностранных юридических лиц действующее российское законодательство о недрах до недавнего времени являлось одним из самых либеральных в мире¹¹, но с принятием Федерального закона от 29.04.2008 № 58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства», который внес изменении и дополнении в Закон «О недрах», об определении особого порядка предоставления права пользования недрами в отношении участков недр федерального значения. Тем самым подтверждает стремление государства как собственника недр установить особые ограничения в этой сфере.

    Основанием  для возникновения права недропользования может служить соглашение о разделе продукции. Данное соглашение представляет собой договор, по которому Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (инвестору) исключительное право на поиск, разведку и добычу минерального сырья на возмездной основе на определенный срок на определенном участке, а инвестор производит указанные работы за свой счет и на свой риск. Если полезные ископаемые обнаружены, то происходит раздел полученной продукции между государством и инвестором, то есть происходит компенсация затрат. Если полезные ископаемые не обнаружены, то расходы составляют риск инвестора. При заключении данного соглашения инвестор имеет определенные преимущества пред другими недропользователями (например, освобождается от уплаты ряда налогов). Соглашения о разделе продукции возникли ввиду отсутствия у государства достаточных финансовых средств для разработки новых месторождений и необходимости привлечения высокозатратных специальных технологий¹².  

    Таким образом, порядок предоставление недр в пользование в Российской Федерации, зависит, главным образом, от вида пользования недрами и вида добываемого, изучаемого полезного ископаемого. Необходимо точное соблюдение требований законодательства, где подробно прописаны необходимые условия, которым должны соответствовать лица, претендующие на получение права пользование недрами. Так же нужно четко различать виды недропользования, и отличать общее недропользование, не требующее наличие лицензии на право пользования недрами, и специальное недропользование, где пользование недрами возможно осуществлять только при наличии лицензии, которая выдается лицензирующим органом для определённого вида использования недр. Осуществление отдельных видов недропользования в отдельных случаях возможно также при  наличии разрешения уполномоченного органа.   
 
 

2. Лицензионная  система недропользования

    Как отмечалось, предоставление лицензий осуществляется через государственную  систему лицензирования. В структуре  федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации с 1996г. функционирует Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации. 

    Министерство  природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы¹³.

    Министерство  природных ресурсов и экологии Российской Федерации осуществляет координацию  и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по гидрометеорологии  и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федерального агентства водных ресурсов и Федерального агентства по недропользованию.

    В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации»¹⁴ в структуре Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации образованы органы, участвующие в  регулировании вопросов использования недр:  

• Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра);
• Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор);
• Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).
• Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) – в области мониторинга (в том числе состояния недр и лицензирующих участков).

    Вопросы выдачи лицензий на право пользования  недрами занимают центральное место в системе недропользования, т.к. она имеет существенное значение не только для защиты окружающей среды, но и способствует регулированию природопользования¹⁵.

    Право недропользования для целей сбора минералогических, палеонтологических и других коллекционных материалов также ограничено и может быть получено на основании решения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом¹⁶.

    Решение вопроса о выдаче лицензии по объектам федерального значения, определяющим национальную сырьевую безопасность Российской Федерации, переносится на решение совместной лицензионной комиссии, формируемой на федеральном уровне, в состав которой включаются представители федерального органа и администрации соответствующего субъекта Российской Федерации.  

    Как уже говорилось, институт лицензирования применим к определенному кругу  отношений, который четко разграничен от других общественных отношений. Разрешение является родовым понятием по отношению к понятию «лицензии» и включает в себя также право, возникающее в результате сертификации, аккредитации, стандартизации, регистрации и т.д. Эти разрешения являются основанием для совершения определенных действий либо осуществления конкретного вида деятельности, но общая их цель – обеспечение соблюдения конкретных норм и правил, закрепленных в различных нормативных актах.

    Некоторые исследователи полагают, что лицензирование является разрешительно-надзорной процедурой¹⁷, полагая, что здесь имеет место и разрешение, и  государственный надзор¹⁸. Однако, как уже отмечалось, порядок предоставления лицензии отличается предварительным и последующим контролем с одновременным решением вопроса о возможности допуска того или иного субъекта к осуществлению конкретной деятельности. В связи с этим, как правильно отмечает А.Б.Багандов¹⁹, целесообразно более детально зафиксировать в законе понятия и порядок их применения в отношении лицензий и разрешений.

    Некоторые авторы²⁰ считают, что само требование лицензирования отдельных ее видов установлено не административным, а гражданским правом согласно п.1. ст. 49 ГК Российской Федерации ²¹, поэтому до сих пор ведутся споры по поводу того, к какому виду документов следует отнести лицензию: к административному акту или гражданско-правовому договору? Порядок предоставления лицензий имеет некоторые особенности, что отличает их от административных актов, поскольку:

    - они предоставляются только по  инициативе невластного субъекта;

    - присутствует диспозитивность при  определении содержания условий лицензии (поэтому многие авторы относят их к особому виду договоров между органами исполнительной власти и отдельными субъектами).

    Вместе  с тем лицензии имеют также  другие особенности, отличающие их от гражданско-правовых договоров.

    Во-первых, сфера применения таких отношений не ограничена предпринимательской деятельностью.

    Во-вторых, элемент свободы, диспозитивности  присутствует в период обращения  субъекта за её получением, однако, с  другой стороны, орган исполнительной власти, определяя конкретные условия, руководствуется в большей степени императивными правилами, лицензионные условия могут изменяться. 

    Лицензия  часто в одностороннем порядке  служит предпосылкой для возникновения  гражданских, административных и иных правоотношений, а не основанием возникновения. Обязательству, которое в соответствии со ст.420 ГК Российской Федерации ²² возникает из договора, предшествует согласование условий. А при предоставлении недр в пользование согласование условий осуществляется после получения права пользования недрами. Поэтому существующий подход к лицензии на пользование недрами, закрепленный в российском законодательстве, с одной стороны, не предоставляет пользователю недр необходимых гарантий²³, с другой - запрещает государству использовать все рычаги воздействия на недропользователя²⁴.

    Одними  же из важных отличий лицензии от гражданско-правового  договора являются интерес, на защиту которого направлены лицензионные условия, и характер санкций за неисполнение условий лицензии, поэтому целесообразно провести сравнение, лицензии как гражданско-правовой договор и  административный документ. Таким образом, лицензия относится к особому виду документов и сочетает как признаки административного документа, так и признаки гражданско-правового договора. Что заставляет нас делать вывод о том, что порядок лицензирования требует более особого внимания в регулировании вопроса предоставления недр, так как содержит в себе элементы гражданского и административного права. 

    Юридическое значение лицензии на право пользования недрами заключается в том, что она является основанием для оформления геологического и горного отводов и закрепляет исключительный характер пользования недрами субъектом, получившим такой отвод. В соответствии с Положением о лицензировании права пользования недрами участок недр в виде горного отвода предоставляется при выдаче лицензий на право добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных добычей полезных ископаемых, организацию особо охраняемых участков недр.

    На  сегодняшний день лицензия на право недропользования является основным и единственным подтверждением обладания права на вид специального недропользования, который признается и регулируется органами власти на различных уровнях Российской Федерации. И исходя из этого, необходимо более внимательно и детально подходить к институту лицензирования, так как именно он решает судьбу недр и соблюдение заданного режима недропользования обеспечивает рациональное использование недр.   
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава II. Порядок предоставление недр в пользование 

    В соответствии со ст.9 Закона Российской Федерации «О недрах» пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской  деятельности, в том числе участники  простого товарищества, иностранные  граждане и юридические лица.

    Однако  существуют некоторые ограничения, когда пользователями недр могут  быть только российские юридические  лица (например, при ведении работ  по добыче радиоактивного сырья и захоронению радиоактивных материалов, токсичных и иных опасных отходов). Статья 9 Закона Российской Федерации «О недрах» устанавливает правило, что права и обязанности пользователя недр возникают с момента государственной регистрации лицензии на пользование участками недр, а при предоставлении права пользования недрами на условиях соглашения о разделе продукции - с момента вступления такого соглашения в силу.

    Таким образом, лицензия на право пользования  недрами предоставляется субъектам предпринимательской деятельности. Лицензии иностранным пользователям недр или совместным предприятиям, в которых участвуют иностранные фирмы, как действующим, так и вновь образованным, предоставляются только через Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации.