Анализ системы муниципального управления ЖКХ

ВВЕДЕНИЕ

Объектом исследования в данной работе является жилищно-коммунальное хозяйство "УПРАВЛЕНИЕ ЖИЛИЩНОГО ХОЗЯЙСТВА г.ПОДОЛЬСКА"

Предметом деятельности предприятия  является: - обеспечение комплексного развития жилищно-коммунального хозяйства города Подольска;

- обеспечение правильного использования,  надежной сохранности жилищного  фонда и объектов коммунального  назначения, строгого соблюдения  правил их технической эксплуатации, дальнейшее повышение уровня  благоустройства и санитарного  состояния; 

- оказание жилищных, коммунальных  и бытовых услуг предприятиям, организациям, учреждениям и населению.

Предприятие осуществляет и другие виды деятельности незапрещенные законодательством. Предметом исследования в настоящей  работе является повышение эффективности  деятельности предприятия МУП УЖХ  г.Подольска. В аналитической части работы проанализировано состояние жилищно-коммунального хозяйства в г. Подольск.

В проектной части приведен сравнительный  анализ развития ЖКХ в России и  За рубежом. А так же рассмотрены  проблемы развития ЖКХ в России.

Актуальность темы вытекает из того, что в России уровень развития жилищно-коммунальной сферы не соответствует  предъявляемым требованиям, возложенные  на нее задачи выполняются далеко не в полной мере, что в значительной мере влияет на снижения уровня качества жизни населения. 

Цель  этого проекта показать проблемы жилищно-коммунального хозяйства, показать его состояние в городе Подольск и предложить пути решения этих проблем. Исходя из цели данной работы , необходимо решить следующие задачи:

-теоретически изучить развитие  ЖКХ;

-изучить правовые основы его  реформирования;

-проанализировать ситуацию состояния  жилищно-коммунального хозяйства города Подольска, дать оценку коммунальным предприятиям;

-выявить основные проблемы в  этой сфере и разработать практические рекомендации  для их решения. 

1.ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ  ОСНОВЫ ЖКХ

1.1 Роль и значение  жилищно-коммунального комплекса  как важнейшей инфраструктуры  муниципального образования

жилищный коммунальный фонд объект

Жилищно-коммунальный комплекс (ЖКХ) представляет собой сложный  технический комплекс зданий, сооружений, инженерных сетей и оборудования, а так же промышленного, ремонтно-строительного  производства и эксплуатационного  обслуживания, созданного для их содержания, ремонта и сохранности.

В жилищно-коммунальный комплекс России входит более 52 тыс. предприятий  различных форм собственности, с  общей численностью 4,2 млн. чел. Стоимость  основных фондов ЖКХ превышает 4,2 трлн. руб. и около трети основных фондов страны, среднегодовой объем производства -порядка 900 млрд. руб., что составляет 5,9% ВВП. Отрасль потребляет более 20% энергоресурсов России. Годовая выручка  предприятий ЖКХ превысила 1,4 трлн. рублей .

Функционирование  ЖКХ - это обеспечение сохранности  и эффективного использования жилищного  фонда, бесперебойного обеспечения  жилищно-коммунальными услугами, необходимыми для жизнедеятельности человека, дальнейшего повышения уровня благоустройства  и санитарного состояния территорий муниципальных образований, общего комфорта проживания.

Жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) в современном понимании  представляет собой совокупность жилищного, коммунального секторов городского хозяйства и инвестиционно - строительного комплекса, связанного с основными формами воспроизводственного процесса (новое строительство, капитальный ремонт, модернизация, реконструкция).

Субъектами  деятельности в ЖКХ являются муниципальные, государственные и частные предприятия  и организации.

Коммунальные  хозяйства ответственны за обеспечение  населения соответствующими услугами, они координируют и регулируют деятельность субъектов всех форм собственности  и используют как административные, так и экономические механизмы регулирования, при этом учитываются:

1. Место данной отрасли ЖКХ в общей системе города и ее взаимосвязь с другими подсистемами города;
2. Место данной отрасли как подсистемы в отраслевой системе;
3. Взаимоотношения внутри отрасли ЖКХ между субъектами разных форм собственности.

Для обеспечения  эффективного функционирования жилищного  фонда и систем жизнеобеспечения необходимо использование системного подхода.

Системный подход обеспечивает целевую ориентацию на удовлетворение потребностей населения в жилой среде, обеспечивающей воспроизводство на социальной основе.

Субъектами  управляющей подсистемы являются: население, хозяйствующие субъекты, городские  субъекты и инвесторы.

Жилищно-коммунальное хозяйство включает в себя:

1. Жилой и нежилой фонд, жилищно-эксплуатационные организации, строительные и ремонтные организации;

2. Объекты бытового обслуживания (бани, прачечные, гостиницы, ритуальные услуги, транспорт);

3. Инженерную  инфраструктуру и ресурсосбережение  (водоснабжение; водоотведение, теплоснабжение);

4. Санитарно-технические  предприятия (бытовые отходы, уборка  города);

5. Энергетические предприятия (электричество, газ, тепло);

6. Инфраструктура внешнего благоустройства (зеленое насаждение, малые архитектурные формы).

Реализация  функций жилья напрямую зависит  от состояния и перспектив развития ЖКХ. Говоря о жилье мы, как правило, обращаем внимание на то, как можно  использовать сам объект жилья, исходя из его технико-экономических характеристик (плотность, высотность здания и т.д.). Само понятие «коммунальное» предполагает выяснение, как связано ваше жильё  со многими коммуникациями, которые  обеспечиваю достаточную комфортность не только вашему жилью, но и тем, кто рядом с вами (это система водо- и теплоснабжения, канализация, подъездные пути и т.д.).

Жилищная  и коммунальная характеристики жилья  должны быть сбалансированы. В противном случае собственник жилья испытывает неудобства. Это может быть достигнуто за счёт пропорционального развития; отраслей, которые влияют и на жилищную, и коммунальную экономики, т.е в комплексе.

Особенность комплекса отраслей, не производящий услуги, но такие, без которых жилой  фонд не может функционировать. Как  и все остальные отрасли экономики, он должен иметь индустриальную силу, ибо в противном случае он не может  удовлетворить потребности населения, учитывая не только их изменения, но и  растущий с каждым годом размер жилого фонда.

Всё это  объективно ведёт к увеличению расходов на производство материально-технической  базы ЖКХ, оплату труда его работников.

Особенность ЖКХ в зависимости его от топливно-энергетических отраслей. Поэтому их эффективность  особенно в современных условиях в России во многом определяют жизнеспособность ЖКХ.

Перечень  видов деятельности и их содержание позволяют дифференцировать их на следующие  группы. Во-первых, это отрасли, которые  непосредственно связаны с функционированием  жилого объекта (водоснабжение, теплоснабжение, электроснабжение). Во-вторых, отрасли, обеспечивающие развитие инфраструктуры жилого района (озеленение прилегающей территории, уборка улиц, вывоз отходов).

Простое перечисление показывает, что одни из отраслей непосредственно связаны  с эксплуатацией жилья, а другие с коммунальными услугами.

Объёмы  работ, которые выполняют отрасли ЖКХ, значительны. Ведь жилищный фонд России насчитывает 53,7 млн. квартир, 16 млн.

индивидуальных  строений, в тем числе изолированных  квартир- 52,9 млн., в которых проживает 136 млн. человек, или 94% от числа постоянно проживающих граждан. В коммунальных квартирах проживает 3 млн. человек (2%) , в общежитиях- 5,2 млн. чел. (3,6%). В среднем на одного жителя России приходится около 20 кв.м общей площади. Около 30% населения России имеет среднедушевую обеспеченность меньше санитарной нормы- 9 кв.м в среднем в каждой квартире проживает 1,2 семьи, 23% от всех семей проживает совместно с родителями и родственниками. По уровню обеспеченности жильём Россия уступает большинству развитых стран. Так, например, в США в среднем на одного жителя приходится 65 м общей площади, в Швеции- 36 кв.м , Японии- кв.31 м общей площади.

К сожалению, все ещё велика доля ветхого и  аварийного жилищного фонда.

Ветхость  и аварийность жилья обусловливают  рост расходов на его ремонт, снижают  уровень благоустроенности жилого фонда.

1.2 Преобразования в  жилищно-коммунальной сфере

Рыночные  преобразования в жилищно-коммунальной сфере начались с изменения структуры  собственности жилищного фонда. Однако не была обеспечена передача в  реальное управление собственникам  жилых зданий в целом и прилегающих  к ним земельных участков. Эта  проблема должна была решаться путем  создания товариществ собственников  жилья. К 2005 г. в России было создано менее 3,5 тыс. товариществ собственников жилья, что составляет менее одного процента от общего объема жилищного фонда. К концу XX в. практически был завершен процесс передачи муниципалитетам государственного ведомственного жилищного фонда. Реформа жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) на первом этапе предусматривала:

• создание ноной системы управления ЖКХ через формирование муниципальных заказчиков жилищно-коммунальных услуг и товариществ собственников жилья;
• переход на договорные отношения с подрядными организациями формы;
• демонополизация и развитие конкуренции в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг;
• регулирование деятельности естественных монополий по предоставлению коммунальных услуг;
• переход к новой системе оплаты жилья и коммунальных услуг;
• введение адресной помощи семьям на оплату жилищно-коммунальных услуг в зависимости от их доходов.

В последние  годы происходило организационное  разделение функций управления и  обслуживании жилищным фондом. Отношения  между управляющей организацией и подрядными компаниями стали строиться  на договорной основе.

В финансовой сфере реформирование ЖКХ основывается на переводе отрасли на режим безубыточного  функционирования путем сокращения бюджетного дотирования и перекрестного  субсидирования потребителей. Постепенный  рост в оплате услуг ЖКХ доли населения  существенно снизил нагрузку на бюджеты. Однако этот процесс далек до завершения, так как существенное влияние  на него оказывает недостаточный  платежеспособный спрос населения.

В то же время снижение масштабов бюджетного дотирования отрасли в последние  годы связано с резким сокращением  возможностей региональных и местных  бюджетов по финансированию ЖКХ. В связи  с тем что частное финансирование ЖКХ также крайне ограничено, в  этой сфере происходят необратимые  процессы разрушения.

До критического уровня снизились капитальные затраты  на содержание жилищного фонда и  коммунальной инфраструктуры, которые  в основном осуществляются за счет местных бюджетов.

Серьезные изменения произошли в сфере  финансирования строительства жилья. Здесь бюджетные источники существенно  сократились и были восполнены частным  финансированием. Формой участия бюджетов стала финансовая поддержка нуждающихся  в улучшении жилищных условий  через предоставление безвозмездных  субсидий на приобретение жилья. На федеральном  уровне реализуются федеральные  целевые программы «Государственные жилищные сертификаты», «Жилище», «Свой  дом».

Реформирование  системы землепользования позволило  внедрить продажу долгосрочных прав на земельные участки под застройку, сформировать систему правового  зонирования для регулирования  землепользования и застройки.

Одним из направлений реформы жилищной политики было создание инфраструктуры рынка  жилья: формирование государственных  систем регистрации прав на жилье  и сделок с ним, кадастровый учет объектов недвижимости, формирование рыночных институтов оценки и страхования  недвижимости, развитие риэлторских, нотариальных услуг и др.

1.3 Проблемы и пути  их решения в ЖКХ

Большую роль в обеспечении прав граждан  на жилище и дают безвозмездные бюджетные  субсидии на приобретение жилья, система  адресной социальной защиты населения  при оплате жилищно-коммунальных услуг  в зависимости от доходов, категориальные льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг, которые не увязаны с уровнем  доходов получателей.

Следует решить ряд проблем в сфере  управления жилищным фондом. В частности, крайне медленно протекает процесс  создания товариществ собственников  жилья. Собственник или их объединение  должны иметь возможность выбирать управляющую компанию, которая в  пределах заданных ей финансовых ресурсов обеспечит наилучшее содержание здания и предоставление жилищно-коммунальных услуг.

В целях  стимулирования создания товариществ  собственников жилья необходимо обеспечить передачу в общую долевую  собственность домовладельцев в  многоквартирных жилых домах  мест общего использования и прилегающего земельного участка, юридическое оформить создание кондоминиумов как единых имущественных комплексов недвижимости, включая земельный участок.

В области  регулирования деятельности коммунальных предприятий – естественных монополистов необходимо обеспечить обоснованность изменения тарифов, повысить их инвестиционную привлекательность. В потенциально-конкурентных отраслях коммунального хозяйства  должны быть продолжены процессы демонополизации.

Необходимо  стимулировать переход на приборный  учет потребляемых ресурсов, на возможность потребителем регулировать объем потребления и на оплату по фактическому потреблению ресурсов.

В системе  финансирования отрасли должно происходить  постепенное прекращение дотирования  убытков деятельности коммунальных предприятий за счет территориальных  бюджетов. Важно также обеспечить поэтапное прекращение перекрестного  субсидирования различных групп  потребителей.

Различные сегменты рынка недвижимости должны развиваться синхронно, в том  числе новое строительство, улучшение  существующей застройки, повышение  эффективности управления жилой  недвижимостью, замещение старых строений. Необходимо предоставить льготы частным  независимым застройщикам – девелоперам и строительным компаниям.

В целях  совершенствования системы финансирования жилищной сферы необходимо осуществить  ряд мер на федеральном и региональном уровне в части условий и механизмов предоставления жилищных субсидий. При  этом должна быть обеспечена увязка размера  субсидий с уровнем дохода их получателей, возможность использования субсидий в форме первоначального взноса при покупке жилья за счет кредитных  средств.

Устранение  перекрестного субсидирования и  дотационное ЖКХ, а также жилищные субсидии позволят частично возместить расходы на жилье и коммунальные услуги малообеспеченным семьям. На первом этапе предполагается создать систему  предоставления целевых федеральных  субвенций субъектам Российской Федерации. В дальнейшем бюджетные  средства будут напрямую переводиться из федерального бюджета на целевые  социальные счета граждан.

Важным  источником расширения финансирования жилья является создание нормальных условий для банковского кредитования строительства, а также долгосрочного  жилищного ипотечного кредитования. Для этого необходимо создать  условия обеспечения прав кредиторов на возврат кредитных средств, обеспеченных ипотекой жилья, при гарантии социальных прав граждан на жилье, благоприятную  налоговую среду, систему гарантий по эмиссионным ипотечным ценным бумагам для инвесторов, развивать  систему страхования рисков в  области жилищного ипотечного кредитования и др.

Расширение  финансирования коммунальной инфраструктуры за счет собственных средств коммунальных предприятий возможно путем эффективного и целевого использования амортизационных  отчислений, затрат на ремонт, а также  посредством включения в тариф  затрат на возврат и обслуживание долгосрочных кредитов и займов. Необходимо совершенствовать методики расчета  тарифов.

В ближайшие  годы в целях снижения тарифов  на коммунальные услуги для предприятий  потребителей и снижения их затрат планируется завершить переход  от поддержки производителя работ  и услуг в строительстве, жилищно-коммунальном хозяйстве к адресной поддержке  потребителей, устранить перекрестное субсидирование коммунальных услуг. Это  позволит направить высвободившиеся  бюджетные средства с дотирования  производителей жилищно-коммунальных услуг на адресную поддержку потребителей из числа малоимущих семей, обеспечить большую прозрачность в расходовании бюджетных средств. Кроме того, требуют  упорядочения категориальные льготы исходя из реальных возможностей бюджета по их предоставлению.

1.4  Реформирование  жилищно-коммунального         хозяйства

Кризисное состояние жилищно-коммунального  комплекса было обусловлено неэффективной  системой управления, неудовлетворительным финансовым положением, высокими затратами, отсутствием экономических стимулов снижения издержек, связанных с оказанием  жилищных и коммунальных услуг, неразвитостью  конкурентной среды и, как следствие, высокой степенью износа основных фондов, неэффективной работой предприятий, большими потерями энергии, воды и других ресурсов.

Важнейшими результатами реформы должны стать существенное

улучшение жилищных условий населения, обеспечение нормативных требований к содержанию жилищного фонда и повышение уровня жилищно-коммунального обслуживания потребителей. Для достижения ожидаемых результатов необходимо соблюдение определенных условий, повышение уровня доходов граждан, долгосрочного кредитования и страхования в жилищной сфере, а также политическая и социально- экономическая стабильность. Эти условия в полной мере в большинстве городов страны на современном этапе не выполнены, но если же вообще не принимать мер по ее преобразованию, то ситуация может серьезно ухудшиться и миллионы людей останутся без тепла, электричества, воды, газа и даже без крыши над головой.

В настоящее время имеются два альтернативных подхода к реформированию:

1. Снижение  расходов бюджета в части финансирования  жилищной сферы для освобождения  средств, которые могут быть  направлены на социальные нужды  и на другие жизненно важные  потребности населенных пунктов.  Практически он может быть  реализован путем переложения  чрезмерно высоких издержек городского  хозяйства на плечи потребителей  и соответствующего повышения  тарифов на жилищно-коммунальные  и прочие услуги.

2. Структурной перестройке хозяйственных отношений в жилищно-коммунальном секторе города путем его демонополизации, повышения эффективности управления, создания: конкурентной среды, действенного ресурсосбережения и т.п. Совершенствование тарифной политики и увеличение доли платежей населения является составной частью реформ, но повышение тарифов должно проводиться только по исчерпанию возможностей комплекса экономико-организационных и институциональных мер, не затрагивающих непосредственно интересов населения и создающих условия для снижения уровня затрат и повышения эффективности функционирования предприятий городского хозяйства. Данный путь реформирования представляется правовым и реально осуществимым.

Особое  внимание уделяется качественным подходам. Включение качественных целей позволяет перейти на принципиально иной уровень управления данной системой, но это связано с трудностями количественной оценки качественных параметров.

Оценка  уровня и качества работ и услуг  должна проводиться с установленной  периодичностью и привлечением вневедомственной экспертизы, а также обязательно  сопровождаться социологическими опросами населения. Тем самым оценивается  уровень достижения целей и эффективность  реализации проводимых мероприятий.

Для реализации жилищно-коммунальной реформы и  достижения 
требуемого уровня развития жилищно-коммунальной сферы необходим целый комплекс обеспечивающих мер. К их числу относятся меры по организационно-методическому, правовому, кадровому, техническому, финансовому, информационному, маркетинговому, социально-психологическому и другим видам обеспечения. Без их глубокой проработки эффективность реформирования и последующего развития жилищно-коммунальной сферы будет крайне низка.

Поэтому кратко остановимся на некоторых обеспечивающих мероприятиях.

Организационно-методическое обеспечение предусматривает создание стройной системы по разработке, реализации, корректировке и доработке целой  системы планово-программных и  проектных документов и методических материалов. Предусматривается необходимость  разработки комплексной Программы  реформирования и развития жилищно-коммунальной сферы города, включающей систему  взаимосвязанных программ, схем и  проектов. К их числу можно отнести  программу реформирования жилищно-коммунального  хозяйства города, программу реконструкции  центральных районов и модернизации типового жилищного фонда, жилищные проекты, новую методику оплаты жилья  и коммунальных услуг и др.

Правовое  обеспечение предусматривает разработку и принятие на уровне города и выход  с законодательной инициативой  на более высокий уровень управления пакета нормативно-правовых документов и положений по обеспечению необходимых  условий для реформирования и  развития жилищно-коммунальной системы. В их число целесообразно включить законы и положения об энергоресурсосбережении, о минимальных социальных стандартах и др.

Важнейшей подсистемой является финансовая. Разработка механизма финансирования в настоящее время является приоритетной. Это особенно важно в условиях поэтапного перехода отраслей жилищно-коммунальной сферы на самофинансирование. В связи с этим необходимо разработать программу перехода жилищно-коммунального хозяйства на принципы самофинансирования, выявить источники ресурсообеспечения и возможности их привлечения. [8, с. 99].

В жилищной сфере не удалось в полной мере воспользоваться преимуществами конкурентных отношений в сфере управления и эксплуатации жилья, поскольку  в условиях нестабильного и недостаточного финансирования оказалось невозможным  добиться полноценных договорных отношений. Неспособность органов местного самоуправления выполнять свои договорные обязательства привела к повсеместному  рецидиву административного принуждения  подрядчиков и фактическому отходу от выполнения в полном объеме контрольных  функций. По тем же причинам не удалось  в полной мере обеспечить государственный  контроль качества предоставления жилищно-коммунальных услуг, проводимый органами государственной  жилищной инспекции субъектов Российской Федерации.

Монополизм  коммунальных предприятий, неразвитость гражданско-правовых механизмов ответственности  за количество и качество оказываемых  услуг, которое сегодня находится  на беспрецедентно низком уровне, не позволяют  эффективно защищать интересы потребителей. Недофинансирование коммунальной сферы  обусловливает и отсутствие экономического интереса в создании товариществ  перспективы развития конкуренции.

Невыполнение  бюджетных обязательств и отсутствие эффективных и прозрачных процедур формирования и изменения тарифов обусловливают непривлекательность жилищно-коммунального комплекса для частных инвестиций. Между тем большинство проектов модернизации жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры потенциально являются коммерчески выгодными. Создание условий для притока частных инвестиций могло бы кардинально изменить финансовое положение отрасли.

Все это  свидетельствует о наличии системного кризиса в отрасли и о межотраслевом характере возникших проблем, для решения которых, а также для обеспечения перехода к новой модели устойчивого функционирования жилищно-коммунального комплекса необходимо использование программно-целевого метода.

Постановление Правительства РФ от 17 ноября 2001 года № 797 «О подпрограмме «Реформирование  целевой программы «Жилище» на 2002-2010 гг. стало базовым документом, направленным на реформирование ЖКХ.

Цели  и задачи программы

Основными целями подпрограммы являются:

1. Повышение эффективности, устойчивости и надежности функционирования жилищно-коммунальных систем жизнеобеспечения населения.
2. Привлечение инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс, улучшения качества жилищно-коммунальных услуг с одновременным снижением нерациональных затрат.
3. Адресная социальная защита населения при оплате жилищно-коммунальных услуг.

Для достижения этих целей необходимо решить следующие  задачи:

1.Обеспечить финансовое оздоровление жилищно-коммунальных предприятий;

2.Обеспечить  условия для снижения издержек  и повышение качества предоставления издержек и повышение качества предоставления жилищно-коммунальных услуг;

3.Обеспечить  инвестиционную привлекательность  жилищно-коммунального комплекса;

4.Оказать государственную поддержку модернизации жилищно-коммунального комплекса.

Срок  реализации - 2002-2010 гг.: подпрограммы

• 1-й этап-2002-2003 гг.
• 2-й этап - 2004-2005 гг.
• 3-й этап-2006-2010 гг.

На первом этапе (2002-2003 гг.) предполагалось реализовать  следующие первоочередные мероприятия, рассчитанные на немедленное получение следующих результатов:

• инвентаризация, реструктуризация и ликвидация задолженности бюджета, бюджетных организаций и других потребителей (в том числе населения) перед предприятиями жилищно-коммунального комплекса;
• прекращение практики перекрестного субсидирования тарифов на  жилищно-коммунальные услуги;
• ликвидация дотационности жилищно-коммунального комплекса;

- переход на реальные договорные отношения в жилищно-коммунальном комплексе;

- совершенствование  механизмов социальной защиты  населения при оплате жилищно-коммунальных  услуг.

Планируется в основном завершить формирование необходимой законодательной и  иной нормативной правовой базы, провести углубленный анализ технического состояния  объектов жилищно-коммунального комплекса, комплексную экспертизу издержек и  независимый аудит жилищно-коммунальных предприятий - естественных локальных  монополистов.

На втором этапе (2004-2005 гг.) предполагалось обеспечить: