СОДЕРЖАНИЕ 

ВВЕДЕНИЕ

     Система местных бюджетов в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003года №131 ФЗ включает: бюджеты муниципальных  районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а так же бюджеты городских и сельских поселений.

     С начала образования местного самоуправления в Российской Федерации, если считать  время принятия Федерального закона № 154-ФЗ от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прошло 15 лет. Для становления местного самоуправления срок довольно небольшой. За указанный период органами местного самоуправления приходилось ежегодно формировать свой бюджет, в соответствии с изменяющимся нормативными, законодательными, экономическими условиями.

       В результате реорганизации местного  самоуправления, осуществляемой в  рамках положений Федерального  закона №131 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»: упорядочено бюджетное устройство  Российской Федерации, разграничены полномочия между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, установлены стабильные доходные источники бюджетов, определены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, улучшилось качество управления финансами на региональном и местном уровне.

     Исследованию  бюджета на муниципальном уровне посвящена данная работа. 
 

1. Сущность и значение  местного бюджета  РФ

1.1. Понятие и структура  местного бюджета

     Слово «бюджет» в переводе со старого английского  означает «кошелек». Как нам хорошо известно, в кошелек складывают денежные средства (это доходы бюджета) и вынимают, расставаясь с ними (это расходы). Муниципалитеты должны все доходы и расходы осуществлять сугубо из этого кошелька – местного бюджета, который они самостоятельно утверждают и исполняют.

     Становление и функционирование системы местных  бюджетов в Российской Федерации  регулируется четырьмя основными законодательными актами: Конституцией Российской Федерации, Федеральным Законом “Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 6 октября 2003 года № 131 ФЗ( с изменениями), Федеральным законом “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ и Бюджетным кодексом РФ.¹

     Местный бюджет- это бюджет соответствующего муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления.

В местный  бюджет зачисляются местные налоги и отчисления от федеральных и  региональных налогов. Местных налогов всего два – это земельный налог и налог на имущество физических лиц. Особого наполнения муниципальному бюджету эти налоги не приносят. В муниципальном кошельке, по данным Минфина России, они занимают всего 12,2 %, хотя есть и другие цифры: доля земельного налога в доходах бюджета муниципалитета составляет 3%, а доля налога на имущество физических лиц – 0,3%. При этом, по ряду экспертных оценок, почти 80% земли в России выведено из налогооблагаемой базы земельного налога, поскольку эта земля относится к федеральной собственности (земли запаса, лесной фонд, военные объекты и др.), что лишает муниципалитеты стабильного источника доходов от земельного налога, а выпадающие доходы не компенсируются.

     Следует отметить, что Федеральным законом  от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, вступившим в силу с 2006 г., предусмотрена следующая классификация доходов местных бюджетов. В соответствии со ст.55 Закона к собственным доходам отнесены:

-средства  самообложения граждан;

-доходы  от местных налогов и сборов;

-доходы  от федеральных налогов и сборов;

-доходы  от региональных налогов и  сборов;

     -безвозмездные  перечисления из бюджетов других  уровней, включая дотации на  выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

     -доходы  от имущества, находящегося в  муниципальной собственности;

     -часть  прибыли муниципальных предприятий,  остающейся после уплаты налогов  и сборов и осуществления иных  обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающихся после уплаты налогов и сборов;

     -штрафы, установление которых в соответствии  с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления- добровольные пожертвования;

     -иные  поступления в соответствии с  федеральными законами, законами  субъектов РФ, решениями органов  местного самоуправления[2].

     Схема формирования доходов местных бюджетов представлена на рисунке 1. 

Рис. 1 - Схема формирования собственных доходов бюджетов муниципальных образований 

     Нормативы отчислений от федеральных налогов  и сборов в местные бюджеты  в настоящее время установлены  Бюджетным Кодексом РФ.

     Доходы  бюджета муниципального района образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных перечислений.

     Например, к налоговым доходам бюджетов муниципальных районов  относятся отчисления от федеральных регулирующих налогов и сборов, распределенных к зачислению в бюджеты муниципальных районов по нормативам, определенным бюджетным законодательством.

     -налога  на доходы физических лиц –  по нормативу 30%

     -единого  налога на вмененный доход  для отдельных видов деятельности - по нормативу 90%.

     - -единого сельскохозяйственного  налога – по нормативу 100 %

     -государственной  пошлины (подлежащей зачислению  по месту государственной регистрации,  совершения юридически значимых  действий или выдачи документов) – по нормативу 100%.

     При установлении местного налога законодательный орган муниципального образования может предусмотреть налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком.

     К неналоговым доходам местного бюджета  относятся:

     -доходы  от использования имущества, находящегося  в муниципальной собственности, за исключением имущества муниципальных автономных учреждений, а так же имущества муниципальных унитарных предприятий;

     -доходы  от продажи имущества, находящегося  в муниципальной собственности;

     -доходы  от платных услуг, оказываемых муниципальными бюджетными учреждениями;

     -части  прибыли муниципальных унитарных  предприятий, остающейся после  уплаты налогов или иных обязательных  платежей;

     В бюджеты муниципальных районов  и городских округов подлежит зачислению плата за негативное воздействие на окружающую среду по нормативу 40 процентов.

     Финансовая  помощь от регионального бюджета  в форме дотаций, субвенций и  субсидий либо иной безвозвратной и  безвозмездной передачи средств  подлежит учету в доходах местного бюджета, который является получателем этих средств. При этом такая финансовая помощь не является собственным доходом местного бюджета.

     Перечень  расходных обязательств  муниципальных  образований, вытекающих из полномочий по вопросам местного значения, определяется Законом о Бюджете на очередной финансовый год

     В соответствии с Бюджетным Кодексом РФ исключительно полномочиями муниципалитетов  являются:

     формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения  и контроль за исполнением данного  бюджета; установление, изменение и  отмена местных налогов и сборов поселения; организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения и др.

     Кроме того, муниципальные власти должны за счет соответствующих бюджетов финансировать  расходы на образование, культуру, здравоохранение, социальную защиту населения, обеспечение  противопожарной безопасности, охрану окружающей среды.

     В соответствии с Конституцией РФ, федеральным  законодательством, договорами и соглашениями о разграничении предметов ведения  и полномочий предусматривается  совместное финансирование и ряда других направлений бюджетных расходов.

     С 2008 года основными доходными источниками местных бюджетов стали закрепленные налоги. Изменение в структуре налогов обусловлено переходом в разряд закрепленных источников налога на доходы физических лиц. Эта тенденция характеризуется положительно и позволяет прогнозировать муниципальным властям объемы налоговых поступлений в текущем и долгосрочном периоде для осуществления ими плановых действий для выполнения расходных обязательств.

     В 2009 г.на общем фоне возрастающей роли закрепленных налогов в доходах  отдельных муниципальных образований  прослеживается снижение этой доли в сторону регулирующей налоговой составляющей. Это объясняется вынужденной мерой со стороны региональных властей - закреплением за муниципальными образованиями более низкой доли регулирующей составляющей, представленной уменьшением норматива на доходы физических лиц, и увеличением дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, поскольку многие муниципальные образования обладают низким экономическим потенциалом, формирующим ограниченную налоговую базу, и существует риск несобираемости НДФЛ, и как следствие, невыполнение расходных обязательств.

     В части сохранения прямых и косвенных  налогов в структуре налоговых  доходов муниципальных образований отмечается сохранение и усилении тенденции предыдущих лет. Основными источниками налоговых доходов являются прямые налоги: единый налог на совокупный доход и налог на доходы физических лиц, размер которых определяется результатом финансово-хозяйственной деятельности субъектов малого предпринимательства и уровнем доходов населения. Преобладание в доходах местных бюджетов удельного веса прямых налогов оценивается положительно, так как увеличение доли прямых налогов обеспечивает возможность местным органам власти влиять на рост налоговых платежей. Снижая административные барьеры, возникающие при вхождении в бизнес, местные власти стимулируют развитие предпринимательского сектора.

     Следует отметить, что установленный регионами порядок управления бюджетными доходами на местном уровне оказывает незначительное воздействие на укрепление самостоятельности местных бюджетов, поскольку федеральное законодательство по-прежнему делает упор на дотационные формы финансирования. В итоге межбюджетные трансферты становятся основой взаимодействия региона и муниципалитета. 

1.2. Факторы усиления муниципальных финансов в финансовой системе России

     Органы  местного самоуправления являются элементом  конституционной власти, однако отличаются от государственной власти. Они действуют  в пределах полномочий, определенных государственной властью. Ресурсная база, обеспечивающая их деятельность, определяется вышестоящими органами власти.²

     Органы  местного самоуправления представляют собой власть, действующую в рамках установленной компетенции. Эта  власть является подзаконной. Она функционирует на основе законодательства, принимаемого Федерацией и ее субъектами. Ее эффективность является важнейшим фактором, определяющим качество жизни граждан. Многообразие гражданских интересов обусловливает сложную процедуру их согласования. Эта процедура осуществляется на конкретных уровнях власти. Наиболее общие интересы граждан, в частности, поддержание законности, правопорядка, безопасности, обеспечиваются на уровнях Федерации и ее субъектов, конкретные интересы граждан в социальных услугах, образовании, здравоохранении, защите окружающей среды — на уровне местного самоуправления (муниципальном уровне).

     В Российской Федерации насчитывается  около 30 тыс. местных территориальных  единиц, имеющих органы административного  управления. Из них только около 12 тыс. имеют статус муниципальных образований. Самостоятельные бюджеты имеют менее 5 тыс.

     До 1995 г. в нашей стране было три уровня административно-территориального деления. Это предопределяло три уровня бюджетной  системы субъектов Федерации: региональный уровень субъектов Федерации; уровень районов и городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения; уровень городов районного подчинения, поселков, сельских администраций, районов в городах. Все они имели свои бюджеты.

     Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятый в 1995 г., содержит нечеткие формулировки относительно уровней административного деления. Поэтому в большинстве субъектов Федерации муниципальные образования были образованы на уровне бывших городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения и административных районов. Территориальные единицы более низкого уровня (бывшие города районного значения, поселки, сельсоветы), ранее имевшие свои бюджеты, сейчас находятся на сметном финансировании.

     В ряде субъектов Федерации появились  два уровня муниципальных образований  — территориальный и поселенческий. Но реально бюджетный процесс  осуществляется только на первом уровне.

     Таким образом, в Российской Федерации  сейчас фактически существуют два муниципальных административных уровня. Однако Бюджетный кодекс РФ предусматривает только один уровень местных бюджетов и не содержит деления муниципальных образований на территориальные и поселенческие.

     Для современной финансовой системы характерен процесс усиления роли финансов местного самоуправления. Основными факторами этого процесса являются:

     увеличение  поступлений налоговых платежей при их обоснованном распределении  между бюджетами различных уровней;

     повышение общей эффективности использования финансовых ресурсов при осуществлении определенных расходов на местном уровне;

     необходимость повышения качества жизни населения, в частности, комфортности проживания;

     усиление  требований к инфраструктуре городов  и поселков при размещении производительных сил (при создании новых предприятий).

     Объем полномочий, который могут выполнять  муниципальные органы власти, определяется объемами ресурсов, которыми они располагают. В широком плане ресурсы административной единицы — это ее возможности по обеспечению совместно удовлетворяемых потребностей населения. К таким потребностям относится обустроенность среды обитания; обеспеченность граждан видами деятельности, приносящими доход; образование; здравоохранение; социальная помощь нетрудоспособным.

     Разграничение компетенций уровней власти в  значительной степени обусловливается  разделением ресурсов на федеральные, региональные и местные. Отдельные  территории имеют запасы редких полезных ископаемых; в других — такие  ископаемые отсутствуют. В этой связи возникает проблема распределения природной ренты, приносимой этими ресурсами на общегосударственном уровне. Поэтому на конкретной территории могут находиться как ресурсы, используемые федеральной и региональной властями вследствие их значения для обеспечения общегосударственных интересов, так и ресурсы, используемые муниципалитетами. Политика местной власти должна быть направлена на максимизацию использования ресурсных возможностей.

     При закреплении ресурсов за тем или  иным уровнем власти законодательным органам следует руководствоваться двумя основными принципами. Во-первых, следует обеспечивать достаточность объема ресурсов уровня власти для обеспечения закрепленных полномочий. Во-вторых, необходимо руководствоваться критериями эффективности использования того, или иного ресурса на конкретном уровне власти. Так, природную ренту от нефти и газа целесообразно аккумулировать на федеральном уровне. Именно эта власть способна контролировать финансовые потоки при экспортных сделках. Но плату за землю рациональнее мобилизовать в муниципальных бюджетах, поскольку только органы местного самоуправления могут эффективно контролировать эти платежи.³

     Ресурсы территории можно условно разделить  на потенциальные и реализованные. Последние в основном выражаются в финансовых ресурсах.

     Сбор  ряда налогов наиболее эффективен именно на местном уровне. В этих условиях снижаются затраты, связанные с  аккумулированием налогов, уменьшаются  возможности уклонения от их уплаты. Это прежде всего относится к  плате за землю и налогу на имущество.

     В настоящее время общепризнанно, что определенный круг бюджетных  расходов наиболее целесообразно осуществлять на муниципальном уровне. К таким  расходам относятся: расходы, предназначенные  для улучшения материального  положения конкретных людей; расходы, связанные с удовлетворением совместных потребностей групп людей, проживающих на определенной территории; капитальные вложения в развитие местной инфраструктуры.

     Первую  группу составляют средства, выделяемые в соответствии с действующим  законодательством в виде льгот по оплате жилья и коммунальных услуг пенсионерам и другим категориям граждан. Наиболее обоснованное использование этих средств возможно лишь при их сугубо адресном распределении.

     Ко  второй группе относятся расходы  по развитию сети образования и здравоохранения, благоустройству территории, охране окружающей среды. Осуществление этих расходов на местном уровне позволяет учесть интересы населения и одновременно оптимизировать затраты путем рациональной концентрации предоставляемых услуг, в частности, с использованием нормативов затрат, учитывающих местные условия.

     В настоящее время из местных бюджетов финансируется 100% расходов на среднее  образование и 85% — на здравоохранение.

     Третью  группу затрат составляют дорожное строительство  и развитие средств связи. Осуществление этих расходов на местном уровне позволяет решать наиболее острые проблемы жизнеобеспечения населенных пунктов.

     В последнее десятилетие наблюдались  как периоды расширения самостоятельности  региональных и местных финансов, так и периоды ее сужения.

     Избыточная  централизация финансовых ресурсов на верхних уровнях управления лишает местные власти стимулов к эффективному использованию средств и к  наращиванию налогового потенциала. Однако излишняя децентрализация ресурсов не позволяет федеральным властям проводить активную региональную политику и закрепляет репрессивность недостаточно развитых регионов.

     Обоснованное  сочетание полномочий высших уровней  власти и местного самоуправления определяется текущей экономической ситуацией, а также теми задачами, которые центральные власти ставят перед собой в выравнивании уровня экономического развития территорий.

     Избыточная  концентрация ресурсов на федеральном  уровне является следствием сырьевой направленности экспорта в сочетании  с депрессивным состоянием импортозамещающих отраслей. В таких условиях основные финансовые ресурсы концентрируются в федеральном бюджете.

     Таким образом, преодоление кризисных  явлений в экономике и выход  на траекторию интенсивного развития резко увеличивает возможности  расширения финансовых полномочий местных органов власти.

     Улучшение материального положения людей  повышает их требования к таким сторонам качества жизни, как благоустройство  городов и поселков, качество дорог, освещение улиц, состояние подъездов. Это также приводит к увеличению роли местных финансов — источников обеспечения хороших условий проживания и состояния окружающей среды.

     Особенностью  развития производительных сил на современном  этапе является быстрый рост малых  и средних предприятий. Такие  предприятия способны эффективно использовать современные технологии, применять достижения научно-технического прогресса. Они обладают мобильностью и быстро приспосабливаются к рыночным условиям. Малые и средние предприятия рационально размещать в небольших городах и населенных пунктах с относительно недорогими трудовыми ресурсами, с невысокой платой за арендуемые помещения. Однако эффективность размещения таких предприятий зависит от наличия развитой инфраструктуры. Стимулирование создания и размещения на определенной территории малых и средних предприятий должно обеспечиваться политикой местных властей, подкрепленной соответствующими финансовыми возможностями.

     Таким образом, основные тенденции развития современной экономики предопределяют повышение значения муниципальных образований, как в аккумулировании финансовых ресурсов, так и в осуществлении необходимых расходов.

     Укрепление  муниципальных финансов помимо экономических  задач призвано решить важную социально-политическую задачу — развивать демократические  начала в жизни общества, способствовать самоорганизации населения и росту его активности в обеспечении своих интересов.

     Усиление  роли финансов местного самоуправления в финансовой системе страны носит  объективный характер. Однако развитие этого процесса связано с решением целого ряда политических и экономических проблем. Главные из них — разработка критериев определения полномочий местных органов власти и закрепление за ними соответствующих ресурсов.

     При разработке таких критериев следует  прежде всего учитывать, что в настоящее время почти 40% всех налогов собирается в 10 субъектах Федерации, на территории которых проживает около 10% населения страны. Поэтому, с одной стороны, расширение полномочий местного самоуправления ограничивается их ресурсной базой, а с другой стороны — упрочение этой базы станет возможным только после выхода экономики страны на устойчивые темпы роста.

     Основным  критерием, который может быть положен  в основу разграничения полномочий между бюджетами различных уровней, является принцип согласования национальных (общефедеральных), региональных и местных интересов.

     Исходя  из этого критерия основные жизненные  интересы людей в развитии инфраструктуры городов и населенных пунктов, здравоохранении, среднем образовании, социальных услугах  должны обеспечиваться на уровне муниципалитетов. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. Особенности эффективного  управления и развития  местного бюджета  РФ

2.1. Механизмы управления  состоянием местного  бюджета

     Одним и механизмов управления состоянием местного бюджета являются финансовые нормативы. Они широко используются в системе межбюджетного регулирования, поскольку норматив является основой для определения объема финансовых перечислений нижестоящим бюджетам на реализацию делегированных расходных обязательств или объема финансовой помощи при низком уровне бюджетной обеспеченности. Важным этапом при решении ключевых проблем в части нормирования социальных расходов является принятие серии нормативных правовых актов, где эти вопросы поставлены во главу угла.

       Межбюджетные отношения – так же один из инструментов управления социально-экономическим развитием муниципалитета. Межбюджетные отношения - это взаимоотношения между органами власти разных уровней по разграничению расходных и доходных полномочий и соответствующих им расходов и доходных источников на постоянной и распределению на временной (не менее, чем на очередной финансовый год) основах, а так же по перераспределению средств из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой в разных формах.⁴

     В России сейчас применяются два основных метода бюджетного регулирования: перераспределение доходов между уровнями бюджетной системы и межбюджетные трансферты,  причем наиболее востребованным на практике оказался последний.

       Известно, сто укрепление финансовой самостоятельности муниципальных  образований,  а  также формирование  у них  стимулов  для  увеличения  поступлений  в  местные бюджеты возможно только при условии увеличения доли налоговых доходов в местных бюджетах и сокращения объемов предоставляемой им финансовой помощи из бюджетов других уровней.