Антимонопольная политика в РФ. 3

Введение

Проблемы монополизации хозяйственной жизни, конкуренция на товарных рынках привлекают сегодня пристальное внимание не только специалистов, но и широких слоев населения. С начала 90-х годов эти проблемы остро стали перед Россией: без принятия твердых и последовательных мер против монополизма нельзя надеяться на успех экономической реформы и переход к рыночной экономике. Успех экономических преобразований в немалой степени зависит от взвешенной, выверенной системы регулирования государством монопольных процессов и конкурентных отношений. В нашей стране, промышленности которой в наследство от командно-административной системы бывшего СССР достался целый комплекс гигантов-монополистов, особенно важной становится проблема демонополизации экономики и недопущения усиления роли уже действующих на рынке монополий.

Изучение монопольных рынков актуально для принятия экономических решений по разным вопросам. Система государственного регулирования экономики, сформировавшаяся во всех индустриально развитых странах, в качестве обязательного элемента предусматривает создание благоприятных условий для развития конкурирующей среды на рынке товаров и услуг. Антимонопольное регулирование - важнейшая составная часть экономической политики государства во всех странах с развитой рыночной экономикой.

Антимонопольное регулирование - это целенаправленная государственная деятельность, осуществляемая на основании и в пределах, допускаемых действующим законодательством, по установлению и реализации правил ведения экономической деятельности на товарных рынках с целью защиты добросовестной конкуренции и обеспечения эффективности рыночных отношений. Развитие антимонопольного регулирования очень актуально для развития российской экономики, где степень монополизации рынка выше, чем в государствах с исторически сложившимся рыночным хозяйством, ведь российская экономика унаследовала от советской экономики высокий уровень концентрации производства во многих отраслях хозяйства.

Целью данной работы является исследование опыта антимонопольного регулирования в странах с развитой рыночной экономикой, в том числе, в США, Великобритании, Франции, Германии; выявление возможностей применения опыта зарубежных стран в антимонопольной политике России.

 В соответствии с целью выделим следующие задачи:

1. исследовать опыт антимонопольного регулирования в западных странах;
2. рассмотреть антимонопольное регулирование в США;
3. определить особенности российского монополизма;
4. исследовать данные последних лет об антимонопольном регулировании в России;
5. выявить возможности применения опыта западных стран и США для совершенствования антимонопольной политики России.

Глава 1. Антимонопольное регулирование за рубежом

1. Опыт антимонопольного регулирования в западных странах.

 Реализация положений антимонопольного законодательства за рубежом осуществляется в административном, судебном или смешанном порядке. В последнем случае решения административных органов могут быть обжалованы в судах. Американская система антимонопольного законодательства принята в Аргентине и ряде других стран. Европейская система помимо стран Западной Европы действует в Австралии, Новой Зеландии, ЮАР. Промежуточное положение между этими двумя системами занимает законодательство Германии, что объясняется тем фактом, что антимонопольное законодательство этой страны наряду с общей нормой о запрете монополий предусматривает большое количество исключений из этого принципа.

Ярким примером страны с европейской системой патентного законодательства является Великобритания, в которой сложились две системы контроля над монополиями. В первой из них, основанной на законах о добросовестной торговле и о конкуренции, ключевую роль играют Ведомство по добросовестной торговле, Комиссия по монополиям, государственный секретарь торговли и промышленности. Вторая система контроля, предусмотренная законодательством об ограничительной торговой практике, ключевую роль отводит Суду по ограничительной практике. В целом законодательство либеральнее американского антитрестовского, так как следует традиционной британской политике свободы торговли и минимизации прямого государственного вмешательства в хозяйственную деятельность предпринимателей.

В функции Ведомства входит: сбор и анализ информации о злоупотреблениях господствующим положением, передача дел о монопольной ситуации в какой-либо отрасли в Комиссию по монополиям, осуществление контроля над предполагаемыми слияниями предприятий, передача дел о картельных договорах в суд по ограничительной практике, возбуждение дел по поводу установления и поддержания перепродажных цен.

Основная задача Комиссии по монополиям и слияниям заключается в проведении расследования и составления докладов по поводу наличия (или возможности возникновения) монопольной ситуации либо осуществления слияния предприятий. В случае, если Комиссия по монополиям придет к заключению о нарушении публичных интересов, государственный секретарь имеет широкие полномочия по применению различных мер воздействия на правонарушителя: вынесение постановлений о прекращении действия договора, о запретах в поставке товаров, связывающих сделок, дискриминации, о запрете или ограничении слияний, о разделении предприятий путем продажи каких-либо их частей или каким-то иным способом.

Становление современного антимонопольного законодательства в Великобритании связано с принятием в 70-х годах нашего столетия ряда нормативных актов в области ограничения торговой практики и добросовестной торговли: Закона о добросовестной торговле 1973 г., Закона об ограничительной торговой практике 1975г. и других. Как результат работы над созданием правовых основ регулирования процессов монополизации в 1980 г. был разработан и принят Закон о конкуренции.[14,264]

Во Франции контроль над монополистической деятельностью возложен на Совет по вопросам конкуренции, Министерство экономики и суды общей юрисдикции. Совет по вопросам конкуренции считается независимым административным органом, на решения которого министр экономики не может налагать “вето”. Он выполняет консультативные функции по заказу различных учреждений и организаций, а также может применять следующие санкции: предписать предприятию или лицу прекратить инкриминируемую деятельность в течение определенного срока; наложить на предприятие или лицо денежный штраф, максимальная величина которого составляет 5% торгового оборота предприятия нарушителя; потребовать от нарушителя опубликовать приговор Совета в определенных журналах. Если предприятие, ставшее жертвой антиконкурентной политики, потребует возмещение ущерба, то оно должно обратиться с этой просьбой в суд. В настоящее время во Франции имеется около 3 тыс. государственных контролеров по ценам. Их основная задача контроль над государственной дисциплиной цен.[14,267]

В Германии государственным регулированием рыночных отношений, которое ведет к смягчению отрицательных последствий чрезмерной монополизации, занимаются так называемые органы по делам картелей. К этим органам относятся Федеральное ведомство по делам картелей, Федеральный министр экономики и высшие органы земель. К ним примыкает Комиссия по монополиям, созданная для предоставления заключений о концентрации предприятий в Германии.[21,66]

Следует отметить, что Картельный закон Германии покоится на двух принципах: принципе запрещения и принципе контроля и регулирования монополистической деятельности. Как и в США, он запрещает определенную категорию соглашений, например картельные договоры и картельные постановления. Однако эти запреты сопровождаются многочисленными исключениями, которые в значительной степени нейтрализуют принцип запрещения монопольной практики. Так, если Закон Шермана объявляет незаконным заключение любого договора, ограничивающего торговлю, то Картельный закон Германии признает недействительным исполнение картельных договоров или постановлений. Кроме того, в отличие от горизонтальных конкурентных ограничений, вертикальные ограничения формально не запрещаются. Они подлежат административному контролю с целью предупреждения антиконкурентной практики.

Опыт законодательства промышленно развитых стран свидетельствует о различных методах правового регулирования пресечения недобросовестной конкуренции и монополистической деятельности: отдельно принятые антимонопольные законы и законы о пресечении недобросовестной конкуренции (Австрия, Испания, Канада, Германия, Швейцария); антимонопольные законы и общие нормы гражданского права в области пресечения недобросовестной конкуренции (Италия, Франция); антимонопольные или антитрестовские законы и судебные прецеденты в области пресечения недобросовестной конкуренции (Великобритания, США) [24,226].

1.2. Антимонопольное регулирование в США

 Наиболее разработанным принято  считать антимонопольное законодательство  США, имеющее к тому же и  наиболее давнюю историю. Оно  базируется на «трех китах», трех  основных законодательных актах: Закон Шермана (1890 год). Этот закон составляет ядро антитрестовской политики в экономической жизни США. Вне закона объявляется «всякий контракт и всякое объединение в форме треста, либо в иной форме, а также тайное соглашение, направленное на ограничение торговли между штатами или с иностранными государствами». В этом законе также указывается, что «каждое лицо монополизировавшее, либо пытающееся монополизировать... какую- либо отрасль торговых операций между несколькими штатами или с иностранными государствами будет считаться правонарушителем». В поправке к этому закону от 1974 года нарушение его статей квалифицируется как «тяжкое преступление». Федеральное правительство США в соответствии с этим законом имеет право привлекать к суду фирмы и деловые предприятия, причем спектр вероятных наказаний достаточно широк: от денежных штрафов до тюремного заключения, причем после введения поправки 1974 года последняя мера получила широкое распространение. На действия провинившейся фирмы может быть наложен судебный запрет, а в экстраординарных случаях суд может вынести предписание о децентрализации и дроблении фирмы на ряд небольших предприятий, как это произошло с огромным концерном «Американ Телефон Энд Телеграф (АТТ)». Кроме того, все частные лица, считающие, что понесли убытки в результате нарушения кем-либо Закона Шермана, имеют право возбудить дело в суде и, в случае признания претензий обоснованными могут получить компенсацию, втрое превосходящую стоимость нанесенного им ущерба. Такие случаи стали за рубежом в последнее время вполне обычной практикой в деятельности судебных органов.

 Органы Федерального правительства, контролировавшие исполнение Закона  Шермана, в ряде случаев преуспели  в реализации антимонопольных  программ. Наиболее запомнившиеся  вехи на этом пути - демонополизация и разукрупнение «Стандарт Ойл» и «Америкен Тобакко» в 1911 году. Тем не менее, в эту пору целый ряд должностных лиц высказывал сомнения во всеобъемлемости мероприятий, регламентированных Законом Шермана. Дело в том, что в этом законодательном акте ничего не говорилось о статусе монополий, возникших в результате слияний. Кроме того, многие виды деятельности, ограничивавшие конкуренцию на свободном рынке, трактовались здесь расплывчато и двусмысленно. Поэтому в 1914 году был принят Закон Клейтона, основные положения которого гласили:

1. запрещались практически все формы дискриминации в ценовой политике;
2. накладывались ограничения на реализацию и продажу товаров с принудительным ассортиментом;
3. запрещалось слияние фирм за счет приобретения акций конкурентов, если такие действия уменьшали конкурентную борьбу;
4. запрещалось совмещение должностей в советах директоров различных фирм и деловых предприятий.[21,63]

Одновременно с Законом Клейтона Конгресс США ратифицировал Закон о Федеральной торговой комиссии, который дополнял Закон Клейтона. Этот акт давал Федеральной торговой комиссии США - вновь созданному и независимому органу - полномочия определять в каждом конкретном случае факты наличия нарушений антимонопольного законодательства. Кроме того, ФТК наблюдает за рекламной практикой, защищая потребителей от лжи и обмана в этой сфере. Значение данного органа лежит, скорее, не в расширенном толковании незаконных средств и методов ведения бизнеса, а именно в создании независимого от влияния монополистических структур института, имеющего право возбуждения судебных разбирательств.

Закон Робинсона-Питмэна (1936 год) - запрет на ограничительную деловую практику в области торговли: «ножницы цен», ценовая дискриминация и др.

К 1950 г. к закону Клейтона была принята поправка Селлера-Кефовера: уточнялось понятие незаконного слияния. Так, запрещались слияния путем скупки активов. Если законом Клейтона был поставлен заслон горизонтальным слияниям крупных фирм, то поправка Селлера-Кефовера ограничивала вертикальные слияния.

Сложнейшая задача, стоящая перед государственными органами, непосредственно проводящими в жизнь антимонопольное законодательство, заключается в следующем: а каковы те экономические критерии, на основании которых устанавливается факт монополизации? Существуют вопросы, которые предстоит каждый раз решать государственным службам: что считать низким (или наоборот, завышенным) уровнем цен? Какой процент (доля) всего отраслевого производства свидетельствует о монополистическом захвате? Какой уровень ограничения выпуска продукции считается искусственным дефицитом? А если крупная корпорация добилась низкого продажного уровня цен путем снижения издержек, с помощью более высокого уровня технологии и вообще хозяйственной эффективности? И вообще, вводя запрет на запрет на продажу «по чрезвычайно низким ценам», кого защищает антитрестовское законодательство: конкуренцию или какие-то группы конкурентов. Все это не просто теоретические вопросы. Например, закон Робинсона-Питмэна, запрещавший ценовую дискриминацию, был направлен, по сути, против крупных розничных магазинов и супермаркетов, которые могли себе позволить снижать цены для определенных групп покупателей. Но этого не могли позволить себе мелкие торговые фирмы. Так против кого был направлен этот закон и чьи интересы он защищал? П. Самуэльсон оценивает его так: «Это (т. е. запрещение ценовой дискриминации) и другие предложения закона способствовали ограничению конкуренции. Вместо того, чтобы снизить цену в пользу потребителя, он был направлен на сохранение многих предприятий, несмотря на то, что некоторые из них были малоэффективны». Так что же выиграло общество от того, что антимонопольным законодательством в данном случае были защищены мелкие торговые фирмы, которые продавали свои товары по более высоким ценам, чем крупные торговые предприятия? Ведь потребители уплачивали более высокую цену, поскольку супермаркетам было запрещено осуществлять политику ценовой дискриминации.

Многие экономисты сомневаются по поводу якобы неизменной эффективности антимонопольной политики государства. Например, П. Хейне настойчиво проводит мысль о том, что антимонопольное регулирование (независимо от его благих намерений) защищает не свободную конкуренцию, а определенные группы конкурентов. «Важно помнить,- подчеркивает Хейне,- что наиболее эффективное давление на государственную политику оказывают не потребители, а производители. И слишком часто эта политика будет формироваться под влиянием стремления производителей защищать себя от суровых законов конкурентной жизни» [14,237].

Государственные службы, призванные осуществлять реализацию антимонопольного законодательства, могут руководствоваться двумя принципами: во-первых, жестко следуя букве закона и, во-вторых, «принципам разумности». Дело в том, что во многих отношениях юридический язык антитрестовских актов (например, Закон Шермана) настолько декларативен, что федеральный суд США мог бы подвести под сферу его действия «любых двух партнеров, решивших вести совместное дело» (П. Хейне). Поэтому «принцип разумности» означает, что только неразумное ограничение торговли (соглашения, слияния, разрушение ценностей, т. е. искусственный дефицит) подпадают под действия акта Шермана. Но что считать неразумным ограничением? Все эти проблемы показывают, насколько сложным является практическое воплощение в жизнь антитрестовского законодательства. Государство должно балансировать, проходя по узкой тропинке между опасностью разрушительного монополизма и опасностью ограничения конкуренции. Антимонопольная практика должна действительно поддерживать конкуренцию, а не ограничивать ее, предоставляя наиболее льготный режим одним группам производителей (потребителей) за счет других.

Для того, чтобы установить факт монополизации, антимонопольное регулирование предполагает широкое использование математического инструментария и вообще всего теоретического аппарата концепций несовершенной конкуренции Э. Чемберлена, Дж. Робинсон, В. Парето и других экономистов. Исполнительные органы власти ведут не только «карательную», но и профилактическую работу по предотвращению монополистических ограничений. Например, министерством юстиции издаются справочные материалы, содержащие параметры сделок по слиянию и поглощению компаний, которые попадают под действие антитрестовского законодательства. Так, интересен критерий, на основе которого делается заключение о факте установления на рынке монополистического превосходства одного или нескольких предприятий: 33%- для одного предприятия, 50%- для трех, 66,6%- для пяти. Важно отметить, что антитрестовское законодательство направлено не против крупных корпораций, «большого бизнеса» как такового, так как размер компании еще не дает возможности трактовать ее как монополию. Антимонопольное регулирование направлено против ограничительной деловой практики, подрывающей эффективную конкуренцию. И если использовать принцип сравнения дополнительных издержек и дополнительных выгод, который исповедуется в рыночной экономике, то можно утверждать: неизбежные издержки, которыми сопровождается антимонопольное регулирование, все-таки оказываются ниже тех преимуществ, которые приносит ограничение монополистических тенденций в рыночной экономике[12,143].

Глава II. Антимонопольная политика в РФ

2.1. Особенности российского монополизма

Конкуренция стимулирует технический прогресс, способствует развитию экономики, продвижению отечественных товаров на мировой рынок. Созданию полноценной конкурентной среды в нашей стране мешает засилье монополий, несовершенство антимонопольного законодательства и многое другое.

Своеобразной монополией в бывшем СССР была командная экономика, построенная на всеобъемлющем директивном планировании, государственном ценообразовании, централизованном распределении материальных ресурсов и по самой своей природе не допускавшая конкуренции ни в одной своей части. Внутри этой экономики существовал монополизм центральных ведомств, министерств и предприятий, которые не были независимыми хозяйственными субъектами. Жизненно важные параметры их деятельности устанавливали Госплан, Госснаб и Госкомцен. Советской экономике была свойственна непропорционально высокая доля крупных и крупнейших предприятий и чрезвычайно малая доля мелких и средних по сравнению с развитыми странами. В СССР в 1987 г. на одно промышленное предприятие приходилось в среднем 813 рабочих мест, в Венгрии - 186, в Западной Европе - 86. Наиболее высокой была концентрация производства в металлургии, машиностроении, химической и текстильной отраслях. Нередко ту или иную продукцию выпускало одно - два предприятия, которые диктовали свои условия потребителю. Плохое качество товара, завышенные цены или устаревший ассортимент мало сказывались на изменении спроса в условиях постоянного дефицита и отсутствия выбора поставщиков. Но социалистические монополии существенно отличались от капиталистических аналогов. Капиталистические монополии возникли "снизу" в результате конкурентной борьбы, а социалистические насаждались "сверху" и действовали в тепличных условиях. В монополисты при капитализме прорывается предприятие-лидер, который использует передовые технологии, имеет значительный научно- технический и производственный потенциал. При социализме монополии зачастую появлялись при отсталой технологической базе. Капиталистические монополии, участвуя в международном разделении труда, вынуждены для повышения конкурентоспособности улучшать качество продукции, равняясь на мировые образцы, что положительно сказывается и на внутреннем рынке, социалистические ограничивались в лучшем случае региональными рамками (например, СЭВ).[15,23]

Специфика российских монополий сказалась и на особенностях законодательного регулирования их деятельности. В капиталистических странах монополии появились, когда уже существовали рыночные отношения, и государство, чтобы воспрепятствовать удушению конкуренции, стало вводить ограничивающие нормы. Российское законодательство о конкуренции разрабатывалось при сильных монополиях и лишь формирующихся рыночных отношениях. Поэтому для нашей страны важно не только ограничивать монополизм и злоупотребления доминирующим положением, добиваться соблюдения правил конкуренции, наказывать за их нарушения, но и создавать конкурентную среду, проявляя политическую волю [7,54].

Процесс рыночной трансформации экономики России сегодня объективно нацелен на преобразование монополизированной структуры административно-командной системы хозяйствования и утверждение конкурентной среды, необходимой для эффективного функционирования субъектов рыночной экономики.

В условиях стихийной рыночной трансформации существуют и реализуются внутренние ресурсы монополизации экономических отношений, заложенные в самой природе административно-командной системы:

– инфраструктура, ориентированная на крупномасштабное производство и не приспособленная к конкретному взаимодействию субъектов рыночных отношений;

– устойчивое доминирование крупных предприятий, сохранившееся и после приватизации;

– слабость предпринимательства как социального института, основа которой – неразвитость гражданского общества, традиции огосударствления общественно-хозяйственной жизни;

– отсутствие механизма социально-экономической защиты отношений собственности, когда в процессе приватизации произошла передача прав собственности новым владельцам без адекватной оплаты, а в дальнейшем государство неоднократно выступало в роли заинтересованного участника перераспределения данных прав, что продлило состояние их неустойчивости;

– несоразмерность налогового бремени доходным возможностям хозяйствующих субъектов, которая обусловлена, с одной стороны, сохраняющимися высокими социальными обязательствами государства, а с другой стороны, – затяжной рецессией производства;

– технологическая обусловленность существования многих общероссийских и региональных монополий, функционирующих в ТЭК, отраслях инфраструктуры, машиностроительном комплексе.[10,215]

2.2. Данные за последние годы о результатах и изменениях в антимонопольном законодательстве России.

 Оценить  эффективность антимонопольного  регулирования возможно на основе  анализа практики применения норм закона РФ «О защите конкуренции» в части: выявления и пресечения злоупотреблений доминирующим положением, соглашений и согласованных действий хозяйствующих субъектов, ограничивающих конкуренцию, антиконкурентных действий органов исполнительной власти, и недобросовестной конкуренции.

Анализ основных направлений деятельности Федеральной антимонопольной службы (ФАС) позволяет выявить основные тенденции в применении антимонопольного законодательства, его «узкие» места, и сформулировать рекомендации по их совершенствованию.

Представляется целесообразным провести анализ и дать оценку работе ФАС, начиная с 2007 года, в связи тем, что 26 июля 2006 г. был принят закон «О защите конкуренции», статьи которого в полной мере стали применяться с начала 2007 года. Именно, данный закон оформил унификацию российского антимонопольного законодательства, развил процедурные и охранительные нормы, скорректировал сущностные институты отечественного конкурентного права и сократил сферу государственного антимонопольного контроля за экономической концентрацией [26].

Объем работы ФАС в сфере пресечения нарушений антимонопольного законодательства с 2007 года имеет тенденцию к росту. Так в 2007 году было рассмотрено 9366 заявлений, возбуждено 3924 дела о нарушении антимонопольного законодательства, принято 2597 решений, а уже в 2009 году количество рассмотренных заявлений увеличилось на 45%, возбужденных дел на 60%, принятых решений на 64% по сравнению с 2007 годом. По результатам первого полугодия 2010 года количество возбужденных дел о нарушении антимонопольного законодательства составило 5437, принятых решений 3879 следует предполагать, что общее количество рассмотренных и возбужденных дел по результатам года также увеличится. (табл. 1).

Таблица 1

Динамика нарушений антимонопольного законодательства в 2007 г. –   I полугодие 2010 г.[25]

В структуре дел, возбужденных в соответствии с законом «О защите конкуренции» (табл. 2) максимальный удельный вес приходится на антиконкурентные акты и действия органов власти.

Таблица 2

Количество и структура дел, возбужденных в соответствии с законом «О защите конкуренции» за 2008г.- I полугодие 2010 г.[26]

В 2008 г. на их долю приходилось 53,8%, в 2009 г.– 60,2%, в I полугодии 2010 года – 53, 4% в общем количестве возбужденных дел. Работа антимонопольных органов показывает, что антиконкурентные акты и действия органов власти не сокращаются и представляют собой наибольшую угрозу для конкуренции.[13,84]

В законе «О защите конкуренции» к деятельности органов государственной власти и местного самоуправления установлены следующие нормы по предупреждению и пресечению антиконкурентных актов и действий:

- запрет  на ограничивающие конкуренцию  акты и действия органов власти;

- запрет  на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия между органами власти и между органами власти и хозяйствующими субъектами;

- антимонопольные  требования к торгам, которые  проводят органы власти;

- запрет  на передачу прав на государственное или муниципальное имущество без проведения конкурса;

- правила  отбора органами власти финансовых  организаций;

- правила  предоставления государственных и муниципальных преференций.

В актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации выявлены следующие основные виды нарушений:

- необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами;

- установление непредусмотренных законодательством требований к хозяйствующему субъекту;

- наделение хозяйствующих субъектов функциями органов власти; указания со стороны органа власти о заключении договоров;

- установление ограничений в выборе продавцов;

- предоставление государственных и муниципальных преференций с нарушением требований законодательства.[13,86]

А в актах представительных органов власти преобладают такие виды нарушений как: установление единого налога на вмененный доход в размере, превышающем предельно допустимый; предоставление льгот при уплате транспортного налога; дополнительное согласие органов власти на осуществление отдельных видов деятельности; выражение предпочтений при выборе поставщика; установление ограничений хозяйствующим субъектам при выборе ассортимента продаваемой продукции.

В соглашениях или согласованных действиях между органами власти и между органами власти и хозяйствующими субъектами наиболее распространены следующие виды нарушений:

- раздел товарного рынка;

- ограничение доступа на рынок, выхода с рынка;

- установление различных цен на один и тот же товар; повышение, снижение или поддержание цен.[13,87]