Антимонопольное регулирование экономики региона

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Принципы российского государственного антимонопольного регулирования постоянно терпят изменения. Новый закон «О защите конкуренции» №135-ФЗ ужесточил санкции за нарушение антимонопольного законодательства: в 2007 г . были введены оборотные штрафы, а в 2009 г. — уголовная ответственность за ограничения конкуренции.

В системе государственного управления контроль за деятельностью хозяйствующих субъектов и соблюдением антимонопольного законодательства возложены на Федеральную антимонопольную службу.

В то же время в сфере государственного антимонопольного регулирования существует целый ряд серьезных проблем.

Во-первых, расширение перечня нарушений вместе с ужесточением санкций означает рост риска ошибок неправомерного признания нелегальными действий, не ограничивающих конкуренцию. Во-вторых, в безошибочном функционировании антимонопольной системы заинтересованы не только добросовестные участники рынка и органы государственной власти, но часто и недобросовестные бизнес-партнеры и/или лоббистские группировки. В принципе, чем больший простор для ошибочного применения предоставляет содержание законодательства, тем выше спрос на него со стороны тех, чьи задачи не совпадают с целями разработки и принятия подобного законодательства, — в первую очередь лоббистских групп и недобросовестных конкурентов (контрагентов).

Данные обстоятельства делают актуальной оценку антимонопольной политики в России. Для повышения эффективности российского антимонопольного законодательства в долгосрочной перспективе требуются уточнение его места в системе инструментов антимонопольной политики, разработка рекомендаций по совершенствованию содержания законодательных норм и уточнению сферы и способов их применения.

Из-за его постоянного изменения оценка действующего антимонопольного законодательства затруднена. Далеко не всегда за короткий срок, прошедший с момента принятия конкретной нормы, можно достоверно оценить ее адекватность тем проблемам, которые норма была призвана решить. Сама по себе скорость изменений законодательства создает риски дополнительных ошибок правоприменения.

Основной целью нашей работы является оценка российского антимонопольного законодательства с точки зрения экономической эффективности развития региона, а также выработка рекомендаций по совершенствованию российского антимонопольного законодательства и его применения.

Нами анализируются только нормы, относящиеся к бизнесу, и не рассматриваются те, которые определяют действия органов государственной власти, предоставление государственной помощи и процедуры государственных закупок. Во-первых, именно описание нелегальной практики продавцов на рынках изменилось в последние пять лет более всего. Во-вторых, именно к компаниям и их руководителям применяется новая система административных штрафов и уголовного наказания, которая должна была серьезно повлиять на стимулы. В-третьих, в конечном итоге именно от действий компаний зависит структура рынка и модель стратегического взаимодействия — выбор между конкуренцией и отказом от конкуренции.

Важной особенностью использованного в работе метода оценки антимонопольного законодательства выступает представление о разнице между собственно антимонопольной политикой и регулированием. Данные понятия в России разграничиваются далеко не всегда: об этом свидетельствует и само обиходное использование термина «антимонопольное регулирование». Оба типа государственной политики применяются на рынках, где конкуренция отсутствует или находится под угрозой. Принципиальное различие между ними лежит в сфере методов. Антимонопольная политика, основанная на применении запретов, содержащихся в законах, использует методы наказания за незаконные действия. Антимонопольное законодательство как таковое не предписывает должные действия продавцам на рынках — за исключением того, что они должны воздерживаться от запрещенной практики. Напротив, регулирование прямо предписывает действия участникам регулируемых видов деятельности: какие цены они должны назначать, каким образом формировать и с кем согласовывать инвестиционные планы, как расходовать полученную прибыль, по каким процедурам заключать договоры с контрагентами. Мировая практика показывает, что регулирование сопряжено со значительными потерями эффективности, что и послужило непосредственной причиной выдвижения целей развития конкуренции в регулируемых отраслях (телекоммуникациях, электроэнергетике, газовой отрасли, на железнодорожном транспорте и др.) в качестве приоритетных задач экономической политики. В России, на наш взгляд, именно уклон применения антимонопольного законодательства в сторону прямого регулирования является главной угрозой как для бизнеса, так и для собственно антимонопольной политики.

В первой главе перечислены основные факторы развития конкуренции на российских рынках и основные угрозы конкуренции. Там же сделаны выводы о соотношении этих угроз с возможностями антимонопольных запретов содействовать развитию конкуренции.

Во второй главе рассмотрены основные направления изменений российского антимонопольного законодательства, связанные с этими изменениями потенциальные возможности и риски.

В третьем разделе анализируется антимонопольное регулирование в Республике Башкортостан. При этом мы пытаемся ответить на несколько вопросов. Во-первых, насколько необходимо было принятие новых норм ан-тимонопольного законодательства с точки зрения реального воздействия на конкуренцию. Речь здесь пойдет не только о декларируемых, но и о действительных целях изменений. Во-вторых, возможно ли утверждение, что практика применения антимонопольного законодательства позволяет участникам рынка однозначно определять разницу между легальным и нелегальным поведением.

В заключении приводятся основные выводы и рекомендации по развитию российского антимонопольного законодательства и стратегии его использования в качестве инструмента государственной политики.

1.      ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО АНТИМОНОПОЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1  Антимонопольное регулирование:  решение проблемы развития конкуренции в РФ

Отечественная экономика прошла беспреце­дентный путь создания рынков, и соответственно путь развития конкуренции между их участниками. Большая часть продуктов сегодня продается на не­регулируемых рынках, где государство не устанавливает директив­но уровень цен. Несмотря на сохраняющие­ся искажения условий конкуренции, она объективно воздействует на поведение участников рынка.

Вместе с тем сохраняются ограничения для развития конку­ренции и одновременно применения конкурентной политики на российских рынках. Среди них обычно выделяют следующие.

1.              Преобладание сырьевых отраслей или отраслей с низкой степенью переработки в российской экономике.
2. Направленность крупнейших компаний на экспорт, дающая воз-
можность избежать конкуренции на внутреннем рынке.

3. Недостаточная защита прав участников хозяйствен­ного оборота. Сильные ограничения входа на рынок новых участников. 

Даже краткая характеристика проблем развития конкуренции в России позволяет сделать несколько важных выводов. Во-первых, условия российских рынков — высокие барьеры входа, консервативность отраслевой структуры, преобладание в структуре экономики высококонцентрированных отраслей, второстепенность отечественного рынка для крупнейших национальных продавцов, — многократно усложняют антимонопольное регулирование. На рынках, подобных этому, выше стимулы к заключению и поддержанию соглашений о ценах и в широком смысле — к отказу от конкурен­ции. На таких рынках крупные компании имеют больше воз­можностей ограничивать конкуренцию в одностороннем порядке.

Во-вторых, большинство описанных особенностей структуры российских рынков, осложняющих развитие конкуренции, не могут быть устранены с помощью мер антимонопольной политики. Антимонопольное регулирование способно предот­вратить неблагоприятное изменение структуры рынка, но зачастую — лишь пове­дение его участников, ограничивающее конкуренцию, в той степени, в какой информация о нем мо­жет стать доступной для антимонопольного органа. Однако корне­вые проблемы развития конкуренции в России могут быть решены только на основе применения активных мер конкурентной политики: повышения защиты контрактных прав и прав собственности, либерализации и снижения необоснованных барьеров, эффектив­ного отраслевого регулирования в сферах естественных монополий.

Адекватным ответом на вызовы, создаваемые неблагоприят­ными обстоятельствами развития конкуренции в России, было бы применение активных мер конкурентной политики. Однако рос­сийская модель состоит в другом — в расширении полномочий на­ционального антимонопольного органа, причем преимуществен­но за счет введения новых запретов.

Полномочия российского антимонопольного органа гораздо шире задач, которые стоят перед зарубежными антимонопольны­ми органами. В задачи входит не только предотвращение ограни­чений конкуренции (так называемое жесткое ядро антитраста — борьба с картелями, исключающей практикой крупных компаний, предварительный контроль слияний), но и защита конкуренции от государства (в сфере государственных закупок, государствен­ной помощи и любых решений органов исполнительной власти), обеспечение добросовестной конкуренции и специфическое от­раслевое регулирование.

Расширение сферы ответственности антимонопольного органа объективно не позволяет ему одинаково результативно работать по всем направлениям. При этом, учитывая структуру государ­ственной политики в России, нельзя сказать, что изъятие каких-то полномочий из ведения ФАС само по себе могло бы быть удачным решением. В российской экономике задача предотвращения огра­ничений конкуренции со стороны государства стоит гораздо более остро, чем в странах с развитой рыночной экономикой. Отсут­ствие традиций эффективной организации государственной по­мощи и государственных закупок также создает серьезные риски не только для результата их эффективности, но и для их влияния на конкуренцию. Отсутствие задачи обеспечения конкуренции в списке приоритетов российских отраслевых органов регулирования делает ФАС единственным возможным проводником этой идеи. Мы не можем однозначно сформулировать рекомендации в отношении оптимального набора полномочий антимонопольного органа в России. Однако этот вопрос в числе многих других требует обсуждения и решения. Пока лишь зафиксируем, что анти­монопольный орган в России — изначально больше, чем просто антимонопольный орган.

На фоне этих данных совершенно неоправданным выглядит стремление еще больше расширить полномочия и сферу ответственности ФАС, в том числе за счет включения в нее регламента­ции взаимодействия поставщиков и ритейлеров в соответствии с Законом о торговле. Неблагоприятным фактором для результатив­ности применения антимонопольного законодательства должен стать и повышенный спрос на него в связи с необходимостью ре­шать текущие задачи экономической политики.

Комплексный набор задач российского антимонопольного ор­гана не компенсируется достаточным набором полномочий, в пер­вую очередь в области раскрытия факта совершения нелегальных действий. В число инструментов обнаружения нарушений закона не входят полномочия на осуществление оперативно-розыскной деятельности (ОРД). Мотивы такого решения понятны: само по себе право на ОРД резко повышает и вероятность неправомочного применения этих методов, и издержки участников рынка в случае неправомочного применения. Однако следует понимать, что не­возможность осуществлять ОРД почти лишает ФАС возможно­сти обнаруживать прямые улики сговора о ценах. Как следствие, снижается способность бороться с картелями, т.е. выполнять ту главную задачу, которой и соответствует дизайн антимонопольно­го законодательства в мировой практике.

Суммируя вышеизложенное, повторим, что антимонопольное законодательство в России как инструмент развития конкуренции применяется в сложной ситуации. Особенности структуры рос­сийских рынков объективно затрудняют развитие на них конку­ренции. Большинство факторов, препятствующих конкуренции, не может быть устранено с помощью даже идеального применения идеального антимонопольного законодательства. Для решения этой задачи требуются меры активной конкурентной политики, — включая повышение защиты прав собственности, расширение экономической свободы, снятие инфраструктурных ограниче­ний, — на протяжении многих лет. Антимонопольная политика — лишь один из инструментов развития конкуренции, играющий чрезвычайно важную роль, но инструмент не единственный.

Необходимо также подчеркнуть, что условием результативно­сти антимонопольного регулирования является правильное примене­ние этого инструмента. Использование его для целей, непосред­ственно не связанных с развитием и поддержанием конкуренции, равно как и бесконтрольное расширение сферы ответственности антимонопольного органа, приводит к снижению эффективности антимонопольной политики в тех областях, где она может быть успешной даже в непростых российских условиях.

1.2                   Антимонопольные нормы и их реализация как главный фактор государственного регулирования

Одним из важнейших критериев оценки антимонопольных норм является их способность/неспособность создавать ошибки в применении. Все неверные решения традиционно делятся на ошибки I рода (не ограничивающие конкуренцию действия при­знаются незаконными) и ошибки II рода (ограничивающие кон­куренцию действия признаются законными). Оба типа ошибок оказывают отрицательное воздействие на эффективность анти­монопольной политики. Поскольку российское антимонополь­ное законодательство изначально в качестве образца использовало европейские нормы, то по крайней мере само описание нелегаль­ных действий соответствовало задачам минимизации числа оши­бок II рода. Если незаконную практику не удавалось обнаружить и наказать, то не потому, что она признавалась законной, а в силу ограниченности возможностей по обнаружению нарушения и/ или доказательства факта нарушения в суде. В свою очередь, ис­точником ошибок I рода может стать само по себе содержание антимонопольного законодательства — например, когда неле­гальные действия описываются таким образом, что их трудно или невозможно отличить от совершенно нормальной общепринятой бизнес-практики.

Далее мы хотим показать, что содержание россий­ского антимонопольного законодательства и тенденции его разви­тия таковы, что риски совершения ошибок I рода лишь усиливают­ся. Неправомерные ограничения бизнес-практики, вытекающие из таких ошибок, не только не способствуют, а скорее препятству­ют нормальному развитию конкуренции.

Система санкций играет ключевую роль в антимонопольной политике в силу особенностей защитного направления экономи­ческой политики.

Неадекватная система санкций до недавнего времени выступа­ла важнейшим фактором, ограничивающим  антимо­нопольное регулировние и снижающим его результативность. Вплоть до 2007 г. верхний уровень санкций, помимо изъятия неза­конно полученной (в результате ограничения конкуренции) при­были, предусматривал штраф в размере 5 тыс. МРОТ, т.е. полмил­лиона рублей. Законом от 9 апреля 2007 г. № 54-ФЗ были приняты изменения в КоАП, меняющие принципы применения штрафов за нарушение антимонопольного законодательства и увеличиваю­щие их размер. Для хозяйствующих субъектов происходит переход от штрафов, кратных МРОТ, к штрафам, исчисляемым как про­цент от оборота участников рынка. Согласно новым нормам КоАП за участие в соглашении предполагается оборотный штраф, вели­чина которого может составлять до 15% оборота по товару (товар­ной группе), производство и реализация которого осуществлялись в рамках сговора (однако не более 4% от суммарного оборота ком­пании), — для компаний, уличенных в заключении соглашений (совершении согласованных действий), ограничивающих конку­ренцию.

Помимо повышенных штрафов в рамках административной от­ветственности хозяйствующих субъектов, виновные в нарушении антимонопольного законодательства в России несут — по край­ней мере, по букве закона — и уголовную ответственность. Таким образом, за последние четыре года система санкций за нарушение антимонопольного законодательства подверглась глу­бокой модернизации. Переход от фиксированных штрафов к обо­ротным позволил установить соответствие между суммой санкций и тем выигрышем, который получает нарушитель. Введение ПОН создает стимулы к отказу от нарушения для тех, кто уже вовлечен в него. Российский антимонопольный орган на первый взгляд рас­полагает достаточно весомыми инструментами для наказания — а следовательно, и для предотвращения — ограничений конкурен­ции. С какими результатами эти инструменты будут применяться, зависит от описания нелегальной практики и используемых в дея­тельности ФАС и в решениях судебных органов стандартов доказа­тельств.

Наконец, в рамках «третьего антимонопольного пакета» должно быть принято разделение санкций и за нарушение зако­на «О защите конкуренции». Предполагается разбить их на две группы — санкции, применяемые за ограничения конкуренции и за действия, не ограничивающие конкуренцию, но причиняющие ущерб контрагентам. Для первой группы предусматривается сохра­нение оборотных, а для второй — введение фиксированных штра­фов в сумме до 1 млн рублей. В связи с этим возникает несколько вопросов. Во-первых, зачем ФАС собирается преследовать так на­зываемые незначительные нарушения антимонопольного законо­дательства? Может быть, было бы правильнее сосредоточиться на пресечении действий, действительно опасных для конкуренции? Ведь весь опыт развития антимонопольной политики до 2004 г. убедительно демонстрирует крайне низкую результативность ограниченных штрафов. Во-вторых, зачем умножать риски не­оправданного применения антимонопольного законодательства, налагая санкции за причинение контрагентам ущерба?

С учетом всех этих обстоятельств правильнее было бы не сни­жать планку наказания за «причинение ущерба», а вслед за анти­монопольной политикой многих других стран четко заявить, что задачей применения антимонопольного законодательства, включая запреты и санкции, является защита конкуренции, а не контраген­тов.

Предотвращение горизонтальных соглашений — соглашений между продавцами заменяющих продуктов, выступающих непо­средственными конкурентами, — является важнейшим компо­нентом антимонопольной политики.

Перечень таких соглашений включает не только собственно соглаше­ния о ценах и разделе рынка, но и соглашения о так называемом навязывании контрагенту невыгодных условий договора, необо­снованном установлении разных цен на один товар, установлении условий членства в профессиональных объединениях и т.д. При этом часть соглашений, упомянутых в ст. 11 российского закона «О защите конкуренции», также может трактоваться как соглаше­ния, рассматриваемые на основании «правила взвешенного под­хода»: там, где речь идет об экономически или технологически не обоснованных ограничениях, у участников соглашения в принципе есть возможность доказать их обоснованность.

Стандарты доказательства согласованных действий, запрещенных, так же как и сговор, и предполагающих на сегодняшний день тот же уровень санкций, вообще не предусматривают доказательства сколько-нибудь сознательной координации между продавцами.

По нашему мнению, главная причина использования в рос­сийском антимонопольном законодательстве доктрины согласо­ванных действий — весьма ограниченные возможности непосред­ственного доказательства факта явного сговора. Вместо наказания и предотвращения соглашений о ценах российский антимонополь­ный орган вынужден использовать инструмент наказания «чего-то похожего на соглашения».

Традиционно вертикальные соглашения (между поставщиком и покупателем) в мировой антимонопольной политике рассма­триваются как менее опасные для конкуренции, по сравнению с соглашениями горизонтальными. В отличие от горизонтальных соглашений вертикальные гораздо чаще сопровождаются повы­шением экономической эффективности. Наконец, воздействия на конкуренцию разных типов нестандартных вертикальных со­глашений весьма существенно различаются. Одни договоры (на­пример, рекомендуемые цены или исключительные территории) объективно ограничивают конкуренцию между дистрибьюторами конкретного поставщика, т.е. «внутри данной марки», но одновре­менно стимулируют неценовую конкуренцию «между марками». Другие договоры (запрет приобретать товар у альтернативного по­ставщика) ограничивают возможности входа конкурента на ры­нок, т.е. пытаются запретить конкуренцию «между марками». Вто­рой тип договоров в мировой практике антитраста, естественно, является объектом гораздо более строгих запретов.

Специальные нормы, посвященные вертикальным соглаше­ниям, в российское антимонопольное законодательство были впервые включены сравнительно недавно — законом «О защите конкуренции» (2006). Конкретизация запретов на вертикальные соглашения произошла еще позже — в рамках «второго антимо­нопольного пакета» (2009). После довольно длительного периода отсутствия интереса к регламентации вертикальных соглашений за последние три года было принято несколько документов, кото­рые должны были оформить соответствующие нормы. Но одна из проблем состоит в том, что принятые законодательные нормы осно­ваны на совершенно разных подходах к законности вертикальных со­глашений.

Нормы о незаконности злоупотребления доминирующим по­ложением используются в антимонопольном законодательстве не­которых (хотя далеко не всех) стран для того, чтобы предотвратить возможность крупных компаний в одностороннем порядке огра­ничивать конкуренцию на рынке. В России, как и в ЕС, помимо за­претов на ограничение конкуренции («исключающие практики»), в закон дополнительно включены запреты на причинение ущерба контрагенту («эксплуатирующие практики»). Во многих странах, например, в тех же США, подобные запреты не применяются ис­ходя из той логики, что целью антимонопольного законодатель­ства должна быть защита конкуренции, а не отдельных участников рынка. Вот почему в ЕС и Российской Федерации нормы закона о запрете на злоупотребление доминирующим положением изна­чально уязвимы по отношению к риску нецелевого использова­ния, смещения запретов в сторону «эксплуатирующих практик», предотвращение которых, как ни парадоксально, далеко не всегда стимулирует конкуренцию.

Другая — уже типично российская — проблема связана с исто­рически сложившимся объектом применения запретов на злоупо­требление доминирующим положением. Согласно докладу ФАС России «О состоянии конкуренции в Российской Федерации» (за 2008 г.) в 2008 г. 40% нарушений приходилось на субъекты есте­ственных монополий. Подобная модель конкурентной политики в регулируемых отраслях (большая часть конфликтов между участ­никами рынка разрешается антимонопольным органом на основе применения антимонопольного законодательства) не считается вполне адекватной «лучшей мировой практике», но довольно ча­сто встречается и за пределами России. Наверное, целесообраз­но было бы предусмотреть механизмы оперативного разрешения конфликтов в отраслях естественных монополий (где по опреде­лению есть участник, способный в одностороннем порядке влиять на параметры рынка) в России специфическим отраслевым зако­нодательством. Однако когда отраслевые нормы довольно слабо отражают задачи развития конкуренции, применение антимоно­польного законодательства остается единственной доступной аль­тернативой. В то же время в этих условиях происходит неизбежное смещение представлений о том, что означает злоупотребление до­минированием, поскольку в регулируемых отраслях оно практиче­ски всегда одновременно является и способом ограничения кон­куренции («исключающей практикой»), и способом причинения ущерба контрагенту («эксплуатирующей практикой»).

Неудивительно поэтому, что и до 2006 г., и после принятия за­кона «О защите конкуренции» едва ли не самая распространенная группа дел о злоупотреблении доминирующим положением — дела о монопольно высокой цене.

Первой из новых тенденций развития норм о злоупотреблении доминирующим положением в течение последних четырех лет ста­ло их использование в качестве еще одного (помимо незаконно­сти согласованных действий) инструмента противодействия мол­чаливому сговору. Именно для этой цели, на наш взгляд, в закон «О защите конкуренции» была включена норма о коллективном доминировании, а определение монопольно высокой цены было изменено таким образом, чтобы снизить стандарты доказательства этой практики. Вторая важная тенденция — потенциальное рас­ширение сферы применения антимонопольных запретов на дей­ствия относительно крупных продавцов, доля которых на рынке, однако, не достигает 35%.

2. АНТИМОНОПОЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В РЕСПУБЛИКЕ БАШКОРТОСТАН

2.1 Особенности регионального антимонопольного регулирования.

Управлением Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан в 2011 году возбуждено и рассмотрено 2230 дел (в 2010 году - 2243 дела) по признакам нарушения антимонопольного законодательства, законодательства о естественных монополиях, об электроэнергетике, о рекламе, о торговле, о размещении заказов на поставки товаров для государственных или муниципальных нужд, дел об административных правонарушениях.

В Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35 процентов, по состоянию на 01.01.2012, включено 142 хозяйствующих субъекта, проведен анализ состояния конкурентной среды на 15 товарных рынках.

В 2011 году возбуждено и рассмотрено 332 дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства (в 2010 году – 498).

Злоупотребление доминирующим положением остается одним из распространенных нарушений антимонопольного законодательства – возбуждено и рассмотрено 72 дела (в 2010 году - 41 дело).

Рассчитанные коэффициенты концентрации позволили сделать вывод, что рынок ОСАГО является высококонцентрированным с недостаточно развитой конкуренцией. Одной из причин, препятствующей развитию конкуренции на рынке ОСАГО, возможно, является наличие барьеров для выхода страховщиков на рынок обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств. Административные и экономические барьеры входа на рынок, связанные с необходимостью получения лицензии, членства в профессиональном объединении страховщиков  т.д. можно отнести к основным причинам медленного развития конкуренции на рынке ОСАГО.