Архивное дело. 2

   Введение

   Завершающим этапом процесса делопроизводства является подготовка исполненных документов к хранению. Через год после  окончания дела постоянного и  временного хранения передаются в архив. Главным документом, на котором строится организация архивного хранения документов является Федеральный закон  от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации», а  также новый типовой перечень, действующий с 2000 г. и получивший название «Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения». Однако принятие в 2004 г. нового закона «Об архивном деле в Российской Федерации» обострило проблему, заложенную еще в Основах архивного законодательства 1994 г. Тогда, с учетом изменения государственного строя и появления частной собственности, были посеяны первые зерна размежевания архивных документов на государственные и негосударственные. Последствия такого решения еще долго будет чувствовать вся страна, так как в результате колоссальное количество документов (особенно по личному составу ликвидированных коммерческих организаций) уже утрачено и продолжает утрачиваться ежегодно.

Актуальность: определяется необходимостью знаний об особенностях сохранения информации и хранения документов.

  Объект исследования: архивное дело.

  Предмет: структура работы определяется структурой закона

 и логикой проведенного исследования.

  Цель исследования: анализ основных положений и краткая

характеристика  действующего федерального закона «Об  архивном деле». Ее достижению способствует решение ряда задач.

Задачи:

- рассмотрение  понятийного аппарата данного  закона;

- анализ  основных его структурных частей;

- определение  сильных и слабых сторон, а  также практической ценности  закона.

Методология: анализ и синтез, обобщение, изучение архивных документов.

Теоретическая база: содержится в трудах представителей отечественной теории государства и права. Это работы Н.Г.Александрова. С.С.Алексеева, А.И.Елистратова,А.И.Коваленко, В.Г.Мальцева, М.Н.Марченко, Д.Н.Хропанюка и других. Теоретико-методологические аспекты государственного управления с точки зрения государственно-правового регулирования в сфере архивного дела диссертант изучал на основе научных публикаций Г.В.Атаманчука, А.Б.Агапова, И.Л.Бачило, В.Г.Вишнякова, В.Н.Иванова, Н.М.Казанцева, Ю.А.Тихомирова и других., способствовали труды ученых А.П.Алехина, Д.Н.Бахраха, К.С.Бельского, Б.Н.Габричидзе, Ю.М.Козлова, В.А.Прокошина, А.Ю.Якимова и иных авторов. Также изучались работы по информационному праву - О.А.Гаврилова, М.Я.Клепцова, В.А.Копылова, М.М.Рассолова и других - в связи с рассмотрением архивных фондов и архивных документов как информационных ресурсов.Постановка проблемы административно-правовой регламентации архивного дела в Российской Федерации потребовала обращения к таким научным дисциплинам как история, архивоведение, источниковедение, документоведение, информатика. Прежде всего отметим работы В.Н.Автократова, В.Д.Банасюкевича, А.В.Елпатьевского, З.В.Крайской, М.В.Ларина, А.Н.Медушевской, Т.Ф.Павловой, Р.Г.Пихои, В.Ф.Привалова, А.Н.Соковой,А.Д.Степанского, Э.В.Челлини, С.О.Шмидта, Т.И.Хорхординой и других.Одной из попыток исследования проблемы правового обеспечения архивного дела в советский период является учебное пособие О.В.Щемелевой. В постсоветский период отдельным аспектам правового регулирования архивного дела посвящены статьи А.Н.Артизова, Е.М.Буровой, В.А.Еремченко, В.П.Козлова, В.А.Тюнеева. 

   Глава I.Архивный фонд Российской Федерации

                            1. Архивное хранение документов и дел

   Система хранения информации стала формироваться  одновременно с формированием системы  деловой письменности. Хранение информации из хаотичного становится системным  в результате оценки (экспертизы) скапливающихся документов и распределения их на хранение в зависимости от проведенной  оценки. Потому в документационном обеспечении управления существуют два понятия — документальный фонд и архивный фонд.

   И если документальный фонд объединяет в своем составе всю документацию организации (или отдельных лиц): документы текущего управления, документы, отобранные для постоянного или  длительного хранения, в том числе  и переданные на хранение в Государственный  архивный фонд, собранные коллекции  документов, то архивный фонд - лишь часть  документального фонда. В отличие  от документального фонда архивный фонд не включает в себя документы  с временными сроками хранения и  имеет стабильный состав, который  может только наполняться. В состав архивного фонда включаются документы, имеющие политическое, экономическое, научное, социальное, культурное, историческое или иное значение.

   С появлением системы государственных  учреждений — приказов система хранения документов, их учета и использования  значительно усовершенствовалась. С возрастанием объема книгопечатания письменные материалы — документы, отделялись в XIV в. от библиотек. К XVI в. крупные комплексы документов отлагались в приказах, ведавших определенными  отраслями управления, прежде ' всего  Поместном, Разрядном, Посольском и  др. Имелись хранилища документов по имущественному положению и повинностям  посадских людей согласно Судебнику 1550 г. у старост, сотских, десятских. В 1836 г. опубликована неполная рукопись 70-х гг. XVI в. под,; названием «Опись Царского архива», так как в подлиннике заголовок и точная дата составления  отсутствовали, о полной картине  развития архивного дела в этот период судить трудно, так как генеральные  описания стали проводиться после  освобождения Москвы от интервентов 1614—1615 гг. и после Большого московского пожара 3 мая 1626 г. по именным указам. В 1680 г. такой указ адресован 23 (но не всем) центральным учреждениям.

   В период приказной системы управления еще не сложилось представление  об архивном деле как одной из функций  управления" информацией. Места хранения документов не были стабильными,, по мере практической надобности их перемещали из одного хранилища в другое. Имелись  случаи сознательного уничтожения  документов, например, удалялись из столбцов листы с повторяющимся содержанием для повышения их информационной насыщенности»;

   Но  никаких нормативных материалов того времени об уничтожении документов, не имеющих практического значения или дублетных, нам не известно. Зато хорошо известна практика снятия копий  для воссоздания хранилищ документной  информации, понесших серьезный урон вследствие войны, плохих условий хранения и стихийных бедствий, особенно пожаров. Копии документов помещались в хранилища  и их использование и хранение не отличались в дальнейшей от работы с подлинными документами.

   В 1728 г. Сенат разослал наказы губернаторам о целесообразности создания объединенных губернских архивов и архивов  городского самоуправления. Коллежскому  асессору А.Д. Почайнову в 1720 г. поручили разработку и описание дипломатических  дел и документов, хранившихся  в Москве и Петербурге; он же стал архивариусом обоих архивохранилищ. И только в 1724 г. оформился фактически и юридически первый исторический архив  России (получил штаты из шести  сотрудников, печать и собственного руководителя — асессора П. Курбатова) - Московский архив Коллегии иностранных  дел. Тем самым заложено начало формирования сети исторических архивов, принимающих  на государственное хранение архивные фонды юридических и физических лиц - фондообразователей. Указом Сената 1736 г. предписывалось строить для  архивов каменные здания с железными  затворами и решетками на окнах, от деревянных строений «не в близости». Архивы было положено опечатывать, а вынос документов, как и по Судебнику 1550 г., категорически запрещался.

   В последующие годы большинство министерств  разработало специальные инструкции по разбору дел, в которых делались попытки определить ценность различных  категорий документов и .сроки их хранения. Уже тогда выделялись три  основные группы сроков хранения: «всегдашнее», временное <5-20лет), кратковременное (1—3 года). Первоначально описи дел, подлежащих уничтожению, представлялись на рассмотрение (согласование? утверждение?) Комитета министров. Дела могли уничтожаться только с его санкции. Однако с  середины XIX в. ведомства, а затем  и местные органы власти получили право самостоятельного решения  вопросов отбора документов к уничтожению. Секретные документы уничтожались путем их сжигания, а несекретные  продавались в качестве вторсырья  на бумажные фабрики.

   Следствием  непоследовательной политики в области  архивного дела в XIX в. явилась концентрация в многочисленных учреждениях крупных  комплексов документов XVIII—XIX вв., потерявших практическую ценность и рассредоточенных по самостоятельным архивохранилищам отдельных департаментов. Документы  за более ранние периоды концентрировались  в исторических архивах, подчиненных  различным ведомствам. Неоднократно возникавшие предложения по созданию единой системы архивов и общей  методологии архивного дела не получали правительственной поддержки. Борьба с бесконтрольным уничтожением документов, попытки упорядочить архивное дело в провинции и частном секторе  экономики, зарождение системы подготовки кадров профессиональных архивистов и  т.д. осуществлялись в основном усилиями энтузиастов.

   2.Архивный фонд Российской Федерации

   Архивный  фонд Российской Федерации - исторически сложившаяся и постоянно пополняющаяся совокупность архивных документов, отражающих материальную и духовную жизнь общества, имеющих историческое, научное, социальное, экономическое, политическое и культурное значение, являющихся неотъемлемой частью историко-культурного наследия народов Российской Федерации, относящихся к информационным ресурсам и подлежащих постоянному хранению.[8]

   В состав Архивного фонда Российской Федерации входят находящиеся на территории Российской Федерации архивные документы независимо от источника  их происхождения, времени и способа  создания, вида носителя и форм собственности  и места хранения, в том числе:

   - юридические акты,

   - управленческая документация,

   - документы, содержащие результаты  научно-исследовательских, опытно-конструкторских  и технологических работ,

   - градостроительная документация,

   - кино-, фото-, видео- и фонодокументы, 

   - электронные и телеметрические  документы, 

   - рукописи,

   - рисунки и чертежи, 

   - дневники и мемуары,

   - переписка, 

   - копии архивных документов на  правах подлинников, 

   - архивные документы государственных  организаций, находящихся в иностранных  государствах. Федеральный закон  «Об архивном деле в РФ. Положение  о Федеральном архивном агентстве». - М.: Приор, 2005. - С. 14.

   Архивный  фонд не включает в себя документы  с временными сроками хранения и  имеет стабильный состав, который  может только наполняться.

   Включение архивных документов в состав Архивного  фонда Российской Федерации происходит на основании экспертизы ценности документов. Экспертиза ценности документов подразумевает изучение документов на основании критериев их ценности в целях определения сроков хранения документов и отбора их для включения в состав Архивного фонда РФ. [3]

   Этот  процесс осуществляется центральной  экспертно-проверочной комиссией  специально уполномоченного Правительством России федерального органа исполнительной власти, и в его ходе происходит выявление в составе Архивного  фонда Российской Федерации особо  ценных и уникальных документов.

   Особо ценный документ - это документ Архивного фонда РФ, который имеет непреходящую культурно-историческую и научную ценность, особую важность для общества и государства и в отношении которого установлен особый режим учета, хранения и использования.[5 ]

   Уникальный  документ - это особо ценный документ, не имеющий себе подобных по содержащейся в нем информации и/или его внешним признакам, невосполнимый при утрате с точки зрения его значения и/или автографичности. [6]

   Экспертизе  ценности документов подлежат все документы  на носителях любого вида, находящиеся  в федеральной собственности, собственности  субъекта России или муниципальной  собственности. До проведения в установленном  порядке экспертизы ценности документов уничтожение документов запрещается.

   Включение документов, находящихся в частной  собственности, в состав Архивного  фонда РФ осуществляется также на основании экспертизы ценности документов и оформляется договором между  собственником или владельцем архивных документов и государственным или  муниципальным архивом, музеем, библиотекой  или организацией Российской академии наук. В данном договоре указываются  обязанности собственника или владельца  архивных документов по хранению, учету  и использованию документов Архивного  фонда РФ.

   Следует отметить, что архивные документы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, не подлежат приватизации, не могут быть объектом продажи, мены, дарения, а также иных сделок, могущих привести к их отчуждению.[10]В случае приватизации государственных или муниципальных предприятий образовавшиеся в процессе их деятельности архивные документы, в т.ч. документы по личному составу, остаются соответственно в федеральной собственности, собственности субъекта РФ и муниципальной собственности. [Приложение 1]

   В состав Архивного фонда Российской Федерации входят находящиеся на территории Российской Федерации архивные фонды и архивные документы независимо от источника их образования, вида носителя, места хранения и формы собственности. Отнесение документов к составу  Архивного фонда Российской Федерации  производится на основании экспертизы их ценности в порядке, устанавливаемом  Государственной архивной службой  России.

   Государственную часть Архивного фонда Российской Федерации составляют архивные фонды  и архивные документы, являющиеся федеральной  собственностью, государственной собственностью республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов  Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальной  собственностью.

   К федеральной собственности относятся  архивные фонды и архивные документы  федеральных государственных архивов  и центров хранения документации, архивные фонды и архивные документы, образовавшиеся и образующиеся в  деятельности федеральных органов  государственной власти, Генеральной  прокуратуры Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации  и других банков, отнесенных к федеральной  собственности, а также учреждений, организаций и предприятий, отнесенных к федеральной собственности, архивные фонды и архивные документы, полученные в установленном порядке от общественных и религиозных объединений и  организаций, юридических и физических лиц.

   Негосударственную часть Архивного фонда Российской Федерации составляют архивные фонды  и архивные документы, находящиеся  в собственности общественных объединений  и организаций, а также с момента  отделения церкви от государства - в  собственности религиозных объединений  и организаций, действующих на территории Российской Федерации, или в частной собственности и представляющие собой историческую, научную, социальную, экономическую, политическую или культурную ценность.

   3.Архивы в Российской Федерации

   Юридическим и физическим лицам Российской Федерации  гарантируется право на создание архивов.

   Не  допускается создание тайных архивов  из документов государственной части  Архивного фонда Российской Федерации, а также содержащих документы, отнесенные в установленном порядке к  категории особо ценных и уникальных, либо создание тайных архивов, затрагивающих  права и законные интересы граждан.

   Передача  права собственности другим лицам  на архивные фонды и архивные документы  федеральных государственных архивов  и центров хранения документации, а также архивные фонды и архивные документы, образовавшиеся и образующиеся в деятельности федеральных органов  государственной власти, Генеральной  прокуратуры Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации  и других банков, отнесенных к федеральной  собственности, осуществляется по постановлению  Верховного Совета Российской Федерации.

   Передача  права собственности другим лицам  на архивные фонды и архивные документы, находящиеся на территориях республик  в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и являющиеся федеральной собственностью, за исключением указанных в части  первой настоящей статьи, осуществляется органами представительной власти республик  в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга по согласованию с Государственной  архивной службой России.

   Передача  права собственности другим лицам  на архивные фонды и архивные документы, являющиеся государственной собственностью республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальной собственностью, осуществляется в соответствии с законодательными актами республик в составе Российской Федерации и иными правовыми актами республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

   Архивные  фонды и архивные документы, относящиеся  к государственной части Архивного  фонда Российской Федерации, не могут  быть объектом купли - продажи или  иных сделок, кроме случаев, когда  передача права собственности на указанные фонды и документы  осуществляется в соответствии с  частями первой, второй и третьей  настоящей статьи, а также на основании  судебного решения.

   Право собственника архива независимо от формы  собственности охраняется законодательством  Российской Федерации. Ни один архивный документ не может быть без согласия собственника или уполномоченного  им органа или лица изъят иначе  как на основании судебного решения.

   Архивы, архивные фонды и архивные документы, находящиеся в незаконном владении, передаются законным собственникам  в соответствии с законодательством  Российской Федерации и международными соглашениями с участием Российской Федерации.

     4.Государственное управление архивным делом вРоссийской Федерации

   Государственное управление архивным делом в Российской Федерации осуществляется Президентом  Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, правительствами  республик в составе Российской Федерации, органами исполнительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, городов и районов через  образуемые ими органы управления архивным делом.

   Ведение архивного дела возлагается на центральный  орган исполнительной власти Российской Федерации в области архивного  дела - Государственную архивную службу России, ее органы и учреждения.

   В систему Государственной архивной службы России входят:

   а) государственные органы управления архивных делом республик в составе  Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов, районов;

   б) архивные учреждения: федеральные государственные  архивы и центры хранения документации, центральные государственные архивы и центры хранения документации республик  в составе Российской Федерации, государственные архивы и центры хранения документации краев, областей, автономной области, автономных округов, городов, районов;

   в) научно-исследовательские учреждения и другие организации и предприятия, обеспечивающие ее деятельность.

   Финансирование  и материально-техническое обеспечение  органов и учреждений системы  Государственной архивной службы России осуществляются за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации, республиканских  бюджетов республик в составе  Российской Федерации, краевых бюджетов краев, областных бюджетов областей, областного бюджета автономной области, окружных бюджетов автономных округов, городских бюджетов городов и  районных бюджетов районов, а также  за счет внебюджетных средств.

   Органы  государственной власти, государственные  учреждения, организации и предприятия  обеспечивают соответствующие государственные  архивы зданиями и помещениями, отвечающими  установленным требованиям сохранности  документов Архивного фонда Российской Федерации.

   По  просьбе собственников негосударственных  архивов и архивных документов, отнесенных к составу Архивного фонда  Российской Федерации, государство  через органы и учреждения системы  Государственной архивной службы России оказывает содействие в сохранении, комплектовании и использовании их архивов.Собственники негосударственных архивов и архивных документов, отнесенных к составу Архивного фонда Российской Федерации, имеют право на передачу их по соглашению на хранение в государственные архивы, право на создание их страховых копий, а также на их реставрацию и использование.

   Государственный контроль за соблюдением законодательства об Архивном фонде Российской Федерации  и архивах осуществляется органами представительной власти и прокуратуры.

   Ведомственный контроль за соблюдением законодательства об Архивном фонде Российской Федерации  и архивах осуществляется органами исполнительной власти, а также органами управления архивным делом системы  Государственной архивной службы России.

   Общественные  и религиозные объединения и  организации могут содействовать  решению задач развития и совершенствования  архивного дела, руководствуясь настоящими Основами, законами республик в составе  Российской Федерации, другими нормативными актами Российской Федерации, республик  в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

   Глава II.Общие положения и понятийный аппарат федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации»

1. Управление архивным делом в Российской Федерации

   Хранение  архивных документов - обеспечение  рационального размещения и сохранности  документов. Согласно российской практике делопроизводства архивное хранение документов является самостоятельным процессом, не относящимся к документообороту. Однако практически любой орган власти осуществляет архивное хранение собственных документов.

   Законодательной базой, на которой основывается весь процесс организации архивного  хранения документов, является федеральный  закон от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об  архивном деле в Российской Федерации», пришедший на смену Основам законодательства РФ об Архивном фонде Российской Федерации  и архивах от 7 июля 1993 года № 5341-1 и Постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 7 июля 1993 года № 5342-1 «О порядке введения в действие Основ законодательства Российской Федерации об Архивном фонде РФ и  архивах».

   Новая редакция Федерального закона «Об архивном деле в РФ», состоящего из девяти глав, была опубликована 27 октября 2004 г. и  вступила в силу с момента опубликования. Позднее, 4 декабря 2006 г. в документ были внесены некоторые изменения.Настоящий  закон регулирует отношения в  сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда РФ и других архивных документов независимо от их форм собственности, а также отношения в сфере  управления архивным делом в России в интересах граждан, общества и  государства.В законе последовательно  раскрываются основные, применяемые  в нем, понятия, такие как архивное дело и архивный документ, документы  по личному составу, документ Архивного  фонда РФ, особо ценные и уникальные документы, государственный и муниципальный  архивы, постоянное, временное и  депозитарное хранение документов Архивного  фонда РФ и многие другие.Под архивным делом следует понимать деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов[ 1 ].

   Сами  же архивные документы представляют собой материальный носитель с зафиксированной  на нем информацией, который имеет  реквизиты, позволяющие его идентифицировать, и подлежит хранению в силу значимости указанных носителя и информации для граждан, общества и государства[2].

   Совокупность  архивных документов, исторически или  логически связанных между собой, составляет архивный фонд. Под архивом  же понимается учреждение или структурное  подразделение организации, осуществляющие хранение, комплектование, учет и использование  архивных документов [3].

   При этом понятия государственный и  муниципальный архив четко разделяются:

   Государственный архив - это федеральное государственное  учреждение, создаваемое Правительством РФ, или государственное учреждение субъекта РФ, создаваемое органом  государственной власти субъекта Российской Федерации, которые осуществляют хранение, комплектование, учет и использование  документов Архивного фонда Российской Федерации, а также других архивных документов[10].

   Муниципальный архив - это структурное подразделение органа местного самоуправления муниципального района, городского округа или муниципальное учреждение, создаваемое этим органом, которые осуществляют хранение, комплектование, учет и использование документов Архивного фонда Российской Федерации, а также других архивных документов[11];

   Таким образом, отечественная сеть архивов  сегодня представлена следующим  образом:

   - одиннадцать федеральных архивов;

   - региональные государственные архивы;

   - муниципальные, городские или  архивы местных образований;

   - федеральные ведомства, которые  обладают правом постоянного  хранения (МИД, ФСБ, Госстандарт  и т. п.).

   Рассмотрим  еще два понятия, определение  которых конкретизируется настоящим  федеральным законом - владелец и  пользователь архивными документами.

   Владелец  архивных документов - государственный  орган, орган местного самоуправления либо юридическое или физическое лицо, осуществляющие владение и пользование  архивными документами и реализующие  полномочия по распоряжению ими в  пределах, установленных законом  или договором[18];

     Пользователь архивными документами - государственный орган, орган местного самоуправления либо юридическое или физическое лицо, обращающиеся на законных основаниях к архивным документам для получения и использования необходимой информации [19].