Бюджет и ифнансировани учрежденйи культуры

Введение

Финансы в широком смысле слова – это совокупность денежных (стоимостных) отношений, связанных  с формированием и использованием денежных фондов, движением капитала в процессе создания и перераспределения  валового внутреннего продукта.

Государственные (общественные) финансы – это сравнительно более  узкий круг регламентированных государством денежных отношений, связанных с  формированием и использованием централизованных (общественных) денежных фондов (доходов), необходимых государству  для выполнения своих функций.

Бюджет страны – это  сама суть и содержание государственной  политики. Бюджет порожден самим фактом существования государства. Он образует центральное звено системы финансов и выражает все ее основные качественные признаки.

Бюджет – это система  императивных денежных отношений, в  процессе которых образуется и используется бюджетный фонд. Последний является централизованным денежным фондом, предназначенным для финансирования широкого круга общественных потребностей (отраслей хозяйства, социальных нужд, управления, обороны и т.д.).

В последние годы в связи  с известным снижением роли приватизации в формировании доходов бюджетной  системы, проблема эффективного управления государственной собственностью становится особенно актуальной. Вместе с тем, реформа управления государственным  имуществом не сводится лишь к обеспечению  доходов государства за счет неналоговых  источников. Применительно к сектору  унитарных предприятий на первый план выступает задача более качественного  выполнения возложенных на них государственных  функций и обеспечения публичных  интересов, рационализации и повышения  эффективности бюджетной политики (в доходном и расходном аспектах).

Глава 1:

ИСТОЧНИКИ ФИНАНСИРОВАНИЯ УЧРЕЖДЕНИЙ КУЛЬТУРЫ И КУЛЬТУРНЫХ ПРОГРАММ

Параграф 1: основные типы и источники финансирования учреждений культуры

Мировой опыт финансирования, поддержки и развития сферы культуры показал, что существует три основных типа экономики культуры в зависимости  от механизма ее финансирования:

«Романский» тип (например, в Италии, Испании, во Франции), когда  культура финансируется преимущественно  централизованно, за счет государственных  средств. Так, в Италии финансирование культурных акций и искусства  могут осуществлять только правительственные  организации или частные лица, пользующиеся доверием государства.

«Германский» тип, характерный  для ФРГ и стран Скандинавии. В этом случае центральными властями оказывается только патерналистическая поддержка, а государственное финансирование осуществляется преимущественно из местных бюджетов и через независимые структуры и фонды.

«Англо-американский» тип: государство выступает лишь вдохновителем  и патроном определенных направлений, а финансирование осуществляется за счет привлечения частного капитала, в том числе за счет налоговых  льгот.

Необходимые капитальные  вложения финансируются из государственного бюджета по особым сметам. С 1989 г. на всех уровнях бюджетообразования из средств бюджета образуются Фонды развития культуры и искусства, целью которых является финансирование не сложившейся сети учреждений культуры, а осуществления конкретной деятельности (социальный закон). Речь идет о федеральных, региональных и местных культурных программах, финансируемых из соответствующих фондов развития культур и искусства. Программное финансирование фактически является распространением на бюджетные средства механизма договорных отношений. Иначе говоря, с 1989 г. бюджетные средства стали выделяться не только в виде дотации (на «факт бытия»), но и в хозрасчетной «упаковке» (договор, акт сдачи-приемки и т.д.).

Деятельность учреждений культуры может финансироваться  не только из бюджетных средств на сферу культуры (бюджеты текущего содержания и фонды развития культуры и искусства), но из межотраслевых  и межрегиональных программ (например, «Программа развития народов Севера»), местных комплексных программ, входящих отдельной строкой в соответствующие  бюджеты (Программа «Народы России», «Санкт-Петербург-2003» и т.п.).

Следует подчеркнуть, однако, что все эти бюджетные средства используются для финансирования производителя  услуг в сфере культуры. Поэтому  вполне обоснованной и не лишенной здравого смысла является практика ряда стран, где часть бюджетных средств  идет на «непосредственное финансирование потребителя» в социально-культурной сфере. Речь идет не о потребителе  вообще, а о тех его группах  и категориях, которые нуждаются  в некоторых гарантиях бюджетными средствами (малоимущие, дети, этнические меньшинства и т.п.). Представителям таких категорий могут быть выданы чеки (ваучеры, талоны, карточки) на определенный минимум услуг в сфере культуры (библиотечных услуг, музейных и т.п.). Эти чеки и пр. гасятся в соответствующих  учреждениях и оплачиваются учреждениям  культуры под гарантии бюджета. В  этом случае снимается проблема компенсационных  выплат незащищенным группам населения, а учреждения культуры начинают «охотиться»  за такими клиентами, реализуя тем самым  необходимый минимум услуг.

Спонсорство – это целевые  субсидии для достижения взаимных целей, т.е. взаимовыгодное сотрудничество, реализация совместных проектов. Спонсирование может осуществляться в виде выделения финансовых средств (субсидировании), оплате счетов, возвратных или частично-возвратных платежей, закупок оборудования, инструментов, инвентаря, учреждении премий, стипендий, гонораров, призов и т.д.

Патронаж – покровительство, не только финансовое, но и организационное, оказываемое на стабильной и долговременной основе. Обычно патронируются конкретные учреждения и организации, отдельные  лица. Патронаж может оформляться  долговременным договором или даже организационными документами, когда  патрон входит в круг соучредителей  учреждения культуры с определенными  правами и обязательствами. Примером может служить широко практикуемое в зарубежном музейном деле «членство» (membership). Более распространена в современной России другая форма патронажа – foundation – создание фондов поддержки и развития соответствующих учреждений культуры. Такие фонды созданы, например, при Большом академическом драматическом театре им. Г. Товстоногова, Санкт-Петербургской театральной академии. В правление таких фондов входят видные представители крупных коммерческих организаций, банков, торговых фирм.

Благотворительность же является проявлением филантропии, не предполагая  каких-то финансовых и прочих обязательств со стороны получающих поддержку. Благотворитель демонстрирует акт свободной  воли (по каким мотивам – тема особая) при оказании поддержки. Поэтому  и оформляется благотворительность  обычно актом дарения.

Следует отметить такой возможный  источник финансирования учреждений сферы  культуры, как международные проекты  и программы. В России в настоящее  время довольно активны такие  международные организации, как  ЮНЕСКО, ИКОМОС, фонды Королевы Великобритании, Принца Уэльского, Фонд Сороса, Международный  научный фонд. Гранты на финансирование выделяются юридическим и физическим лицам. Информация о сроках подачи заявок, характере и направлениях возможной  поддержки публикуется в СМИ.

И наконец, традиционным внебюджетным источником финансирования в сфере  культуры является собственная коммерческая деятельность учреждения культуры. Важно  подчеркнуть, что речь идет о четкой ориентации на потребности посетителей, на те виды деятельности, которые пользуются повышенным спросом. Помимо традиционных платных культурных услуг, это могут быть и банковский депозит, и сдача помещений в аренду и пр.

Поэтому следует наращивать дополнительную активную коммерческую деятельность. Например, мало что мешает создать банк культуры – обыкновенный, в принципе, банк, с той лишь разницей, что он будет иметь льготную тарифную ставку, разница которой, например, со средневзвешенной ставкой может  идти на нужды поддержки и развития сферы культуры, в том числе  и через Фонд развития культуры и  искусства. Чрезвычайно перспективным  представляется и развитие страховой  деятельности в сфере культуры –  в отличие от зарубежной практики, в России практически отсутствует  страхование деятельности в сфере  культуры.

Уже из приведенного перечня  возможных источников финансирования деятельности учреждений культуры возникают несколько очевидных вопросов, важных для практического менеджмента в сфере культуры. Во-первых, это определение соотношения между бюджетным и внебюджетным финансированием. Иначе говоря, что может обеспечиваться на коммерческой основе, а что – только на основе бюджетного финансирования. Значит, во-вторых, это определение приоритетов для бюджетного финансирования: кому и что должно быть гарантировано в сфере культуры государством. В третьих, каким образом могут быть привлечены и аккумулированы («сшиты») средства из различных источников.

Параграф 2: Финансирование учреждений культуры федеральным закон 83

 С принятием Федерального закона № 83-ФЗ изменятся основные финансовые механизмы функционирования образовательных  учреждений. Руководители заранее  начали подготовку к новым условиям хозяйствования и самое главное – определились с выбором правовой формы  своего образовательного учреждения. Со вступление в действие Закона № 83-ФЗ бюджетные учреждения стали отличаться друг от друга своим правовым статусом, т. е. теми возможностями, которые получит их администрация для осуществления своей деятельности. Если говорить кратко, то казенное учреждение стало максимально ограничено в проявлении какой-либо инициативы, однако получило финансовые гарантии от учредителя. Бюджетное и автономное учреждения иметю больше возможностей для осуществления самостоятельной деятельности, однако на них лег и больший груз ответственности, поскольку учредитель не будет предоставлять им финансовых гарантий. Образовательные учреждения, которые уже перешли в статус автономных, после вступление в силу Закона № 83-ФЗ практически не заметят перемен. Бюджетные учреждения, которые стали казенными, буду иметь еще больше ограничений на осуществление приносящей доход деятельности, но в целом работают как и прежде. Принципиальные изменения произошли только в деятельности бюджетных учреждений. Можно сказать, что существующее в настоящее время бюджетное учреждение наиболее близко по своим возможностям к будущему казенному учреждению, новое же бюджетное учреждение станет ближе к современному автономному. Закон № 83-ФЗ дает точные определения казенного и бюджетного учреждений: казенное учреждение – это "государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание  государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы"; бюджетное учреждение – это "некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах". Определение автономного учреждения содержится в Федеральном законе от 03.11.2006 № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее – Закон № 174-ФЗ)). Согласно данному закону автономное учреждение – это "некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами".   

Глава 2: Экономическая  структура расходов

 Параграф 1: Состав расходов бюджетов на культуру

Функции культуры с точки  зрения их социально-экономического содержания состоят в духовном обогащении человека и воздействии через это на конечные экономические результаты. Культурный комплекс представляет собой  совокупность предприятий, учреждений и организаций, решающих специфические  задачи по развитию и самореализации личности, гуманизации общества и сохранению самобытности народов. Правовой базой сохранения и развития отечественной культуры является целая серия законов РФ, среди которых ведущая роль отводится Закону РФ от 9 октября 1992 г. № 3612-1 «Основы: законодательства Российской Федерации о культуре». Деятельность библиотек, музеев, театров, киноотрасли регулируется дополнительно принятыми специальными законами.

Организации культуры могут  быть учреждены:

- федеральными органами  государственной власти и управления;

- органами государственной  власти и управления республик  в составе Российской Федерации,  автономной области, автономных  округов, краев, областей, городов  Москвы и Санкт-Петербурга;

- местными Советами народных  депутатов и соответствующими  органами управления;

- общественными и религиозными  организациями, фондами и другими  общественными объединениями;

- иными, в том числе  иностранными юридическими, а также  физическими лицами.

Организации культуры обязаны  зарегистрироваться в соответствии с порядком регистрации, установленным  законодательством РФ / 1, ст.41/.

Выполняя комплекс задач  по идеологическому и социальному  обслуживанию населения, направленных на расширенное воспроизводство  общества, культура, так же как и  образование, выступает одним из основных претендентов на средства государственного бюджета. В то же время культура располагает значительным коммерческим потенциалом и при умелом его использовании может внести существенный вклад в развитие отечественной экономики. Примером может служить концертная деятельность. Сочетание бюджетного финансирования культуры с элементами самофинансирования вполне вписывается в структуру современного рыночного механизма. Например, музеи наряду с поиском реликвий, организацией их реставрации, хранения, изучения должны удовлетворять и индивидуальные запросы посетителей. Тем самым они не только участвуют в историческом или художественном процессе, выполняя социальный заказ, но и реализуют коммерческий подход к использованию музейных коллекций. Дома, дворцы культуры, другие культурно-досуговые организации наряду с обслуживанием посетителей создают условия для занятий художественной самодеятельностью, народным творчеством, обеспечивая сохранение преемственности традиций, воссоздание основ фольклорного творчества. Театральные коллективы своим творчеством удовлетворяют как эстетические потребности населения, так и активно влияют на психологию зрителей, формируя общественное мнение. При этом значительная часть затрат на содержание театров покрывается за счет доходов от реализации билетов на спектакли.

Действующее законодательство в сфере культуры предусматривает, что государство берет на себя обязательства по обеспечению доступности  для граждан культурной деятельности, культурных ценностей и благ. С  этой целью государство намеревается:

- осуществлять бюджетное  финансирование государственных  и в необходимых случаях негосударственных  организаций культуры;

- стимулировать бюджетное  финансирование посредством предоставления  налоговых льгот предприятиям, физическим  лицам, вкладывающим свои средства  в эти цели;

- устанавливать особый  порядок налогообложения некоммерческих  организаций культуры;

- способствовать развитию  благотворительности в области  культуры;

- осуществлять поддержку  малообеспеченных граждан.

Экономические методы регулирования отношений в сфере культуры во многом схожи с методами, применяемыми в системе образования. В зависимости от собственника учреждения культуры могут быть государственными, муниципальными, негосударственными, со смешанной формой собственности. Государственные и муниципальные учреждения создаются учредителем (учредителями), регистрируют свои уставы и оформляют договорные обязательства сторон с указанием порядка пользования материальных и финансовых ресурсов. При финансировании учреждений по установленным нормативам право на получение дополнительных источников финансирования не ограничивается. Необходимо заметить, что в отличие от образования по учреждениям культуры Правительством РФ не утверждались Типовые положения, регламентирующие порядок их деятельности и финансирование. В то же время бюджетное финансирование является основой государственных гарантий сохранения и развития культуры в Российской Федерации. В настоящее время известно несколько предложений по расчету суммы средств, необходимых для этих целей:

- исходя из нормы бюджетного  финансирования на человека и  численности населения;

- на основе процента  от суммы национального дохода, создаваемого в регионе;

- на основе заданного  процента от общей суммы расходов  бюджета.

В Федеральном законе об основах законодательства РФ по культуре принят именно этот подход. Указано, что  на культуру ежегодно должно направляться не менее 2% от федерального бюджета  и 6% от территориальных бюджетов. Предусмотрена  необходимость регулярного уточнения  объемов финансирования для возмещения дополнительных затрат из-за инфляционных процессов.

В реальной практике ситуация схожа с финансированием образования, так как ни федеральные, ни региональные власти не выполняют требований законодательства из-за дефицитности бюджетов. Методы определения  общественно необходимых затрат (бюджетных ассигнований) основаны на том, что финансируется не культурная деятельность как таковая, а конкретные организации (учреждения) культуры. Бюджетные  средства выделяются тем учреждениям, которые не ориентированы на коммерческие формы деятельности, хотя и используют рыночные элементы хозяйствования. В  соответствии с бюджетной классификацией затраты на культуру отражаются в  двух главных разделах - «Культура  и искусство» (включая кинематографию) и «Средства массовой информации» (включая телевидение, радиовещание, периодическую печать и издательства).

Как и в других отраслях социальной значимости, в отношении  бюджетных учреждений культуры применяется  жесткая регламентация и детализация  текущих расходов.

В таблице 1 представлена группировка  экономической структуры расходов, финансируемых за счет бюджетных  средств по отрасли «культура».

Таблица 1

Группировка экономической  структуры расходов, финансируемых  за счет бюджетных средств по отрасли  «культура»

Данные таблицы 1 позволяют  определить содержание расходов с точки  зрения видов деятельности и форм финансирования. Необходимо иметь в  виду, что состав расходов отрасли  можно представить через источники  финансирования, уровни бюджетов, направления  деятельности и т.д.

Важное значение для решения вопроса о государственном финансировании отечественной культуры имеет классификация направлений деятельности учреждений и организаций. Группировка функций на социально значимые и развлекательно-досуговые позволяет определить степень государственного участия в покрытии затрат отрасли. Безусловно, финансированию подлежат социально значимые виды деятельности, при этом определяется возможный уровень коммерциализации оказываемых услуг. Источники финансирования культуры практически не отличаются от других отраслей социальной сферы. К ним относятся: средства бюджетов всех уровней; собственные доходы, являющиеся в настоящее время неналоговыми доходами бюджета; внебюджетные источники, в которые входят благотворительная помощь, средства спонсоров.

 Таким образом, государственная политика в сфере культуры в первую очередь направлена на обеспечение необходимых условий для реализации конституционных прав граждан РФ на свободу творчества, участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, доступа населения к культурным ценностям.

Параграф 2:

Особенности планирования расходов учреждений культуры

В настоящее время Министерство культуры РФ финансирует федеральные  учреждения и организации. Их перечень определяется Правительством РФ. В  него входят библиотеки, музеи, театры, учебные заведения, имеющие особую культурную значимость для России, а их деятельность является эталоном в сфере культуры и искусства. Например, из федерального бюджета  финансируются Государственный  Эрмитаж, музей-усадьба «Ясная Поляна», Всероссийская государственная  библиотека, Государственный академический  Большой театр и др. В каждом субъекте РФ также имеются организации  культуры, имеющие общероссийское значение. Главным источником их финансирования выступают региональные бюджеты, поскольку  федеральные органы не являются собственниками этих организаций. Как федеральные, так и региональные центры культуры и искусства в соответствии с  законодательством должны обладать всей полнотой творческой и хозяйственной  самостоятельности. На самом деле финансовая самостоятельность в отношении  бюджетных средств и собственных  доходов, зачисленных согласно БК РФ в разряд неналоговых доходов  бюджета, при целевом финансировании сведена до минимума.

Массовая сеть государственных  учреждений культуры финансируется  за счет региональных и местных бюджетов. В зависимости от своего расположения библиотеки, музеи, театры, дома и дворцы культуры, другие учреждения различаются  по масштабам деятельности, числу  работников, охвату населения. Значительное количество мелких учреждений культуры, расположенных в сельской местности, ориентировано преимущественно на бюджетное финансирование. Крупные муниципальные учреждения культуры имеют признаки юридического лица, среди которых наличие самостоятельной сметы доходов и расходов. Исходя из этого и финансирование объектов культуры может быть как сводным, так и индивидуальным. По-разному строится и механизм распределения общего объема бюджетных средств на финансирование культуры. Все ассигнования по бюджету крупной территориальной единицы делятся на две части. Первая предназначается для финансирования государственных учреждений, вторая - для финансирования программ и мероприятий, а также обеспечения деятельности негосударственных организаций и частных лиц, вносящих вклад в развитие отрасли. Вторая часть ассигнований представляет собой целевую статью расхода, при формировании которой применяется методология «от достигнутого уровня», или же выделение средств осуществляется в определенной пропорции от расходов на содержание отрасли. За счет средств этой статьи могут финансироваться культурные программы и мероприятия как государственных, так и негосударственных учреждений культуры. В данном случае применяется программно-целевой метод обоснования и выделения средств. Этот метод можно отнести к числу новаторских. В качестве приоритетных направлений деятельности, подлежащих финансированию, рассматриваются, как правило, такие, как:

- сохранение и восстановление  памятников истории, культуры  и архитектуры;

- сохранение народных  традиций (поддержка фольклорных  ансамблей, центров декоративно-прикладного  искусства, самодеятельного народного  творчества и др.);

- развитие национальных  культур малочисленных народов  (создание центров национальных  культур, проведение национальных  фестивалей и т.п.);

- развитие творчества  детей и поддержка молодых  дарований;

- организация семейного  отдыха и создание условий  для здорового образа жизни.

В условиях ограниченного  финансирования при разработке той  или иной программы избирается некоторая  крупная социально значимая и  общественно необходимая цель, которая  может быть достигнута разными исполнителями. Для повышения эффективности  выделяемых средств в условиях конкуренции  применяется конкурсное рассмотрение предложений потенциальных исполнителей заказа. Возможны варианты финансирования программ из различных источников. В этом случае орган управления культуры принимает долевое участие в  финансировании. При оценке результативности предлагаемого набора условий, сформулированных заказчиком, расчеты и обоснования  подвергаются независимой экспертизе. С участием экспертов определяются и приоритеты финансирования, для  чего при главном распорядителе  бюджетных средств создаются  экспертные советы. В его состав включаются Специалисты, имеющие профессиональный авторитет в области культуры. Этот совет с максимальной объективностью оценивает каждое учреждение культуры и дает рекомендации главному распорядителю  бюджетных средств о выделении  средств на выполнение тех или  иных мероприятий. Решение вопроса, как правило, основывается на системе критериев, среди которых целесообразность, экономическая эффективность, надежность реализации, социальная значимость, культурная преемственность, технологическая осуществимость, творческая подготовленность, методологическая обоснованность.

В качестве примера приведем конкретные данные о критериях по одному из типов учреждений культуры - музеям. При этом следует учитывать, что допускается наличие у  государственного музея иных учредителей, наряду с федеральными органами исполнительной власти либо органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.  При этом музей регистрируется как государственный в случае финансирования его деятельности за счет средств соответствующих бюджетов более чем на 50%.

Решая задачу целесообразности, экспертный совет определяет, приведет ли выделение средств к улучшению  условий хранения и изучения музейных предметов и коллекций; в процессе рассмотрения вопроса о надежности реализации мероприятий уточняются сведения о наличии в штате  музея квалифицированных исполнителей; согласованность с соответствующими инстанциями возможности проведения работ; гарантированность софинансирования за счет других источников и т.д. Из этого следует, что при подготовке учреждениями и организациями проектных заявок на право получения государственного или муниципального заказа в области культуры важно выделить вид деятельности, самостоятельно сформулировать и оценить соответствие проводимого мероприятия установленным приоритетам и критериям финансирования.

После формирования сводной  программы и определения объема финансирования заказчик программ переходит  к этапу собственно финансирования. Бюджетные средства, выделенные для  покрытия расходов на реализацию программного мероприятия, выделяются исполнителю  одной суммой без разбивки по статьям  бюджетной классификации.

Следует отметить, что театральная  общественность проявляла высокую  активность, добиваясь формирования правовой ниши для развития сценического искусства и его социальной востребованности. Именно активная позиция мастеров сцены, Министерства культуры, Союза театральных деятелей способствовали определенному упрочению положения. Всероссийские совещания «Театр и город - лицом друг к другу» инициировали разработку и принятие Постановления Правительства №297 от 31 мая 1991 года «О социально-экономической защите и государственной поддержке театров и театральных организаций в РСФСР». Надо признать, что оно оказало серьезную помощь театральным коллективам.

На федеральном уровне, и на уровне субъектов Федерации  сегодня бюджеты финансируют  почти исключительно так называемые защищенные статьи, в основном, заработную плату. Отсутствие финансирования творческой деятельности привело к сокращению числа новых постановок (театры с  трудом отыскивают на это средства из разных источников), что весьма опасно с точки зрения взаимоотношения  театра и его аудитории. Складывается парадоксальная ситуация: государство, поддерживая театры, меньше всего  заботится о зрителе, то есть о  тех, ради кого театр существует и  кто, собственно, театр и финансирует (ведь зритель - это и есть житель города, избиратель и налогоплательщик).