ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

     Ведущую, определяющую роль в формировании и  развитии экономической структуры  любого современного общества играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной властью экономической политики. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовый механизм - финансовая система общества, главным звеном которой является государственный бюджет. Именно посредством финансовой системы государство образует централизованные и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государственные органы функций.

     Экономические и политические реформы, проводимые в России с начала девяностых годов, также не могли не затронуть сферу  государственных финансов, и, в первую очередь, бюджетную систему. Государственный  бюджет, являясь главным средством мобилизации и расходования ресурсов государства, дает политической власти реальную возможность воздействовать на экономику, финансировать ее структурную перестройку, стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, обеспечивать социальную поддержку наименее защищенным слоям населения.

     Очевидно, что успех экономического реформирования в нашей стране в большой степени  зависит от того, в каких направлениях пойдет преобразование финансовой системы  общества, насколько бюджетная политика государства будет отвечать требованиям времени.

     Поиск выхода из глубочайшего экономического кризиса, потребовал радикального обновления финансовой системы общества. Составной  частью пути выхода из кризиса явилось принятие в 1998 году нового Бюджетного кодекса Российской Федерации, установившего общие принципы бюджетного законодательства и правовые основы функционирования бюджетной системы и бюджетного процесса Российской Федерации.

     Изучение  бюджетной системы, бюджетного процесса, теоретических и законодательных  основ и практически функционирования бюджетного механизма обрело в настоящее время особую актуальность.

     Целью данной курсовой работы является рассмотрение бюджетной системы как важнейшего элемента финансовой системы общества, основных черт бюджетной системы и бюджетного процесса, выявление наиболее значительных проблем в функционировании бюджетного механизма и, соответственно, рассмотрение возможных путей их решения.

ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ БЮДЖЕТА, БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА И БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ

1.1. Экономическая сущность и содержание бюджета.

      Среди финансовых методов, с помощью которых  государство обычно воздействует на макроэкономические процессы посредством  косвенного влияния на рыночный механизм, наиболее распространёнными являются бюджетные рычаги.

      Как экономическая категория бюджет представляет собой систему финансовых отношений, включающих не только формальные отношения по поводу формирования, распределения и расходования денежных ресурсов, предназначенных для финансирования функций органов государственной власти и местного самоуправления по предоставлению ими государственных услуг населению страны, но и отношения, связанные с реализацией взаимосвязей между элементами бюджетной системы, организацией бюджетного устройства и бюджетного процесса.

      Бюджетные отношения, которые формируют бюджетную политику государства (а не наоборот), строятся прежде всего на заинтересованности граждан и хозяйствующих субъектов в получении от государства тех или иных услуг, которые они по существу уже оплатили как участники распределения национального дохода посредством передачи государству части доходов в виде налогов и других обязательных платежей.

      Центральное место в финансовой системе любого государства занимает федеральный  бюджет – имеющий силу закона финансовый план государства на текущий финансовый год. Бюджет по существу является главным законом экономической жизни страны, в котором фиксируются не только цифры доходов и расходов. Но и все параметры экономического развития.

      Государственный бюджет возник с появлением государства. Однако только с приходом к власти буржуазии бюджет приобрёл форму документа, утверждаемым законодательным органом страны. Родоначальником бюджета и процесса его утверждения является Англия, где после революции 1686-1689 гг. король вынужден был отказаться от права устанавливать налоги без согласия парламента.

      Расходы государства изначально были разделены на две части – на гражданские (цивильные) и военные.

      В России первая роспись государственных  доходов и расходов была составлена в 1722 г. на следующий, 1723 г. С 1802 г. эти росписи стали составляться ежегодно, однако лишь с1811 г. начинается составление бюджета России.

      На современном этапе отличительной чертой государственных бюджетов является их возрастающая роль в перераспределении валового внутреннего продукта, которое охватывает до 30-40% его величины.

      Российская демократия ещё слишком далека от идеальной, и сегодня в России бюджет не отражает в полной мере коллективные предпочтения, и на практике бюджетный процесс осуществляется под давлением и воздействием со стороны групп, представляющих различные слои общества (как правило не самые многочисленные) и их интересы. Хотя перестройка бюджетной системы под влиянием политических и экономических преобразований уже началась, бюджет ещё не может выполнять свои функции, присущие ему в современной рыночной экономике, и пока не стал инструментом обеспечения ответственности государства перед населением. Тем не менее сегодня российский бюджет – это не тот бухгалтерский баланс «главного денежного фонда страны», каким он был в недавнем прошлом, когда содержание бюджета полностью определялось показателями плана, бюджетные статьи для каждой отрасли экономики соответствовали разделам плана экономического развития и распределение средств осуществлялось плановыми органами.

1.2. Бюджетное устройство и бюджетная система

      Реализуются бюджетные отношения через систему  бюджетного устройства страны.

      Бюджетное устройство – это основанная на правовых нормах организация системы  взаимосвязей не только между звеньями бюджетной системы, но и между участниками бюджетного процесса, включающей, кроме принципов построения бюджетной системы, также принципы и методы разграничения бюджетных полномочий, требования правила формирования и исполнения самих бюджетов, межбюджетные отношения и ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

      Бюджетная система государства является составным элементом бюджетного устройства.  Бюджетный кодекс РФ определяет бюджетную систему Российской Федерации как основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

      Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов следующих уровней:

• федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
• бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
• местные бюджеты, в том числе:
• бюджеты муниципальных районов;
• бюджеты городских округов
• бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
• бюджеты городских и сельских поселений;

Рассмотрим  каждый из этих уровней.

      Под федеральным бюджетом принято понимать основной финансовый план  страны в целом, ежегодно принимаемый высшим законодательным органом государственной власти – Федеральным Собранием. Через федеральный бюджет осуществляется перераспределение валового внутреннего продукта и национального дохода в рамках всего государства.

      Доходы  федерального бюджета собираются по всей территории Российской Федерации  по единым нормативам, а расходы осуществляются в интересах и на благо всего народа, населяющего страну.

      Следующим после федерального бюджета звеном бюджетной системы РФ являются бюджеты субъектов Федерации (региональные бюджеты), которые представляют собой обособленную часть бюджетной системы РФ, связанную с последней генетически. Они (вне зависимости от меры своей автономии) составляют именно часть целого, пока существуют целостность государства. Региональные бюджеты являются символом и гарантом региональной обособленности, независимости, самостоятельности и ответственности.

      Местные бюджеты – это один из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства, с помощью которых общественные фонды потребления распределяются между отдельными группами населения. Формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов осуществляют органы местного самоуправления.

      Местное самоуправление – это обязательный компонент демократического государственного строя. Для выполнения функций, возложенных на местные представительные и исполнительные органы власти, они наделяются определёнными имуществами и финансово-бюджетными правами.

      Каждое  муниципальное образование имеет  собственный бюджет и право на получение в процессе осуществления  бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджетов субъектов РФ.

      Совершенно  обособленным понятием в структуре  бюджетного устройства России является понятие консолидированного бюджета, который представляет собой свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (ст.6 БК РФ).

     Консолидированный бюджет РФ – это федеральный бюджет и консолидированный бюджеты  субъектов РФ. Консолидированный  бюджет субъекта РФ составляют бюджет самого субъекта и свод бюджетов, находящихся на его территории муниципальных образований. Консолидированные бюджеты позволяют получить полное представление обо всех доходах и расходах региона или Федерации в целом.

     Консолидированный бюджет РФ и её субъектов не подлежит утверждению в законодательном порядке, а является лишь информационной базой для корректировки бюджетно-финансовой политики соответствующего региона.

     Характер  бюджетного устройства зависит не только от социально-экономического устройства общества, но и от национально-государственного устройства страны. Поэтому бюджетное устройство Российской Федерации основывается на модели бюджетного федерализма. Бюджетный федерализм – есть ни что иное, как форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учёт общегосударственных интересов и на реализацию интересов субъектов Федерации. Под бюджетным устройством принято понимать организацию бюджетной системы и следующие принципы ее построения¹:

     Принцип единства бюджетной  системы означает единство бюджетного законодательства, принципов организации и функционирования бюджетной системы, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации, санкций за нарушение бюджетного законодательства, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов, ведения бюджетного учета и отчетности.

     Принцип разграничения доходов  и расходов между  бюджетами разных уровней означает закрепление доходов и расходов за соответствующими бюджетами, а также определение полномочий органов государственной власти по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств. На практике достаточно сложно оптимально реализовать этот принцип. С 1 января 2005 г. его воплощение более чётко определено в Бюджетном кодексе РФ.

     Принцип самостоятельности  бюджетов означает право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс; право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с налоговым законодательством устанавливать налоги и сборы, подлежащие зачислению в соответствующие бюджеты; право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов; недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов. Самостоятельность бюджетного процесса "низовых" бюджетов несколько условна, ибо органы власти муниципальных образований не могут, как правило, сформировать бюджет, не имея данных о выделенной финансовой помощи на бюджетный год.

     Принцип равенства бюджетных  прав субъектов Российской Федерации, муниципальных  образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ. Такой принцип постепенно реализуется на практике посредством механизмов бюджетного выравнивания бюджетной обеспеченности.

     Принцип полноты отражения  доходов и расходов бюджетов означает, что все доходы и расходы бюджетов подлежат отражению в бюджетах в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации. Действие этого принципа предполагает совершенствование методов прогнозирования, планирования бюджетных доходов и расходов.

     Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимального размера дефицита бюджета. Такая формулировка означает зависимость расходов от доходов, что нельзя признать вполне обоснованным из-за противоречия с принципом равенства. Выравнивание бюджетной обеспеченности должно производиться по критерию расходов на душу населения, на единицу бюджетного финансирования, а не по уровню доходов.

     Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

     Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

     Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

     Принцип адресности и целевого характера бюджетных  средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

     Принцип гласности означает обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов. Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

     Следует отметить, что для эффективности  бюджетного процесса важное значение имеет обеспечение прозрачности в бюджетно-налоговой сфере. Это  означает открытость и гласность  в отношении структуры и функций государственного аппарата, целей налоговой политики, бюджетных прогнозов. На практике это предполагает доступ заинтересованных лиц к достоверной, полной, актуальной по времени информации о государственных финансовых операциях. Соблюдение этого принципа позволит реально оценивать перспективное финансовое положение государства, проводить обоснованную экономическую политику и корректно сравнивать плановые и фактические бюджетные показатели.

     Кроме федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации, местных бюджетов существуют внебюджетные фонды и, соответственно, их бюджеты - финансовые планы.

     Государственный внебюджетный фонд - фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование и обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь.  Правовой статус и порядок деятельности государственных внебюджетных фондов определяются федеральными законами. Государственными внебюджетными фондами Российской Федерации являются:

1) Пенсионный  фонд Российской Федерации;

2) Фонд  социального страхования Российской  Федерации;

3) Федеральный  фонд обязательного медицинского  страхования.

     Бюджеты государственных внебюджетных фондов утверждаются федеральными законами одновременно с принятием закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Доходы государственных внебюджетных фондов формируются за счет обязательных платежей, добровольных взносов физических и юридических лиц и других доходов.

     Расходование  средств государственных внебюджетных фондов носит исключительно целевой  характер. Исполнение бюджетов этих фондов осуществляется Федеральным казначейством  Российской Федерации. Отчет об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда составляется органом управления  соответствующего фонда и также представляет собой федеральный закон. Исполнение бюджетов контролируется органами государственного финансового контроля.

ГЛАВА 2. РЕТРОСПЕКТИВНЫЙ  АНАЛИЗ СТАНОВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1. Бюджетная система дореволюционной России

     Первым  источником поступлений в княжескую  казну на Руси была дань, которую собирал князь с подвластных земель. Дань имела натуральную форму и собиралась в виде скота, мехов, меда, воска, продовольствия. Кроме того, в пользу князя собирались пошлины и штрафы: судебные — виры, дорожные — мыт, пошлина с брака — выводная куница. По мере укрепления власти князя устанавливались места сбора дани и ответственные за ее сбор лица, а сама дань принимает форму подати. С XIII в. начинает складываться система посошного обложения. Единицей обложения становится соха, двор, тягло. В период татаро-монгольского ига в пользу ордынских ханов собирался налог «ордынский выход».

     В XV в. с образованием Русского централизованного  государства посошная подать стала собираться в пользу Московского князя. Доходами казны были также таможенный, соляной, кабацкий и другие сборы.

     В XV в. в России начинает складываться двухзвенная бюджетная система унитарного государства, состоящая из великокняжеской казны (бюджета государства) и местных бюджетов, которые соответственно формировались за счет княжеских (т. е. государственных) налогов и местных сборов.

     Местные налоги были введены в Русском государстве также в XV в. Для содержания царских наместников и волостителей, выполнения ими возложенных на них административных и судебных функций, для решения местных хозяйственных задач с местного населения собирались денежные и натуральные сборы: конское пятно (за клеймение), тамга (за продажу товара), весчее (за взвешивание), гостиное (за пользование торговым помещением), померное (за измерение) и др.

     В 1551 г. Иван IV провел земскую реформу. В этом же году Стоглавый собор  утвердил «Уставную земскую грамоту». В стране было введено земское самоуправление. Власть царских наместников была упразднена. Вместо них на местах стали земские старосты, которые руководили земскими избами, творившими суды и собиравшими налоги. Налог «посошный окуп», заменявший взимаемые с населения наместничьи сборы, начал поступать в государеву казну, из которой стали выделять средства на содержание земских изб и финансирование местных мероприятий.

     В XVI в. сбором налогов стали ведать созданные территориальные органы — чети: Владимирская, Галицкая, Костромская, Новгородская, Устюжская. В первой четверти XVII в. на содержание стрельцов вводится стрелецкая подать. Население было обязано не только платить налоги, но и нести другие повинности (строительство и ремонт дорог и мостов, поставка подвод, прием на постой представителей власти). С городского населения, кроме того, взимались оброки с лавок, кузниц, мастерских, мельниц и др. С народов Поволжья, Урала, Сибири собирался ясак, главным образом мехами. Помимо прямых налогов существовали косвенные, которые стали поступать в казну с введением в середине XVI в. винных откупов.

     Первый  в России бюджет — смета государственных доходов и расходов — был составлен в 1645 г. В городах составлялись городовые сметы доходов и расходов. Эта система действовала до петровских реформ.

     В 1679 г. вместо стрелецкой подати и других сборов вводится подворный налог. Общая сумма налога назначалась правительством, а крестьянские общины и посады раскладывали ее между собой по дворам.

     Преобразования  петровского периода – создание регулярной армии, строительство флота, мануфактур – требовали огромных денежных затрат. Поэтому правительство искало все новые способы пополнения казны. Сначала использовались традиционные методы увеличения косвенных налогов. В 1704 году была введена специальная должность «прибыльщиков», обязанностью которых было изыскание новых доходов для казны. Были введены налоги на ульи, на продажу огурцов. Был введён налог на бороды, причём дворянин должен был платить за бороду 60 руб. в год, купец 1-й гильдии – 100 руб.; крестьянин у себя в деревне носил бороду даром, но при въезде в город и при выезде из него платил за неё по копейке.

     Прямым  налогом с населения до1724 г. была подворная подать, т.е. сбор определённой суммы денег с каждого двора. Однако с увеличением этой подати количество дворов стало сокращаться: сыновья, чтобы не платить этой подати, не отделяли теперь свои хозяйства от хозяйства отца, а иногда и соседи объединялись в один двор.

     В 1724 г. после переписи населения – «ревизии» - подворная подать вместе с большей частью косвенных налогов была заменена подушной податью, т.е. сбором определённой суммы денег с каждой души мужского пола. С помещичьих крестьян брали по 74 коп. в год (около 10 руб. золотом на деньги начала XX века), с государственных крестьян – по 1 руб. 14 коп., с посадских людей – по 1 руб. 20 коп. Переход к подушной подати сразу повысил государственный доход на 35%.

     Подушная  подать осталась главной статьёй  государственных доходов и в  конце XVIII в. составляла 34% этих доходов. На втором месте стоял «питейный доход», который давал 29% доходов казны.

     Но  расходы государства росли быстрее  доходов, увеличивая дефицит бюджета. Чтобы покрыть дефицит государство  стало печатать бумажные ассигнации. А поскольку их обмен на звонкую монету был прекращён, усиленный выпуск ассигнаций вызвал инфляцию. К концу века за бумажный рубль давали только 50 металлических копеек.

     Наряду  с прямыми и косвенными налогами население, главным образом крестьянство, несло мирские повинности, которые имели натуральную и денежную формы. Повинности были обязательные (содержание органов волостного и сельского управления, содержание дорог и др.) и необязательные (строительство церквей, школ, больниц, содержание пожарной охраны и др.). Они взимались по раскладке среди населения. В 1851—1854 гг. мирские повинности законодательно были оформлены в земские повинности и земские сборы. Кочевые народы с 1824 г. платили кибиточную подать.

     Реформы 60-х годов XIX в. внесли некоторые изменения  в налоговую систему. В 1863 г. подушная подать с мещан заменяется налогом с недвижимого имущества. В 1865 г. вводится промысловый налог, т. е. сбор с документов на право заниматься торговлей и промыслами. В 1861 г. вместо винных откупов вводится акциз на производство спиртных напитков. В 1875 г. вместо подушной подати с крестьян введен поземельный налог. Он взимался с земли крестьян и дворян. Основную сумму (свыше 75%) этого налога вносили крестьяне. Важным источником бюджетных доходов были косвенные налоги, получаемые в основном от акциза и винной монополии, введенной в 1894 г.

     Менялся и аппарат управления государственным  и местными бюджетами. С созданием  в 1802 г. функциональных министерств (Министерство внутренних дел, Министерство финансов и др.) на местах организуются подведомственные им государственные учреждения, то есть вертикальная система учреждений государственного управления. Например, территориальными органами Министерства финансов были на губернском уровне казенные палаты, на уездном — казначейства.

     Казенные палаты раскладывали на население налоги, вели учет поступления налогов и расходов. Казначейства принимали и хранили средства, поступающие в казну в виде налогов, выдавали денежные средства на финансирование мероприятий, осуществляемых на местах. С 1817 г. они ведали казенными магазинами, торговавшими алкогольной продукцией, контролировали винокуренные заводы. В свою очередь за деятельностью казенных палат и казначейств наблюдали губернаторы.