Бюджетная система РФ. 32

  Введение.

Переход от административно-командных  методов управления к рыночным методам

хозяйствования обусловил  коренное реформирование всей финансовой системы РФ и

ее основного звена  – бюджетной системы.

В 1998 г. были

 приняты нормативные  документы, регламентирующие экономические

отношения всей бюджетной  системы страны. К ним следует, в первую очередь,

отнести Налоговый и Бюджетный  Кодексы. Кроме того, утверждена концепция

реформирования межбюджетных отношений на 1999-2001 гг., принят и воплощается

в жизнь Закон РФ «О финансовых основах местного самоуправления».

В настоящее время отрабатывается законодательный механизм перераспределения

компетенции между федеральным  и территориальным уровнями государственной

власти, органами местного самоуправления. Существует серьезное отставание

теоретических и практических разработок в области государственных  финансов

применительно к условиям современной России. Важная роль в  реформировании

бюджетных отношений отводится  местным бюджетам. Местные бюджеты  принято

считать низовым звеном бюджетной  системы РФ. Вместе с тем, они являются

фундаментом бюджетной системы, не укрепив которой, нельзя кардинально

улучшить бюджетные взаимоотношения  в соответствии с функциями, возлагаемыми

на каждый уровень государственной  власти.

К компетенции местных  органов власти, наиболее тесно связанных  с населением,

относится решение многих вопросов: социальной защиты населения, жилья,

здравоохранения, образования, транспорта, коммунального хозяйства, экологии.

Для финансирования данных расходов местным органам самоуправления необходим

достаточный уровень доходных источников местных бюджетов.

Одним из основных принципов  построения и функционирования бюджетной  системы

РФ является принцип самостоятельности  бюджетов. Данный принцип

предусматривает, что расходы  каждого бюджета должны покрываться  его доходами.

Однако, анализ бюджетов на местном уровне свидетельствует  о том, что принципы

самостоятельности не получают достаточного практического подтверждения.

Недостаток собственных  средств местных бюджетов для  финансирования

деятельности органов  местного самоуправления компенсируется значительными

объемами дотаций, субвенций  и других видов финансовой помощи местным

бюджетам.

В понятие «межбюджетные  отношение» входит не только получение  финансовой

помощи, но и законодательное  распределение доходов и расходов на

долговременной основе между  звеньями бюджетной системы. Не решив  эту

проблему, нельзя рассчитывать на качественное улучшение механизма  бюджетного

регулирования, достижения реальной самостоятельности местных  бюджетов. Для

того, чтобы принцип самостоятельности  местных бюджетов не носил чисто

формального характера, помимо законодательного разграничения доходных и

расходных функций между  бюджетами различных уровней, необходимо

заинтересовать органы местного самоуправления в получении дополнительной

помощи из вышестоящих  бюджетов. Дополнительная помощь может  выделяться в

зависимости от выполнения административно-территориальными единицами

социально-экономических  показателей:

-         собственные доходы;

-         кассовый план (инкассация торговой  выручки);

-         товарооборот предприятий торговли  и общественного питания;

-         закупка мяса, молока, зерна;

-         объем промышленного производства;

-         платные услуги;

-         объем строительно-монтажных работ  и др.

При этом перед органами местного самоуправления возникает  масса вопросов: как

собрать налоги (получение  которых зависит от выполнения плана  товарооборота,

финансового состояния предприятий); как организовать и стимулировать  закупки

продовольствия. Но, вместе с тем, повысит их ответственность  за

финансирование системы  образования, здравоохранения, культуры, жилищно-

коммунального хозяйства  и других мероприятий.

Разработка единой, научно обоснованной методики определения  социальных

нормативов расходования бюджетных средств, учитывающей  инфляционные процессы,

различие потребностей в  социальных расходах, обеспечит объективность  в

определении размеров минимального бюджета. Вместе с тем, необходимо

использовать регулирующие налоги не только как инструмент вертикального, но и

горизонтального выравнивания доходов соответствующих бюджетов, что позволит

уменьшить потребность в  трансфертах и других видах межбюджетной помощи.

Учитывая важность местных  бюджетов в жизни регионов РФ рассмотрим подробнее

их законодательную базу, структуру и принципы формирования, роль органов

местного самоуправления в формировании и использовании  этих средств.

Глава 1.Теоретико-методологические и законодательные основы функционирования местного бюджета.

Муниципальная собственность - самостоятельная форма собственности  имеет ряд специфических особенностей и не является разновидностью государственной  формы собственности. Обособление  муниципальной собственности в  качестве самостоятельной формы  является следствием природы местного самоуправления, закрепленной в конституционной  норме, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему  органов государственной власти (3). Все законодательные акты трактуют местное управление исключительно  как самоуправление, употребляя эти  термины не как синонимы, а вкладывая  в них принципиально противоположное  содержание. При этом, местное самоуправление определяется как "форма осуществления  народом своей власти, обеспечивающая в пределах установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под  свою ответственность решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом его исторических и иных местных традиций". Именно обособление  органов местного самоуправления повлекло за собой создание соответствующей  системы хозяйственных отношений, которая явилась экономической  основой этой формы народовластия. Отличие муниципальной собственности  от собственности государственной  состоит, прежде всего, в плоскости  решаемых задач при управлении этими  формами собственности. Если задачи, решаемые в процессе управления государственной  собственностью, носят общегосударственный  характер (оборона, национальная безопасность), то в процессе управления муниципальной  собственностью решаются в основном более "приземленные" задачи социально  значимого характера. Муниципальная  собственность по существу является ресурсной основой осуществления  функций местного самоуправления и  обеспечивает эффективность реализации полномочий органами местного самоуправления по решению социальных задач, предоставлению услуг в сфере жизнеобеспечения населения муниципального образования.

Разграничивая экономический  и юридический аспекты понятия "собственность", необходимо подчеркнуть  приоритет экономической природы  данного феномена, поскольку собственность  как явление возникает в сфере  экономики и только потом уже  закрепляется в нормах права. Юридическое  регулирование государством имущественных  прав лишь оформляет реальные экономические  отношения, складывающиеся в процессе производства, обмена и распределения. Применительно к муниципальной  собственности органы местного самоуправления в пределах полномочий, определенных уставом муниципального образования, реализуют права собственника, в  том числе право на распоряжение имуществом муниципального образования. Анализ нормативных правовых актов, осуществляющих правовое регулирование  отношений муниципальной собственности, показывает, что понятие "муниципальная  собственность" употребляется в  обоих значениях. В частности, в  ст. 8 Конституции РФ термины "собственность" и "формы собственности" употребляются  в экономическом смысле как совокупность экономических отношений. В ст. 130 и ст. 132, Конституция РФ закрепляет юридическое значение понятия "муниципальная  собственность", согласно которым  местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, а  органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Гражданский Кодекс РФ определяет муниципальное  образование собственником муниципального имущества и закрепляет права  органов местного самоуправления на осуществление прав собственника в  пределах полномочий, установленных  муниципальными правовыми актами (4). Федеральным законом "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определен перечень сфер применения объектов муниципальной собственности  в соотнесении с вопросами  местного значения и права органов  местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальным  имуществом в соотнесении с полномочиями органов местного самоуправления (5). Проведенный этимологический анализ категории "муниципальная собственность" показывает, что данное понятие, сочетая  в себе социально-экономическое  и правовое значение, характеризуется  многогранным содержанием, выражающим множественное разнообразие отношений.

1.1.Социально-экономическое  значение местного бюджета.

В бюджетной системе  каждой страны наиболее многочисленной звеном являются местные бюджеты. В  настоящее время в нашей стране их насчитывается около двенадцати тысяч. Местный бюджет выполняет  особую роль в каждой унитарной стране, потому что он является финансовой основой местного самоуправления. За счет средств местного бюджета финансируются  наиболее значительные меры государства  в области образования, здравоохранения, социальной защиты.

Кроме того, местный  бюджет является одним из рычагов, с  помощью которого производится перераспределение  валового внутреннего продукта, в  первую очередь, среди отдельных  социальных групп населения и  территорий. И поэтому, насколько  рационально построена система  местных бюджетов, зависит эффективность функционирования всей бюджетной системы, успешное осуществление финансовой политики.

Закономерно, что  проблемы исполнения местного бюджета, правильность расчетов доходной и расходной  частей, достижение сбалансированности приобретают в современных условиях особого внимания. Актуальность исследования заключается в необходимости  повышения социально-экономической  роли местного бюджета, расширения его  доходной базы для обеспечения финансовой независимости и рост развития регионов страны, что в целом повлияет на развитие Украины, а также в важности исследования эффективного функционирования местного бюджета для определения  источников наполнения и возможности  эффективного использование местных  средств.

Цель исследования состоит в определении основных путей повышения социально-экономического значения функционирования местного бюджета  на основе изучения теоретических и  оценки практических аспектов исследуемой  проблематики.

Для достижения поставленной цели необходимо выполнить ряд задач:

• обосновать сущность местного бюджета и его роль в  бюджетной системе Украины;

• охарактеризовать формирования доходов местного бюджета;

• рассмотреть основные направления осуществления расходов местного бюджета;

• оценить состав и структуру доходов бюджета  Лановецкого района;

• осуществить анализ направлений осуществления расходов бюджета Лановецкого района;

• оценить эффективность  исполнения бюджета Лановецкого  района;

• определить основные пути совершенствования планирования бюджета Лановецкого района;

• предложить направления  повышения эффективности использования  местного бюджета;

• рассмотреть зарубежный опыт эффективности использования  местного бюджета и возможности  его внедрения в Украине.

Объектом исследования является бюджет Лановецкого района, а предметом - социально-экономические  последствия его функционирования.

Основными методами, которые использовались при написании  исследования являются:

• статистический;

• аналитический;

• теоретический;

• графический

.

1.2.Доходы  и расходы местного бюджета:  сущность, виды и их характеристика.

их  назначении. Они

выполняют следующие функции:

• формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением

деятельности  местных органов власти;

• распределение  Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в и использование этих фондов между отраслями народного

хозяйства;

• контроль за финансово-хозяйственной деятельностью  предприятий, организаций

и учреждений, подведомственных этим органам власти.

Важное  значение имеют местные бюджеты  в осуществлении общегосударственных

экономических и социальных задач — в первую очередь в распределении

государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры

общества. Эти средства проходят через систему местных бюджетов, включающих

более 29 тысяч городских, районных, поселковых и сельских бюджетов.

Осуществление государством социальной политики требует больших материальных и

финансовых  ресурсов.

В основе распределения общегосударственных  денежных ресурсов между звеньями

бюджетной системы заложены принципы самостоятельности местных бюджетов, их

государственной финансовой поддержки. Исходя из этих принципов доходы

местных бюджетов формируются за счет собственных и регулирующих источников

доходов.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти

субъектов РФ обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные

бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально

необходимых расходов местных бюджетов. Минимально необходимые расходы местных

бюджетов  устанавливаются законами субъектов  РФ на основе нормативов минимальной

бюджетной обеспеченности.

Доходная  часть минимальных местных бюджетов формируется путем закрепления

доходных  источников на долговременной \ основе федеральным законом,

законом субъекта РФ. Если доходная часть минимального местного бюджета не

может быть обеспечена за счет этих источников, федеральные органы

государственной власти, органы государственной власти субъекта РФ передают

органам местного самоуправления другие доходные источники федерального бюджета

и бюджета  субъекта РФ.

Свободные переходящие остатки местных  бюджетов предыдущего года в расчет не

принимаются.

  Экономическая сущность

Экономическая сущность местных  бюджетов проявляется в их назначении:

• формировании денежных доходов, являющихся финансовым обеспечением деятельности [Местное самоуправление|местных органов власти]];
• распределении этих фондов между отраслями народного хозяйства на территории местного самоуправления:
• контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и учреждений, подведомственных местным органам власти.

В основе распределения общегосударственных  денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы РФ заложены принципы самостоятельности местных бюджетов, их государственной финансовой поддержки.

[править]Доходы

Доходы местных бюджетов также, как и доходы других уровней  бюджетов, формируются за счёт налоговых  и неналоговых доходов. К последним  относятся доходы от использования  имущества, находящегося в муниципальной  собственности, и доходы от платных  услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов  местного самоуправления. Кроме того, в местные бюджеты поступают ассигнования на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления; ассигнования на финансирование реализации местными органами местного самоуправления федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации; ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению доходов муниципальных образований, а также другие неналоговые доходы, поступающие в местные бюджеты в порядке и по нормативам, которые установлены федеральными законами, законами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления.

[править]Расходы

Расходы местных бюджетов связаны прежде всего с планами  экономического и социального развития соответствующих территорий. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ исключительно из местного бюджета финансируются следующие функциональные виды расходов:

• содержание органов местного самоуправления;
• формирование муниципальной собственности и управление ею;
• организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой коммуникации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;
• содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;

организация, содержание и  развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;

• муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
• благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;
• организация утилизации и переработки бытовых отходов;
• содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;
• организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности;
• обеспечение противопожарной безопасности;
• охрана окружающей среды на территории муниципальных образований;
• реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;
• обслуживание и погашение муниципального долга;
• целевое дотирование населения;
• содержание муниципальных архивов;
• проведение муниципальных выборов и местных референдумов.

Главным направлением использования  средств местных бюджетов являются расходы, связанные с жизнеобеспечением  человека. Более половины всех расходов местных бюджетов идут на социально-культурные мероприятия: жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение и др. Наряду с понятием местного бюджета используется понятие консолидированного бюджета муниципального района, который включает бюджет муниципального образования и бюджет поселений.

За рубежом также используется местный бюджет для решения задач  социально-экономического развития территорий.

Глава2. Анализ местного бюджета за 2009-2011год.

Анализ экономической  деятельности муниципальных образований  свидетельствует о том, что на практике муниципальное имущество, в силу специфики объектов, не является непременным условием укрепления экономической  основы муниципальных образований. По критериям эффективности объекты  муниципального имущества можно  разделить на две группы: 1) малую  часть составляют объекты, приносящие доход муниципальным образованиям; 2) значительную часть составляют объекты  социальной значимости, которые не только не являются источником доходной части бюджета, но и требуют постоянных и значительных финансовых затрат, необходимых для обеспечения  их существования и надлежащего  функционирования. Соотношение этих двух составляющих муниципального имущества ("активной" и "пассивной") в  каждом муниципальном образовании  складывается по-разному, но в любом  из них "пассивная", "затратная" часть занимает абсолютно доминирующее положение. Следовательно, нельзя утверждать, что муниципальное имущество, главное назначение которого состоит в предоставлении социальных услуг, оплачиваемых местными бюджетами, является источником дохода муниципальных образований. Соответственно, в экономическом смысле муниципальное имущество не может рассматриваться в качестве экономической основы местного самоуправления, т.к. обладание большей частью его объектов связано с расходами муниципальных образований, покрыть которые они могут лишь за счет иных источников доходов, не связанных по происхождению с имущественными объектами. Сохранение и воспроизводство объектов жизнеобеспечения и социальной сферы муниципальных образований возможно не только на основе бюджетного финансирования, но и в условиях реализации различных форм муниципально-частного партнерства.

Вместе с тем, практика применения законодательства на основе новаций, предлагаемых в современном  муниципальном праве, выявила пробелы  правового регулирования порядка  формирования имущественного комплекса  муниципальных образований и  процесса управления муниципальным  имущества, следствием чего является спектр проблем, препятствующих эффективному использованию объектов муниципальной  собственности. Актульными, полагаем, являются изменения в законодательство по следующим направлениям.

Гражданский кодекс РФ не регулирует особенности имущественных отношений  муниципальных образований, вместе с тем анализ норм, изложенных в  ст.ст. 124, 212, 213, 214 ГК РФ, показывает, что  в отсутствии нормативно закрепленной специфики имущественных прав публично-правовых образований необходимо законодательно определить особенности приобретения и прекращения права собственности  на муниципальное имущество, порядок  перепрофилирования (изменения целевого назначения) объектов муниципальной  собственности, а также законодательно установить перечень видов имущества, которое не может принадлежать муниципальным  образованиям.

Нормы, изложенные в ст.ст. 8, 68 Федерального закона "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предоставляют муниципальным образованиям право в целях совместного  решения вопросов местного значения учреждать хозяйственные общества в форме закрытых акционерных  обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Сотрудничество и  взаимодействие муниципальных образований  путем создания хозяйственных обществ  представляется актуальным в связи  с проведением реформы жилищно-коммунального  хозяйства. Вместе с тем учреждаемые  межмуниципальные организации вправе осуществлять свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами. До настоящего времени соответствующие  изменения, конкретизирующие порядок  создания и деятельности межмуниципальных хозяйственных обществ не внесены  в действующее законодательство, что ограничивает полномочия органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

Статьей 215 Гражданского кодекса  РФ установлено, что средства местного бюджета и иное имущество, незакрепленное за муниципальными предприятиями и  учреждениями составляет муниципальную  казну, т.е. муниципальная казна - это  имущество (включая бюджет), не переданное и не передаваемое организациям - предприятиям и учреждениям. В соответствии с  действующим налоговым законодательством  налогоплательщиками являются организации, на которые возложена обязанность  платить соответствующие налоги, балансовый учет согласно законодательству о бухгалтерском учете ведется  также организацией. Вместе с тем  публично-правовые образования, являясь  собственниками муниципального имущества  в соответствии с нормами Гражданского кодекса РФ, не являются организациями, а органы местного самоуправления действуют  в их интересах и в пределах полномочий, установленных муниципальными правовыми актами. Рассматриваемая  коллизия в праве предполагает необходимость  внесения изменений в Гражданский  кодекс Российской Федерации в части  уточнения статуса муниципальной  казны и вида вещного права, применяемого к объектам муниципальной казны, оснований и процедуры включения  имущества в состав муниципальной  казны, а также внесения необходимых  изменений и дополнений в Налоговый  кодекс РФ в целях исключения имущества  муниципальной казны из перечня  объектов налогообложения.

Внесение предлагаемых изменений  в законодательство, полагаем, обеспечит  самостоятельность органов местного самоуправления по распоряжению ресурсами  муниципального образования в соотнесении  с приоритетами его социально-экономического развития.