Бюджетная система РФ. 64

План 

1. Бюджетная система РФ: понятие и принципы организации 

     Центральное место в финансовой системе любого государства занимает государственный бюджет - имеющий силу закона финансовый план государства (роспись доходов и расходов) на текущий (финансовый) год. Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) определяет бюджет как «форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления».Таким образом, государственный бюджет, являясь для государства средством аккумулирования финансовых ресурсов, дает государственной власти возможность содержания государственного аппарата, армии, выполнения социальных мероприятий, реализации приоритетных экономических задач, т.е. выполнения государством присущих ему функций.

     Бюджет  как экономическая категория  выражает систему императивных денежных отношений между государством и  другими субъектами воспроизводства по поводу перераспределения части стоимости общественного продукта (главным образом, национального дохода) в процессе образования основного общегосударственного фонда денежных средств и его использования для удовлетворения наиболее важных на данном этапе развития потребностей общественного воспроизводства.

     Сущность  бюджета, как и любой другой экономической  категории, проявляется в ее функциях. Общественное предназначение бюджетных  отношений заключается в: [16]

• образовании основного общегосударственного фонда денежных средств (в ходе реализации этой функции обеспечивается концентрация основной части централизованных финансовых ресурсов в бюджетной системе государства);
• использовании средств основного общегосударственного фонда (данная функция реализуется в процесс расходования бюджетных средств);
• осуществлении контроля за движением бюджетных ресурсов, 'и на этой основе — за динамикой экономического развития, за ходом социально-экономических процессов в целом

     Бюджетное устройство определяет организацию государственного бюджета и бюджетной системы страны, взаимоотношение между ее отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, входящих в бюджетную систему, состав и структуру бюджетов, процедурные стороны формирования и использования бюджетных средств и др.

     Совокупность  всех видов бюджетов образует бюджетную систему государства.

     Бюджетная система РФ в узком смысле может быть определена как основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность 
бюджетов и внебюджетных фондов всех уровней - федерального, регионального и местного (ст. 6 БК РФ). [2] Бюджетная система характеризуется не только системой бюджетов (внебюджетных фондов), но и принципами ее построения, закрепленными в бюджетном законодательстве. Поэтому в широком смысле бюджетная система РФ представляет собой основанную на определенных принципах систему урегулированных нормами права общественных отношений, складывающихся в сфере бюджетной деятельности.

     Таким образом, согласно БК РФ [2] бюджетная система: «основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов». Под бюджетным устройством принято понимать организацию бюджетной системы и принципы ее построения.

     По  степени распределения власти между  центром и административно-территориальными образованиями все государства подразделяются на унитарные, федеративные и конфедеративные.

     Федеративное (объединенное, союзное) государство  – это форма государственного устройства, при которой государственные  образования или административно-территорияальные образования, входящие государство, имеют собственную государственность и обладают определенной политической самостоятельностью в пределах распределенных между ними и центром компетенций. Бюджетная система

     федеративных  государств трехзвенная и состоит  из федерального бюджета, бюджетов членов федерации и местных бюджетов.

     Построение  бюджетной системы РФ основано на конституции РФ и конституциях республик  в составе РФ. В соответствии с  Конституцией РФ (ст. 71 и 132) и Бюджетным  кодексом РФ (ст. 10) бюджетная система  Российской Федерации состоит из трех уровней:

1. Федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
2. Бюджетов субъектов Российской Федерации (региональных бюджетов) и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
3. Местных бюджетов.

     В состав федерального и территориального бюджетов входят целевые бюджетные фонды, формирующиеся за счет целевых источников и имеющих целевое расходование средств. В числе таких фондов – дорожный, экологический, воспроизводства минерально-сырьевой базы, восстановления и охраны водных ресурсов и др.

     Бюджеты, входящие в бюджетную систему  РФ, самостоятельны и не включаются друг в друга.

     Кроме федерального и территориальных  бюджетов (региональных и местных), в бюджетную систему входят государственный  внебюджетные фонды: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования, Федеральный внебюджетный фонд и внебюджетные фонды субъектов РФ обязательного медицинского страхования. До 1991 г. они входили в состав государственного бюджета, а в настоящее время имеется явная тенденция включения внебюджетных фондов в бюджет.

     Функционирование  бюджетной системы основано на следующих  основополагающих принципах: [6]

     Принцип единства бюджетной системы РФ — это единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней, единый порядок ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов.

     Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

     Важнейшим является принцип самостоятельности всех бюджетов, который означает:

1. право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
2. наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы, определяемых в соответствии с законодательством Российской федерации;
3. законодательное закрепление регулирующих доходов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов;
4. право органов государственной власти и органов государственного самоуправления самостоятельно определять направление расходов соответствующих бюджетов;
5. право органов государственной власти и органов государственного самоуправления самостоятельно определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;
6. недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;
7. недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением установленных законом случаев.

      2. Расходы бюджета на образование, подготовку кадров и культуру 

     Расходы являются одной из важнейших характеристик  государственного бюджета. Через систему  расходов происходит перераспределение  значительной части национального  дохода, осуществляется вмешательство государства в хозяйственные процессы, реализация экономической и социальной политики государства.

     Расходы бюджета представляют собой затраты, возникающие в связи с выполнением государством своих функций. Они выражают экономические отношения, связанные с распределением фонда денежных средств государства и его использованием по различным направлениям.

     Экономическая сущность расходов государственного бюджета проявляется в том, что они служат активным инструментом экономической политики. С их помощью государство воздействует на перераспределительные процессы, рост национального дохода, структурное регулирование экономики, развитие отдельных отраслей и секторов хозяйства, повышение конкурентоспособности национальной экономики.

     Социальная  сущность расходов отражается в том, что через них государство  осуществляет политику социального  маневрирования, обеспечивает воспроизводство рабочей силы. Следовательно, расходы государственного бюджета обеспечивают государству осуществление его главных функций и задач.

     Управление  процессами создания, распределения, перераспределения  и потребления финансовых ресурсов осуществляется с помощью финансового  планирования, объектом которого являются фонды денежных средств. Благодаря  финансовому планированию обеспечивается сбалансированность народно-хозяйственных, межотраслевых пропорций, определяются пути рационального использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов. [6,112]

     По  общественному назначению расходы  бюджета государства могут быть поделены на следующие группы:

• расходы на социальные цели;
• внешнеэкономические расходы;
• экономические расходы;
• расходы на оборону страны;
• расходы на управление.

     Структура бюджетных расходов ежегодно устанавливается  непосредственно в Законе о бюджете  и зависит от экономической ситуации, приоритетов в политике государства и местных органов и от источников доходов бюджета.

     1. Расходы бюджета на образование

     Образование представляет одну из важнейших отраслей непроизводственной сферы. Право на получение образование согласно Закону РФ «Об образовании» является одним из основных и неотъемлемых прав граждан Российской Федерации.

     В расходы на образование в соответствии с бюджетной классификацией включают затраты на общее образование, воспитание детей и подростков, культурно-просветительскую работу, подготовку кадров.

     Законом предусмотрено, что область образования входит в компетенцию Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления[3,с. 89].

     В компетенции Российской Федерации  – формирование доли федерального бюджета, направляемой на финансирование образования, установление федеральных нормативов финансирования образования.

     В компетенции субъектов Федерации  в этой области – формирование их бюджетов в части расходов на образование, установление региональных нормативов его финансирования.

     В компетенции органов местного самоуправления находятся формирование местных  бюджетов и фондов развития образования, разработка и принятие местных нормативов финансирования.

     На  содержание учреждений образования в последние годы выделяется примерно 12% общих расходов консолидированного бюджета. Причем, из федерального бюджета направляется около 4% его расходов и около 20% расходов – из бюджетов субъектов Федерации.

     В общей сумме расходов на образование затраты на детские дошкольные учреждения составляют примерно 15%, на общее среднее образование — 41%, школы-интернаты — 8%, среднее специальное образование — 10%, на высшее образование — 12% (рис. 2.1). 

       Рисунок 1.1.  Расходы на образование 

     Необходимо  отметить, что бюджеты различных  уровней принимают неодинаковое участие в финансировании различных  учреждений образования. Так, средние  школы на 99% финансируются из бюджетов субъектов Федерации и только на 1% из федерального бюджета. В то же время высшие учебные заведения на 96% финансируются из федерального бюджета и только на 4% из территориальных бюджетов.

     Финансирование  учреждений образования осуществляется на основе государственных и местных  нормативов финансирования в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждому типу и виду образовательного учреждения.

     Федеральные нормативы финансирования должны утверждаться ежегодно Государственной Думой  одновременно с принятием закона о федеральном бюджете на очередной  год и быть минимально допустимыми.

     Региональные  и местные нормативы финансирования должны учитывать специфику образовательного учреждения и быть достаточными для  покрытия средних по данной территории текущих расходов, связанных с  образовательным процессом и  эксплуатацией зданий, сооружений и штатного оборудования образовательного учреждения.

     Таким образом, мы видим, что при финансировании затрат на образование между федеральным и региональным источниками финансирования возникает интервал, в который необходимо вместить требуемые расходы.

     Схема финансирования государственного и  муниципального образовательных учреждений определяется типовым положением о  соответствующем виде образовательного учреждения.

     Бюджетное финансирование получают и негосударственные  образовательные учреждения по нормативам финансирования, аналогичным для государственных и муниципальных образовательных учреждений на данной территории. Эти учреждения получают право на государственное и муниципальное финансирование с момента их государственной регистрации.

     Переход к рыночным отношениям расширил возможности  образовательных учреждений по привлечению  денежных средств для финансирования своей основной деятельности. Они  вправе привлекать в соответствии с  действующим законодательством  финансовые ресурсы, в том числе валютные, за счет предоставления платных дополнительных образовательных и иных услуг, предусмотренных уставом, а также добровольных пожертвований и целевых взносов юридических и физических лиц. Привлечение образовательным учреждением дополнительных средств не влечет за собой снижения нормативов и абсолютных размеров его финансирования из бюджетной системы.

     Негосударственные образовательные учреждения могут  предоставлять учащимся дополнительные образовательные услуги (помимо услуг, регламентированных образовательным стандартом). Если такие услуги предоставляются, то они взимают плату с обучающегося не только за дополнительные образовательные услуги, но и в том числе за обучение в рамках государственных образовательных стандартов. Платная образовательная деятельность такого учреждения не рассматривается как предпринимательская, если получаемый от нее доход полностью идет на возмещение затрат по обеспечению образовательного процесса, заработную плату персонала, на его совершенствование и развитие.

     Образовательное учреждение самостоятельно осуществляет финансово-хозяйственную деятельность. Оно имеет самостоятельный баланс и расчетный счет. Неиспользованные в текущем году финансовые средства не могут быть изъяты у образовательного учреждения или зачтены в объем финансирования следующего года.  

     2. Расходы бюджета  на подготовку кадров

     Подготовку  кадров осуществляют профессионально-технические лицеи, средние специальные учебные заведения (колледжи) и высшие учебные заведения (вузы).

     Все более важное место в настоящее время занимает система переподготовки кадров, исходя из требований рыночной экономики.

     В стране сформировалась система государственного и негосударственного высшего образования. Бюджетные ассигнования направляются в основном государственным учебным заведениям. Они готовят кадры по всем специальностям, необходимым для развития экономики и непроизводственной сферы страны.

     Обучение  осуществляется по следующим формам: дневное, вечернее, заочное.

     Расходы на вузы определяются отдельно по каждому  из них с учетом специфических условий их функционирования исходя из среднегодового числа студентов, норм их материального обеспечения, ставок заработной платы преподавателей и других признаков.

     Основным  финансовым документом вуза служит смета, определяющая общий объем, целевое направление и поквартальное распределение бюджетных ассигнований.

     Министерства  и ведомства утверждают подведомственным высшим учебным заведениям сметы  с выделением ассигнований по фонду  заработной платы с начислениями, стипендиальному фонду, на капитальный ремонт, капитальные вложения, приобретение оборудования и инвентаря.

     Расходы по остальным затратам утверждаются в целом по строке «Прочие расходы», а по статьям их распределяет ректор вуза в пределах общей суммы расходов.

     В смете приводятся общие сведения о вузе, учебно-материальной базе. При сводном планировании расходы исчисляются на основе расчетных норм на одного студента. Для этого определяют контингент студентов на планируемый год с учетом их выпуска и приема. Расчет проводится отдельно по дневному, вечернему и заочному обучению.

     При планировании учитывается возможный  отсев студентов.

     В расходах на вузы значительный вес  имеет заработная плата. В фонд заработной платы вузов включается заработная плата штатного профессорско-преподавательского персонала (включая преподавателей-совместителей) дневных, вечерних и заочных учебных заведений, лиц, привлеченных к педагогической работе на условиях почасовой оплаты, а также административно-технического, учебно-воспитательного и прочего персонала. Штаты профессорско-преподавательского состава по должностям определяет и утверждает ректор вуза в пределах численности учащихся и фонда заработной платы, установленных для этой категории работников.[4] 

     3. Расходы бюджета  на культуру

     В статье 7 Конституции РФ [1] провозглашено, что Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в том числе его образовательного и культурного уровня.

     Ежегодно  на финансовое обеспечение социально-культурных мероприятий направляется 30% доходов консолидированного бюджета России (7-8% федерального бюджета и 45-47% бюджетов территорий) ), в том числе финансирование расходов на культуру. В соответствии с действующими законодательными актами в культурной сфере и, прежде всего, с Законом РФ (от 09.10.1992 г. № 3612-1) «Основы законодательства РФ о культуре» ежегодно предусматривается направление не менее 2 % из федерального и 6% из региональных бюджетов.[5]

     Помимо  указанного Закона нормативная база в сфере финансового обеспечения  культурных мероприятий представлена совокупностью положений и норм, изложенных в ГК и других нормах законодательства РФ.

     Этими документами определены принципы финансирования расходов на культуру при сочетании бюджетного финансирования с элементами коммерческой деятельности, что вполне соответствует структуре современного рыночного механизма. Например, музеи финансируются за счет бюджетных ресурсов, используя коммерческие начала для пополнения коллекций и приобретения эксклюзивных экспонатов на аукционах. Театры, дворцы активно предоставляют платные услуги, используя полученные ресурсы для удовлетворения духовных, эстетических потребностей населения. Этим реализуются принципы доступности всех слоев населения к культурным ценностям и благам.

     С этой целью государство предоставляет  учреждениям культуры дополнительные льготы (особый порядок налогообложения, налоговые льготы юридическим и  физическим лицам, финансирующим культурную сферу, формирования механизма благотворительности и т.д.).

     В зависимости от видов учреждения культуры организуются на государственной, региональной и частной собственности. Нормативный порядок финансирования этих учреждений не ограничивает получение  ими внебюджетных средств.

     Согласно  бюджетной классификации расходы  на культуру отражаются в разделах «Культура и искусство», включая  кинематографию, «Средства массовой информации», включая телевидение, радиовещание, периодическую печать и издательства. Распределение расходов осуществляется по целевым и экономическим статьям посредством постатейного принципа выделения бюджетных средств на основе сметного расчета. По каждой статье применяется отдельная методика.

     Методика  расчета по основным статьям театров  и концертных организаций не имеет специфических особенностей. Заработная плата артистических и художественных работников подразделяется на фонд оплаты труда штатных сотрудников и приглашенных. Другие расходы регулируются объемом доходов и бюджетных поступлений. Бюджетные средства выделяются в качестве субсидий, определенных как разница между расходами и доходами. Смета театра представляет собой финансовый план, состоящий из 2-х разделов:

• доходы и поступления;
• расходы и отчисления.

     В 1-м разделе учитываются доходы и сборы по основной деятельности, прочие доходы, бюджетные субсидии, во 2-м – все расходы независимо от источников покрытия.

     Из  федерального бюджета финансируются  учреждения и организации культуры по перечню, определенному Правительством Российской Федерации. В него включены библиотеки, музеи, театры, учебные заведения, имеющие особую культурную значимость для России, например, Государственный Эрмитаж, Всероссийская государственная библиотека, Государственный академический Большой театр и др.

     В каждом субъекте Российской Федерации имеются организации культуры, имеющие региональное значение. Источником финансирования их деятельности выступают региональные бюджеты.

     Из  муниципальных бюджетов финансируется  самая массовая сеть государственных  учреждений культуры. Финансирование таких объектов может быть свободным и индивидуальным. В зависимости от этого распределяется общий объем бюджетных ресурсов. Бюджет крупного учреждения культуры подразделяется на 2 части:

1. для финансирования государственных учреждений,
2. для финансирования программ и мероприятий, для обеспечения деятельности негосударственных организаций и лиц, вносящих вклад в развитие культуры и искусства.

     При таком формировании бюджета учреждения культуры применяется методология  «от достигнутого уровня».[16] 

3. Стабилизационный фонд РФ назначение, порядок формирования и исполнения 

     В мировой практике выделяют две основные цели формирования Стабилизационных фондов, декларируемые при их создании. Первая – это сглаживание конъюнктуры  мировых цен на природные ресурсы и изъятие природной ренты; вторая – формирование фонда будущих поколений и сохранение достигнутого высокого уровня потребления и социальных показателей в будущем за счёт текущей благоприятной нефтяной конъюнктуры. Основной стратегической задачей Стабилизационного фонда является стабилизация государственных финансов.

     Создание  стабилизационного фонда в РФ обусловлено спецификой экономики, выражающейся ее сильной зависимостью от экспорта углеводородов и от мировых  цен на них.

     Стабилизационный  фонд в виде обособленного института был учреждён на основе специальной поправки в Бюджетный кодекс РФ. Этот фонд определяется как «часть средств федерального бюджета, образующаяся за счёт повышения цены на нефть над базовой ценой на нефть, подлежащей обособленному учёту, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой». [2]

     Стабилизационный  фонд в России формируется с 2004 года из двух источников: доходов, образуемых за счёт превышения фактических цен на нефть над базовой (ценой отсечения), которая в 2004 – 2005 годах была равна 20 долл. за баррель, а с 2006 года стала равной 27 долл., и остатков средств федерального бюджета на начало соответствующего года. Это означает, что в Стабилизационный фонд поступают не только нефтяные, но и все остальные доходы, связанные с недоучётом инфляции и темпов экономического роста при планировании бюджета. Эти доходы с каждым годом растут, поскольку ошибки в расчётах бюджета составили в 2004 году 25%, а в 2005 – 50%. В 2004, а особенно в 2005 и 2006 годах рост размеров Стабилизационного фонда существенно превышал плановые объёмы, при профиците федерального бюджета около 8%.[8]

        В конце 2005 года ожидалось,  что объём Фонда будет составлять 900 миллиардов рублей, а приблизился к этому уровню (798 миллиардов рублей) уже в начале года. Впервые государство могло получить возможность активно влиять на условия экономического роста не только с помощью инструментов макроэкономического регулирования, но через конкретную промышленную политику.