Бюджетная система РФ. 94
План
Введение
Бюджетные отношения в государстве осуществляются на базе определенных правовых норм. Субъектами бюджетных правоотношений являются:
– государство, национально-государственные
и административно-тер-
– представительные и исполнительные органы государственной и местной власти; организации – получатели бюджетных средств.
Ведущую, определяющую роль в формировании и развитии экономической структуры любого современного общества играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной властью экономической политики.
Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовый механизм - финансовая система общества, главным звеном которой является государственный бюджет. Именно посредством финансовой системы государство образует централизованные и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государственные органы функций.
Государственный бюджет,
являясь главным средством
Очевидно, что успех экономического реформирования в нашей стране в большой степени зависит от того, в каких направлениях пойдет преобразование финансовой системы общества, насколько бюджетная политика государства будет отвечать требованиям времени. В связи с этим изучение бюджетной системы, бюджетного процесса, бюджетной политики обрело в настоящее время особую актуальность.
Целью настоящей работы является комплексное исследование этапов становления и развития бюджетной системы РФ и бюджетного права.
Для достижения цели были поставлены следующие задачи:
– исследовать теоретические и методические основы бюджета, бюджетного устройства, бюджетного права;
– провести ретроспективный анализ этапов становления бюджетной системы в России;
– исследовать основные проблемы, а также дать оценку перспективам совершенствования бюджетной системы РФ и бюджетного права;
– выработать определение института бюджетного права на основе комплексного исследования правового регулирования бюджетных отношений;
– исследовать возникновение финансового (бюджетного) права.
В данной работе объектом исследования является бюджетная система Российской Федерации; бюджетное право.
Предметом курсовой работы выступают изучение структуры и обзор функционирования бюджетной системы России и бюджетного права.
Теоретической и методической основой послужила нормативно-правовая база в сфере бюджетной системы в Российской Федерации.
В работе применялись общие методы исследования - системный подход, сопоставительный, экономический анализ, статистические группировки.
1. История развития бюджета и бюджетной системы в России
1.1 Возникновение
бюджетной системы и ее
Бюджет – нормандское слово, возможно происходящее от латинского bulga, которое буквально означает «кожаный мешок».
В 1654 г. создан Счетный приказ, являвшийся в то время высшим контрольным учреждением. Главной его обязанностью было «ведать всего Московского государства приход и расход, и остаток по книгам за многие годы». Местных контрольных учреждений тогда не существовало, а ревизия счетов производилась специальными финансовыми органами (кабацкими, таможенными головами и др.), которые представляли воеводе для контроля счетные книги, куда были занесены данные о всех сборах с доходов.
В XV в. в России начинает складываться двухзвенная бюджетная система унитарного государства, состоящая из великокняжеской казны (бюджета государства) и местных бюджетов, которые соответственно формировались за счет княжеских (т. е. государственных) налогов и местных сборов.
Местные налоги были введены в Русском
государстве также в XV в. Для содержания
царских наместников и
В XVI в. сбором налогов стали ведать созданные территориальные органы – чети: Владимирская, Галицкая, Костромская, Новгородская, Устюжская.
Первый в России бюджет – смета государственных, доходов и расходов – был составлен в 1645 г. В городах составлялись городовые сметы доходов и расходов. Эта система действовала до петровских реформ.1
В 1679 г. вместо стрелецкой подати и других сборов вводится подворный налог. Общая сумма налога назначалась правительством, а крестьянские общины и посады раскладывали ее между собой по дворам.
После проведения переписи населения в 1722 г. подворный налог заменяется подушной податью, которая взималась с лиц мужского пола (кроме дворянства, духовенства и чиновничества). Подушная подать была одним из главных источников доходов государственного бюджета. В 1796 г. на ее долю приходилось около 34% всех доходов.
Реформы 60-х годов XIX в. внесли некоторые изменения в налоговую систему. В 1863 г. подушная подать с мещан заменяется налогом с недвижимого имущества. В 1865 г. вводится промысловый налог, т. е. сбор с документов на право заниматься торговлей и промыслами. В 1861 г. вместо винных откупов вводится акциз на производство спиртных напитков. В 1875 г. вместо подушной подати с крестьян введен поземельный налог. Он взимался с земли крестьян и дворян. Основную сумму (свыше 75%) этого налога вносили крестьяне. Важным источником бюджетных доходов были косвенные налоги, получаемые в основном от акциза и винной монополии, введенной в 1894 г.
Менялся и аппарат управления государственным и местными бюджетами. С созданием в 1802 г. функциональных министерств (Министерство внутренних дел, Министерство финансов и др.) на местах организуются подведомственные им государственные учреждения, то есть вертикальная система учреждений государственного управления. Например, территориальными органами Министерства финансов были на губернском уровне казенные палаты, на уездном – казначейства.
Земства ведали местными хозяйственными делами, местными дорогами, организацией школьного образования и медицинского обслуживания населения.
Финансовыми средствами для выполнения возложенных на земства функций были земские бюджеты, формировавшиеся за счет существовавших до этого и переданных земствам земских повинностей и сборов.
Крупным источником земских бюджетов (до 25% общих доходов) были пособия из государственного бюджета.
Земские бюджеты включали обязательные и необязательные расходы. Обязательные расходы были приоритетны и предназначались для финансирования содержания органов местного управления, тюрем, мировых судей, дорожного хозяйства и др. К необязательным расходам относились расходы на здравоохранение, содержание школ и др.
Наиболее полный вид бюджетные сметы и отчеты приобретают лишь в конце XVIII в. В 1802 г. с учреждением министерств обязанность составления государственной росписи доходов и расходов была возложена на министра финансов. Подробные правила для составления росписи даны в Наказе министру финансов от 25 июля 1811 г.2
Дальнейшее развитие бюджета в России представляло собой постепенный переход от простого счетоводства к составлению сначала частных росписей, потом отдельных смет государственных доходов и расходов, пока не появилась наконец общая смета в виде бюджета в его современном понимании.
Среди источников бюджетного права Российской Империи этого периода в первую очередь следует выделить Правила составления бюджета, утвержденные 22 мая 1862 г., которые фактически определяли порядок осуществления бюджетного процесса в первоначальной его стадии.
С 1862 г. бюджетные доходы централизуются в кассах Государственного казначейства. Около трети всех поступлений хранилось на текущем счету в Государственном банке.3
Проверка правильности исполнения бюджетной росписи осуществлялась чинами Государственного контроля – как на основе документов, так и посредством производства ревизий. Однако к ведению Государственного контроля не относились такие ведомства, как Министерство двора и уделов;
Бюджетная система Российской Империи являлась двухуровневой. В 1864 г. вышло Положение о губернских и уездных земских учреждениях, в соответствии с которым в России созданы органы местного самоуправления – земства, которые ведали хозяйственными делами на местах. Финансирование земств осуществлялось за счет средств земских бюджетов, основными источниками доходов которых являлись земские повинности и сборы. Земские бюджеты включали обязательные и необязательные расходы. К числу обязательных относились расходы на содержание органов местного самоуправления, тюрем, мировых судей, а к необязательным – расходы на здравоохранение и образование и др.
Советская бюджетная система прошла несколько этапов развития начиная с 1922 г., когда был образован Союз ССР. Принятая в 1924 г. Конституция СССР предусматривала образование государственного бюджета. В его состав входили союзный бюджет, а также бюджеты союзных республик. Формирование доходной части бюджетов основывалось на принципе подведомственности.4
Окончательное формирование советской бюджетной системы связывается с Конституцией СССР 1936 г., в которой нашло отражение усиление централизованного начала в управлении народным хозяйством и финансами государства.
В послевоенные годы государственный бюджет был подчинен решению важнейшей задачи – ликвидации последствий войны и восстановления разрушенного хозяйства страны. Наибольшая доля расходов направляется на капитальные вложения в промышленность и жилищный фонд и на увеличение оборотных средств предприятий.
Бюджетно-финансовая политика РСФСР,
включающая в себя налоговую политику, проводилась
согласованно с республиками в составе
РСФСР, национально-государственными
и административно-
Структура бюджетной системы включала: республиканский бюджет РСФСР, республиканские бюджеты республик в составе РСФСР, краевые, областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных округов, районные бюджеты районов, городские бюджеты городов, районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов.
В РСФСР действовала банковская система кассового исполнения бюджета. Центральный банк РСФСР, его учреждения на местах, а в случае их отсутствия – другие банки по его поручению вели счета и являлись кассирами соответствующих органов исполнительной власти.
Контроль за исполнением бюджета осуществлялся комиссиями депутатов соответствующего Совета народных депутатов, при которых из специалистов создавались контрольные группы, независимые в своей деятельности от финансовых органов исполнительной власти. Финансовые органы обязывались ежемесячно представлять этим комиссиям необходимую информацию по состоянию бюджета и его исполнению.5
В ходе налоговой реформы 1930 – 1932 годах было внесено изменение в формирование доходов территориальных бюджетов.
Государственный бюджет СССР и территориальные бюджеты в неизменном виде оставались вплоть до распада СССР в 1991 году.
После 1991 г бюджетная политика характеризовалась последовательностью достижения намеченных целей и повышением ее роли в обеспечении макроэкономической стабильности.
Началось внедрение элементов среднесрочного финансового планирования. Определены концептуальные подходы к новым механизмам программно-целевого бюджетирования, предполагающего тесную увязку бюджетных расходов и планируемых результатов.
Законодательно установлены расходные полномочия и меры ответственности за их осуществление на всех уровнях государственной власти и местного самоуправления. Это позволило начать работу по внесению в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации изменений, которые направлены на обеспечение сбалансированности доходов и расходов бюджетов всех уровней публичной власти, закрепление за ними на долгосрочной основе собственных доходных источников, выравнивание исходя из объективных критериев бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов.
Обеспечена увязка бюджетного процесса с работой по пересмотру регулируемых тарифов естественных монополий. Законодательно запрещен пересмотр тарифов чаще одного раза в год. Приняты решения о формировании тарифных планов естественных монополий на 3-летний период.
Пройден максимальный пик платежей по внешнему долгу. Международный кредитный рейтинг России достиг инвестиционного уровня.
Создана правовая база формирования
Стабилизационного фонда Россий
Дальнейшее повышение качества бюджетной политики невозможно без решения ряда проблем.
Бюджетное законодательство пока не в полной мере отвечает современным требованиям. Сложившиеся механизмы и процедуры ограничивают возможности и институциональные стимулы повышения эффективности управления государственными финансами.
Остается низкой экономическая эффективность государственного сектора экономики. Он по-прежнему слишком велик и трудноуправляем. Значительная часть государственного имущества не используется для исполнения публичных полномочий. Сохраняются необоснованные ограничения на приватизацию отдельных видов государственного имущества.
Сложившаяся сеть бюджетополучателей
не является оптимальной, что снижает
эффективность использования
При формировании бюджета в малой степени используются программно-целевые методы. Действующие федеральные целевые программы в основной своей массе не являются эффективным инструментом структурных реформ.
Не урегулирована проблема обеспечения выполнения государственных обязательств по инвестиционным проектам и другим программам, продолжительность реализации которых превышает финансовый год. При формировании бюджета перечень таких обязательств каждый раз подвергается ревизии, часто на основе субъективных критериев.
Применяемые механизмы закупки товаров и услуг для государственных нужд зачастую не способствуют рациональному использованию бюджетных средств. Отвечающий современным реалиям закон о государственных закупках не принят.
Бюджетная политика призвана способствовать эффективному решению важнейших социально-экономических задач. В основу бюджета должны быть положены долгосрочные приоритеты развития страны.
Важнейшей задачей бюджетной политики остается обеспечение общей макроэкономической сбалансированности.
Основные параметры бюджета должны обеспечивать:
– гарантированное исполнение заложенных в бюджет обязательств;
– связывание избыточной денежной ликвидности;
– последовательное сокращение расходов на обслуживание государственного долга с учетом приходящегося на 2005 год значительного объема платежей по внешнему долгу.
В этих условиях использование
средств Стабилизационного
Акценты бюджетного процесса необходимо перенести с управления затратами на управление результатами. Бюджет следует формировать, исходя из целей и планируемых результатов государственной политики, а бюджетные ассигнования должны иметь четкую привязку к государственным функциям.7
В этих целях необходимы действия по следующим направлениям.
Первое. Реформа бюджетной классификации и бюджетного учета.
На федеральном уровне должны определяться лишь основные, обязательные для всех уровней бюджетной системы позиции экономической и функциональной классификации. Такой подход обеспечит большую свободу маневра для органов государственной власти в ходе бюджетного процесса.
Второе. Упорядочение процедур
составления и рассмотрения бюджета,
включая аналитическое
Действующие обязательства подлежат безусловному включению в расходную часть бюджета, если не принято решение об их отмене или приостановлении. Новые расходные обязательства могут приниматься лишь при наличии соответствующих финансовых возможностей на весь период их действия и при условии обязательной оценки их ожидаемой эффективности. Это позволит упростить процедуру рассмотрения бюджета, повысит степень прогнозируемости всей системы бюджетирования, обеспечит определенность в финансировании долгосрочных программ и проектов.
Третье. Повышение роли перспективного финансового плана в бюджетном процессе.
Четвертое. Распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами в зависимости от планируемого уровня достижения поставленных перед ними целей, в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
Это предполагает расширение самостоятельности администраторов бюджетных средств при повышении их ответственности за обеспечение планируемых результатов, которые должны быть описаны с использованием четких критериев и индикаторов оценки достижения этих результатов.
Пятое. Четкое определение
показателей результативности деятельности
федеральных государственных
Шестое. Ориентация федеральных целевых программ на решение крупных и требующих длительных сроков реализации инвестиционных, научно-технических и структурных проектов межотраслевого характера с четко сформулированными и количественно измеримыми индикаторами результативности.
Необходимо ввести в
практику формирование ведомственных
целевых программ. В эти программы
целесообразно перенести
Седьмое. Создание новой нормативной базы и обеспечение четкого соблюдения правил государственных закупок, распространяемых на все осуществляемые в интересах государства закупки (в том числе в сфере обороны и безопасности).
1.2 Бюджетная система современной России. Ретроспективный анализ становления бюджетной системы в РФ
Бюджет как экономическая категория – система экономических (денежных) отношений, возникновение и реализация которых связана с формированием, распределением и использованием бюджетных фондов разного уровня.
В материальном смысле бюджет - централизованный денежный фонд, формируемый на том или ином уровне для обеспечения функций соответствующих органам государственной и местной власти
Утвержденный в установленном законом порядке бюджет выступает как основной государственный финансово-плановый акт или основной финансово-плановый акт местного уровня.
Бюджетное устройство государства определяется его государственным устройством, закрепленным в Конституции РФ.
В соответствии со ст. 1 Конституции РФ Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации.
В соответствии с законодательством Российской Федерации до принятия БК РФ бюджетная система России включала в себя три вида бюджетов:
– федеральный бюджет;
– бюджеты субъектов Российской Федерации: республиканские бюджеты республик РФ, областные бюджеты областей, краевые бюджеты краев, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, бюджеты других субъектов Российской Федерации;
– местные бюджеты: районные бюджеты, городские бюджеты, поселковые бюджеты и бюджеты других муниципальных образований.8
В соответствии со ст. 10 БК РФ бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней:
– первый уровень – федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
– второй уровень – бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
– третий уровень – местные бюджеты.
В случаях, если БК РФ предусматривается регулирование определенных отношений законом о бюджете, для органов местного самоуправления эти отношения должны быть урегулированы соответствующими нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления о бюджете либо актами о бюджете, принимаемыми в порядке, установленном уставами муниципальных образований.
В соответствии со ст. 15 БК РФ бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Российской Федерации9.
Местный (самостоятельный) бюджет формируется на уровне районов, городов, районов в городах, сел, поселков, других административных образований.
В условиях перехода к рыночным отношениям бюджеты в РФ стали сводиться с дефицитом, разбалансированность расходов и доходов свидетельствует о негативных явлениях в экономике. Хронический и постоянно растущий дефицит бюджетных средств ведет к росту государственного долга, усиливает инфляцию, сокращает реальные доходы населения, уменьшает платежеспособность.
Под бюджетным регулированием понимается распределение доходов федерального бюджета между различными уровнями в целях их сбалансированности. Различают четыре группы методов бюджетного регулирования:
1) установление и распределение
регулирующих источников
2) перераспределение самих бюджетных источников;
3) безвозмездная помощь,
оказываемая нижестоящим
4) ссуды, выделяемые одним бюджетам из средств других бюджетов10.
Основной метод бюджетного регулирования – установление твердо закрепленных и регулирующих доходов.
Бюджет выполняет следующие задачи:
– перераспределение ВВП;
– государственное регулирование и стимулирование экономики;
– финансовое обеспечение бюджетной сферы и осуществления социальной политики государства;
– контроль за образованием и использованием централизованных фондов денежных средств.
Перераспределение ВВП через бюджет имеет две взаимосвязанные, проистекающие одновременно и непрерывно стадии:
1) образование доходов бюджета,
2) использование бюджетных средств (расходы бюджета).11
Доходы бюджета – денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В процессе образования доходов бюджета происходит принудительное изъятие в пользу государства части ВВП, созданного в процессе общественного воспроизводства. На этой основе возникают финансовые взаимоотношения государства с налогоплательщиками.
Доходы бюджета имеют существенные различия по их плательщикам, объектам обложения, методам изъятия, срокам уплаты и др. Но вместе с тем они отличаются единством, так как преследуют одну цель – формирование доходной части бюджетов разных уровней. Им свойственны денежная форма и обезличенность.
Доходы бюджета могут носить налоговый и неналоговый характер.
Бюджетным кодексом РФ законодательно закреплено, что бюджетная система Российской Федерации основана на следующих принципах:
– единство бюджетной системы РФ;
– разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;
– самостоятельность бюджетов;
– полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;
– сбалансированность бюджета;
– эффективность и экономность использования бюджетных средств;
– общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;
– гласность;
–достоверность бюджета;
– адресность и целевой характер бюджетных средств.12
Принцип единства бюджетной системы заключается как в единообразном порядке составления бюджета, так и в едином бюджетном документе. Бюджет должен быть только один, и в нем отражаются все доходы и расходы государства.
Единство предполагает сопоставимость частей бюджета между собой. Для этого применяется единая бюджетная классификация, т.е. группировка доходов и расходов бюджета по однородным признакам.
Взаимодействие бюджетов всех уровней обеспечивается единством правовой базы, форм бюджетной документации, денежной системы, принципов организации бюджетного процесса, гарантирующими единый порядок применения санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, ведения бухгалтерского учета средств Федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Единство бюджетной системы обеспечивается управлением государственным бюджетом и реализуется через единую социально-экономическую, включая бюджетную, налоговую и фискальную политику государства. В современных условиях единство бюджета нарушается путем выделения из бюджета специальных фондов, целевых программ и т.п.
