Бюджетная система России: содержание, этапы становления и развития

40

Оглавление

Введение

Глава 1. Основные теоретические аспекты бюджета и бюджетной системы

1.2. Функции бюджета

1.3.Принципы построения бюджетной системы

Глава 2. Ретроспективный анализ становления бюджетной системы России

2.2.Бюджетная система СССР

2.3. Становление и развитие бюджетной системы России в 90х – нач. 2000х

Глава 3. Реформирование бюджетной системы России на современном этапе

3.1.Проблемы, лежащие в основе соверешенствования бюджетной системы РФ.

3.2.Современные бюджетные реформы в России

Заключение

Список литературы

Приложения

Введение

Объектом исследования данной работы является бюджетная система. Предметом – этапы  развития и необходимость ее реформирования.

Основу финансовой деятельности государства составляет бюджет, состояние которого может отражать как успехи, так и  провалы  государственной  политики.  Переход  к  рыночным  методам  управления  экономикой  обусловил  коренное реформирование бюджетной системы России.

Бюджетная  система –  это  основанная  на  экономических  отношениях  и  государственном  устройстве  страны совокупность  бюджетов  всех  ее  государственных  и  административно-территориальных  образований,  объединенных  на основе  определенных  принципов  и  имеющих  между  собой  установленные  законом  взаимоотношения. 

Актуальность выбранной для исследования темы заключается в первостепенной важности бюджета для функционирования национальной экономики, в его формировании и исполнении,  регулирующей роли в использовании ВВП.

Целью исследования данной курсовой работы является на основе анализа этапов становления бюджетной системы выявить причины, вследствие которых возникает необходимость реформирования бюджетной системы, а также оценить меры государства, направленные на ее совершенствование. Для дocтижeния пocтaвлeннoй цeли прeдcтоит рeшить cлeдующиe взaимocвязaнныe зaдaчи:

       Рассмотреть понятие бюджета, бюджетного устройства и бюджетной системы РФ;

       Исследовать становление бюджетной системы РФ, определить ее основные характеристики на каждом этапе развития;

       Выявить недостатки бюджетной системы и проблемы, лежащие в основе ее совершенствования;

       Рассмотреть современные бюджетные реформы.

При написании курсовой работы были использованы нормативно-правовые акты, учебная литература, журнальные  статьи, интернет-ресурсы.

Глава 1. Основные теоретические аспекты бюджета и бюджетной системы
1.1 Общие понятия бюджета и бюджетной системы

Центральным элементов финансовой системы страны является государственный бюджет – имеющий силу закона финансовый план государства на текущий финансовый год. Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет бюджет как «форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления» [1]. Бюджет служит для аккумуляции финансовых ресурсов и их использования на выполнение основных функций государства. Таким образом, бюджет является инструментом экономической и социальной политики, служит для перераспределения части валового внутреннего продукта страны с учетом общественных интересов. Необходимо отметить, что бюджет, как фонд денежных средств, в цельном виде никогда не существует, т.к. по мере поступления доходов они обращаются на покрытие расходов. Он является лишь планом образования и использования общегосударственного фонда денежных средств, то есть росписью доходов и расходов государства, согласованных друг с другом, как по объему, так и по срокам поступления и использования.                         

Бюджетный кодекс РФ дает следующее определение:  «бюджетная система - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов». Под бюджетным устройством принято понимать организацию бюджетной системы и принципы её построения.

Организационное построение бюджетной системы всецело зависит  от формы государственного устройства. Бюджетная система унитарных государств включает в себя два уровня: государственный бюджет и местные бюджеты. У государств с федеративным устройством, наряду с федеральным и местными бюджетами, выделяются бюджеты субъектов федерации (штатов в США, Бразилии, Индии; земель в Германии; республик, краёв, областей и автономных округов в России). Однако и в унитарных, и в федеративных государствах бюджеты нижестоящих уровней не входят в бюджеты вышестоящих уровней.

Таким образом, бюджетная система  России, как федеративного государства состоит из трёх уровней:

    первый уровень – самый главный – федеральный бюджет Российской Федерации и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

    второй уровень - бюджеты субъектов РФ (83 бюджетов - 21 республиканский бюджет, 50 краевых и областных бюджетов, 4 окружных бюджета автономных округов, бюджет автономной Еврейской области, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга) и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов - центральное звено территориальных бюджетов, которые служат для финансового обеспечения задач, лежащих на государственных органах управления субъекта РФ. Целью региональных органов власти является обеспечение развития регионов, а также производственной и непроизводственной сфер на подведомственных территориях.

    третий уровень - местные бюджеты (около 24,161 тыс. городских, районных, поселковых и сельских бюджетов). Местный бюджет является формой образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется самим населением через свободно избранные им представительные органы. Для выполнения функций, возложенных на местные представительные и исполнительные органы, они наделяются определенными имущественными и финансово-бюджетными правами. Местные бюджеты – один из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными группами населения, из них финансируется развитие отраслей производственной сферы.

Совокупность бюджетов всех уровней образует консолидированный бюджет (Приложение 1).

Консолидированный бюджет определяется Бюджетным кодексом как свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории.

Каковы же функции бюджета и принципы построения бюджетной системы?

1.2. Функции бюджета

Федеральный бюджет является основным планом государства, позволяющим органам власти осуществлять свои властные полномочия в экономической, социальной, политической и иных областях и сферах деятельности. Государственный бюджет отражает реальные ресурсы финансовых средств, находящихся в распоряжении государства и определяющих возможности государства по выполнению возложенных на него функций. Бюджет фиксирует конкретные направления расходования денежных средств, распределение части национального дохода и внутреннего валового продукта (ВВП), что позволяет ему выступать в качестве эффективного регулятора экономики.

С точки зрения формирования бюджетов (федерального, региональных и местных), бюджет есть необходимая экономическая составляющая финансовой политики государства, обеспечивающая решение задач:

• перераспределения внутреннего валового продукта;

• государственного регулирования и стимулирования экономики;

•финансового обеспечения бюджетной сферы и осуществления социальной политики государства;

• стабилизации кредитно-денежной системы государства;

•удовлетворения общественных потребностей по содержанию аппарата управления, органов обороны, безопасности и правопорядка и т. д.;

• регулирования экономической и социальной видов деятельности субъектов хозяйствования и развития инфраструктуры территорий;

• разрешения вопросов освоения новых технологий, программ и производств;

• обеспечения международных и межгосударственных договорных обязательств;

• контроля за образованием и использованием централизованных фондов денежных средств и т. д.

Функции бюджетов заложены в их сущности, которые проявляются через их свойства. Основными функциями бюджетов являются:

• распределительная функция бюджета;

• перераспределительная функция ВВП;

• регулирующая функция;

• стимулирующая функция;

• социальная функция;

• функция планирования;

• функция организации;

• контрольная функция.

Распределительная функция бюджета проявляется непосредственно через формирование и использование централизованных фондов денежных средств по уровням органов власти государственного и местного управления. Важное значение в распределении бюджетных средств отводится фондам. С помощью бюджетов и фондов государство регулирует хозяйственную жизнь страны, экономическое развитие территорий и отраслей производства, социальную сферу. Регулируя экономическую сферу и отношения в ней, государство целенаправленно усиливает или сдерживает темпы роста производства, ускоряет или снижает рост капиталов и частных сбережений, изменяет структуру спроса и предложения, регулирует социальное обеспечение членов общества.

Перераспределительная функция национального дохода и ВВП проявляется непосредственно на стадиях образования доходов бюджетов и распределения бюджетных ресурсов. В процессе формирования доходов бюджетов происходит принудительное изъятие в пользу государства части ВВП, созданного в процессе общественного воспроизводства. Через федеральный бюджет перераспределяется около 20% ВВП. Средства государственного бюджета в первую очередь направляются на финансирование структурной перестройки экономической сферы, комплексных целевых программ, наращивание научно-технического потенциала и мероприятий социальной защищенности наименее обеспеченных слоев населения (рис. 1).

Рис.1.1. – Роль бюджета в перераспределении ВВП[2]

Регулирующая и стимулирующая функции бюджетов проявляются непосредственно через налоговые доходы и расходы бюджетов. То есть налоговые доходы и бюджетные расходы выступают в качестве инструмента регулирования и стимулирования экономики и инвестиций, повышая эффективность производства, в первую очередь наиболее важные отрасли народного хозяйства, атомной энергетики, машиностроения, агропромышленного комплекса, жилищного строительства.

Бюджетные средства содержат социальную направленность, проявляющуюся в непосредственной поддержке членов общества, в первую очередь, в поддержке наименее защищенных слоев населения, учреждений здравоохранения, образования, культуры, жилищно-коммунального хозяйства.

Функция планирования бюджетов предполагает:

• определение бюджетной политики, целей, задач и выбора путей их достижения;

• разграничение полномочий и предметов ведения между органами власти всех уровней бюджетной системы;

• определение потребности денежных средств в целях финансового обеспечения функций, возложенных на органы власти, и решения задач, стоящих перед обществом и государством;

• разработку и обоснование оптимальных путей развития бюджетов с целью выработки предложений по укреплению бюджетов на основе прогнозных (расчетных) данных;

• разработку и обоснование проектов бюджетов, их доходной и расходной частей применительно к бюджетной политике, определенной в Послании Президента РФ федеральному Собранию РФ на очередной финансовый год;

• разработку конкретных мероприятий, обеспечивающих исполнение бюджета в интересах реализации бюджетной политики на очередной финансовый год.

Функция организации бюджетов предполагает:

• определение бюджетного устройства и бюджетной классификации;

• определение порядка составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов;

• выбор кредитных организаций, обеспечивающих бюджетный процесс с позиций обеспечения бюджетов финансовыми средствами;

• разграничение полномочий законодательных и исполнительных органов власти всех звеньев бюджетной системы;

• определение органов ответственных за разработку критериев и нормативов, определяющих структуру и объемы бюджетов и соответствующих потребностям и задачам бюджетной политики;

• определение структуры контрольных органов, ответственных за формирование и исполнение бюджетов.

Контрольная функция бюджетов действует одновременно с распределительной, она имеет конкретную форму проявления и реализуется по следующим направлениям:

• контроль за правильным и своевременным перечислением доходов в бюджеты и внебюджетные фонды;

• контроль за целевым, экономным и эффективным использованием бюджетных ресурсов и средств внебюджетных фондов.

1.3.Принципы построения бюджетной системы

Принципы как исходные и основополагающие данные любого процесса и любой системы присущи и бюджетной системе. Они позволяют характеризовать бюджетную систему с различных сторон, анализировать ее по различным показателям в интересах оптимизации бюджетов различных уровней и бюджетного процесса в целом.

Бюджетным кодексом РФ регламентируются следующие принципы, в соответствии с которыми должна строиться и развиваться бюджетная система РФ:

1. Принцип единства бюджетной системы.

Означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса на всей территории РФ. Кроме того, в соответствии с данным принципом едиными должны быть санкции за нарушения бюджетного законодательства, порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней, порядок ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

2. Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы означает закрепление соответствующих видов доходов и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

3. Принцип самостоятельности бюджетов означает:

       право законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

       наличие собственных источников доходов у бюджетов каждого уровня бюджетной системы РФ;

       законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов и полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с законодательством РФ. Регулирующими доходами бюджетов называют федеральные, региональные налоги и другие платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений в нижестоящие бюджеты на очередной финансовый год, или на долговременной основе;

       право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов (в соответствии с Бюджетным кодексом);

       право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов (в соответствии с Бюджетным кодексом);

       недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;

       недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы РФ потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

С нарушением последнего пункта связано возникновение проблемы федеральных мандатов, т.е. обязательств федерального центра перед гражданами, реализуемых за счет региональных и муниципальных бюджетов. Примером необеспеченного федерального мандата является решение федеральной власти о повышении заработной платы работникам бюджетной сферы, нагрузка по реализации которого легла на бюджеты субъектов РФ, в результате чего образовалась значительная задолженность по выплате заработной платы практически во всех субъектах РФ[3].

4. Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и прочие обязательные поступления подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме.

Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации.

Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и по расходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.

5. Принцип сбалансированности бюджета

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

6. Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

7. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

8. Принцип гласности означает:

1) обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;

2) обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти.

Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

9. Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Наличие точных макроэкономических и бюджетных прогнозов является одним из важнейших условий эффективной государственной экономической политики. Нереалистичные прогнозы вносят значительную неопределенность в процессы бюджетного финансирования и эффективность бюджетных расходов.

Оптимистичные проектировки бюджетных доходов могут приводить к кризисам бюджетного финансирования и хаотичному секвестированию расходов.

Заниженные прогнозы инфляции приводят к значительному отставанию запланированных в бюджете расходов от реальных потребностей, что в свою очередь порождает цепочку неплатежей и введение в оборот различного рода денежных суррогатов.

10. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Рассмотрев общие понятия, касающиеся бюджетной системы РФ, мы подошли к вопросу ее становления. В следующей главе работы рассмотрим, какой путь становления прошла бюджетная система со времен существования государства Киевская Русь и до настоящего времени, а также ее основные характеристики на различных этапах истории России.

Глава 2. Ретроспективный анализ становления бюджетной системы России
      2.1. Бюджетная система дореволюционной России

Исторически восточные племена славян, как  и другие народы, вели набеги друг на друга. Вначале набеги преследовали цель защиты мест обитания и охоты. С усилением племен борьба велась за захват территорий соседних племен, за покорение, обложение данью и образование племенных союзов, Первоначальные государственные образования восточных славян в виде союзов племен или княжеств образовались в IV-VII вв., т. е. задолго до образования первого устойчивого государства под названием "Киевская Русь".

С образованием княжеств одним из источников княжеской казны становится военная добыча, выкуп или дань, собираемые с покоренных народов. Вначале они носили натуральную форму и собирались в виде продовольствия, птицы, скота, мехов, меда, воска и других предметов. К XX в.дань приобрела форму контрибуции.

На территории восточных славян первое устойчивое государственное образование из состава русских племен исторически сложилось к 882 г. вокруг древнейшего города Киева.  Государство было раннефеодальной монархией. Во главе его стоял великий князь, а во главе земель, входящих в Киевскую Русь, стояли князья, которые платили в казну великого князя дань и другие подати. Великий князь при себе имел совет (думу) из числа знатных князей, уважаемых дружинников (воевод) и аппарат управления, который ведал сбором дани и податей, взысканием штрафов в казну князя. Великий князь и князья при себе имели значительные по численности дружины, которые совместно с народным ополчением защищали границы княжеств и ходили в походы на другие княжества. Содержание великого князя, его дружины, аппарата управления, а равно и других князей-феодалов осуществлялось частично за счет средств, собираемых с покоренных народов в виде дани и иных платежей. Казна великого князя и князей-феодалов являла собой прообраз складывающейся бюджетной системы государства. Следует отметить, что складывающаяся бюджетная система имела одностороннюю направленность. Казна великого князя формировалась за счет двух источников:

• доходов, поступающих из казны князей-феодалов;

• доходов, поступающих от подданных своего княжества.

Казна же князя-феодала формировалась за счет одного источника дохода, поступающего от подданных княжества. Великий князь и князья средства казны расходовали по своему усмотрению на собственные нужды княжества.

Начиная с середины XII в. наблюдается значительное ослабление власти великого князя Киевского, начинается процесс образования системы суверенизации княжеств, который продолжился до XV в. вплоть до образования централизованного Московского княжества. Феодальная раздробленность наложила свой отпечаток на систему формирования княжеской казны. Все средства, собираемые с подданных княжества, оставались в распоряжении князя-феодала. Князь лично устанавливал и закреплял размеры податей и повинностей, размеры платы за торговое дело, за аренду части усадьбы (земли), пошлины и штрафы. Начиная с XIII в. на Руси начала складываться система посошного обложения. Единицей обложения являлись соха, дым, двор, тягло. Все собранные средства с подданных поступали в княжескую казну и расходовались на содержание войска, строительство городов-крепостей, храмов, на содержание аппарата управления и семьи князя-феодала.

С образованием Московского княжества как централизованного государственного образования вновь начала складываться двухзвенная финансово-бюджетная система, состоящая из великой княжеской казны (бюджета государства) и местных бюджетов, которые формировались за счет княжеских налогов и местных сборов. Доходы Московского князя (казны) составляли посошная подать, таможенные, соляные, кабацкие и другие сборы. С местного населения собирались денежные и натуральные сборы: конское пятно (за клеймение), тамга (за продажу товара), весчее (за взвешивание), гостинное (за пользование торговым помещением), померное (за измерение) и др. За счет местной казны содержались царские наместники, волостители (уездные) и другие служащие, на которых возлагалось решение местных хозяйственных задач.

С укреплением Московского княжества, расширением его границ, введением земского управления, формированием стрелецких отрядов и другими преобразованиями в XVII в. были введены военные откупы, стрелецкая подать, оброки с лавок, кузниц, мастерских, мельниц, а с народов Поволжья, Урала и Сибири стал собираться ясак (мехами).

Первый в России бюджет был составлен в 1645 г. В городах составлялись городовые сметы доходов и расходов. Эта система действовала до петровских реформ.

В результате реформ Петра I Россия была разделена на девять губерний, губернии на 50 провинций, которые разделялись на дистрикаты (уезды). В начале XIX в. в России произошли изменения в аппарате управления. Были созданы ряд министерств, в губерниях — казенные палаты, в уездах — казначейства. Казенные палаты распределяли на население налоги, вели учет их поступлений и расходов, принимали и хранили средства, поступающие в казну, выдавали средства на финансирование мероприятий.

В ходе реформ 1861 г. в России были созданы органы местного самоуправления — земства. В налоговой системе мирские повинности были переоформлены в земские повинности и земские сборы, подушная подать с мещан заменена налогом на недвижимое имущество, подушная подать с крестьян заменена на поземельный налог, для кочевых народов введена кибиточная подать, вместо винных откупов введен акциз на производство спиртных напитков и введен промысловый налог (сбор за выдачу и оформление документов на право заниматься торговлей и промыслами).

В 1862 г. в России были разработаны правила государственной отчетности по составлению, утверждению и исполнению государственных финансовых средств, получивших название бюджетной реформы. Первая роспись государственных доходов и расходов в России была составлена в 1863 г.

Аналогичные росписи стали составляться в губерниях, уездах, земствах. Земства ведали местными хозяйственными делами, дорогами, школами, больницами, социальной сферой. Для решения этих задач в земствах формировались земские бюджеты за счет земских повинностей и сборов. Земские повинности взимались со всех граждан земства и устанавливались либо государством, либо губернскими и уездными земствами. Земские сборы взимались с земель, недвижимого имущества, с промысловых патентов и устанавливались губернскими и уездными земствами. Кроме того, источником земских доходов бюджета были пособия из государственного бюджета, размер которых составлял до 25% общей суммы земского бюджета.