Бюджетное устройство. 8

Позитивные изменения, происходящие в настоящее время  в России и ведущие к экономическому росту, стабильности и социальному  благополучию, укреплению государственности  и международного престижа России, формируют новые ценности в общественном сознании. Вместе с тем трансформация экономических отношений, эволюция общественного сознания, рост социального расслоения, полиэтничность, поликультурность и многоконфессиональность наиболее концентрированно представлены в столичном мегаполисе и его системе образования. [7]

       В Москве дают о себе знать  процессы социальной, нравственной, психологической, образовательной,  политической жизни современной  России, которые входят в образовательное  пространство москвичей.

Реформы, происходящие в России, не обошли стороной и бюджетную систему – основу функционирования любого государства. Вопросы формирования и распределения бюджетов различных уровней – это главные вопросы в процессе государственного управления. Ни одно государство не сможет функционировать без бюджета.

Существует множество методов планирования и финансирования доходов и расходов бюджетов и выбор этих методов определяет многое в качестве функционирования бюджетной системы в целом.

Бюджет и государственная  бюджетная система в целом  являются совокупностью экономических отношений, возникающих в процессе распределения и

перераспределения национального дохода. Бюджет активно воздействует на

все стадии воспроизводства, поэтому развитие и совершенствование бюджета

следует рассматривать, прежде всего, на основе развития и  совершенствования

экономических отношений, которые выступают в  количественной и качественной

формах доходов  и расходов.

Определение сущности, роли и места бюджета в системе  воспроизводства служит

основным методологическим пунктом развития теории бюджетного планирования и

использования ее результатов в создании и совершенствовании бюджетной

системы. Сущность бюджета нельзя рассматривать вне конкретных экономических

условий, поскольку  она зависит от системы производственных отношений, того

или иного способа производства.

В настоящее  время в России продолжается бюджетная  реформа и осуществляется внедрение  принципов бюджетирования, ориентированного на результат. Бюджетирование, ориентированное на результат, который предполагает, что распределение ресурсов между бюджетными целевыми программами осуществляется с привязкой к конкретным результатам их реализации и с учетом среднесрочных приоритетов государственной социально-экономической политики.

4).Актуальность этой темы заключается в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в 2008 – 2009 годах, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2008 г. № 249, в качестве основного направления реформирования бюджетного процесса, рассматривается переход, преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и результатами их использования, в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.[2]

В стране необходимо планировать бюджетные расходы, и составлять целевые программы. 
Расширение сферы применения программно-целевого метода бюджетного планирования, согласно Концепции, предусматривается расширять преимущественно за счет использования ведомственных целевых программ. Таким образом, ведомственные целевые программы являются одним из основных инструментов бюджетирования, ориентированного на результат. 
Принимая во внимание новизну механизма ведомственных целевых программ возможности расширения сферы их использования в деятельности субъектов бюджетного планирования особенно зависят от разработки методического обеспечения, исполнения функций по координации работ в области их практического применения. 
Настоящая программа обеспечивает решение задач формирования  нормативно-методической базы целевых программных ведомств, соблюдения требований к их разработке, использования механизмов  их реализации и контроля. 
Цель программы: 
Повышение качества формирования целевых программ. Методологическое обеспечение работы субъектов бюджетного планирования в применении механизмов программно-целевого метода в виде ведомственных целевых программ.

    Так же целесообразно в максимальной степени реализовать программно-целевой  принцип планирования и исполнения бюджета. Основную часть бюджета  должны составлять долгосрочные государственные программы (прежде всего программы развития инфраструктуры), федеральные и ведомственные целевые программы, приоритетные национальные проекты.

    Контроль  за целевым расходованием бюджетных средств должен сопровождаться содержательным анализом достигнутых результатов. [5]

Цель: Изучение роли и значения целевых бюджетных  программ и национальных проектов. Какие целевые программы разрабатываются в Благовещенске.

Объектом исследования является бюджет г. Благовещенска.                            Предметом исследования выступают целевые программы  

Задачи 

1. Дать достаточно полное определение целевым бюджетным программам.

2. Определить  назначение целевых бюджетных  программ и их роль в бюджетной  системе РФ.

3. Дать характеристику целевым бюджетным программам, на примере г. Благовещенска.

4. Сделать выводы по проблеме исследования.

1 глава

Роль  бюджетных целевых  программ в системе  бюджетного планирования

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ  ЦЕЛЕВЫХ БЮДЖЕТНЫХ  программ

1.1 Состав целевой бюджетной программы, её характеристика.  Формирования целевых бюджетных программ.

Внедрение принципов  бюджетирования, ориентированного на результат, базируется на применении в  бюджетной практике таких инструментов как

• Доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, в которых определяется стратегия деятельности органов государственной власти.
• Перспективный финансовый план, обеспечивающий среднесрочное планирование объемов и структуры бюджетных расходов как основание для установления целевых показателей деятельности органов государственной власти.
• Реестр расходных обязательств, позволяющий структурировать и оценить расходные обязательства каждого из уровней бюджетной системы.
• Бюджетные целевые программы, которые конкретизируют действия по реализации стратегии, позволяют установить взаимосвязь затрат и результатов на микроуровне.

Бюджетная целевая  программа представляет собой комплекс взаимоувязанных мероприятий, направленных на достижение социально значимых результатов в рамках решения задач, относящихся к компетенции данного органа исполнительной власти. В целом, при подготовке бюджетной целевой программы должна соблюдаться следующая логика:

  общественные потребности  в данной сфере  → соответствующая  функция государственного управления → ресурсы → деятельность → непосредственные (прямые) результаты → конечные результаты → показатели эффективности.[11]

Основные  разделы бюджетной  целевой программы

бюджетная целевая  программа содержит следующие разделы:

1. паспорт программы;
2. характеристика проблемы;
3. основные цели и задачи программы;
4. описание ожидаемых результатов реализации программы и целевые индикаторы;
5. перечень и описание программных мероприятий;
6. срок реализации программы;
7. описание социальных, экономических и экологических последствий реализации программы, оценка рисков;
8. оценка эффективности расходования бюджетных средств по годам или этапам;
9. методика оценки эффективности программы (с учетом ее особенностей);
10. обоснование потребностей в необходимых ресурсах;
11. описание системы управления реализацией программы.

1. «Паспорт программы» представляет собой краткое изложение содержания программы, в котором представлены все разделы программы.

2. Раздел «Характеристика проблемы» содержит краткое описание проблемы, на решение которой направлена программа. При описании проблемы могут быть приведены статистические данные, подчеркивающие ее значимость, а также обозначены угрозы, связанные с дальнейшим развитием проблемной ситуации в случае отсутствия каких-либо действий, направленных на ее разрешение.

3. В разделе «Основные цели и задачи программы» формулировка цели должна отражать ожидаемый конечный общественно значимый результат реализации программы, который соответствует стратегии государства в данной области. Другими словами, цель – это представление о результате, который мы намерены получить по итогам реализации программы. При этом заявленная цель должна соответствовать полномочиям и возможностям органа власти по ее достижению, закрепленным в соответствующих нормативно-правовых и официальных документах.

Цель должна охватывать все направления, по которым реализуется программа. В зависимости от специфики программы, целей может быть несколько. Однако избыточное число целей может привести к необоснованному расширению сферы действия программы и рассредоточению усилий по ее реализации. 

4. Раздел «Описание ожидаемых результатов реализации программы и целевые индикаторы» должен давать четкое представление об основных общественно значимых результатах, получаемых в результате реализации программы. Планируемые результаты выражаются через систему целевых показателей, по возможности, поддающихся количественному измерению. В разделе приводится формулировка целевых показателей и их планируемые значения. 

5. Раздел «Перечень и описание программных мероприятий» содержит список мероприятий, которые планируется реализовать в рамках заявленных целей и задач программы. Для каждого мероприятия должно быть приведено:

• наименование, сформулированное в краткой и ясной форме;
• краткое описание, которое должно отражать состав мероприятия (например, работы, проводимые в рамках мероприятия; перечень приобретаемого оборудования; тематику проводимых НИОКР);
• срок реализации данного мероприятия (примерные дата начала и дата окончания);
• примерный объем финансирования в действующих ценах каждого года, с указанием источников финансирования (федеральный, региональный, местный бюджет и внебюджетные источники) и направлений расходования средств (текущая деятельность, НИОКР, расходы инвестиционного характера, субсидии и субвенции).

6. Раздел «Срок реализации программы» содержит информацию о сроках и этапах реализации бюджетной целевой программы. В большинстве случаев начало реализации программы совпадает с началом календарного года, т.е. с 1 января соответствующего года.

7. В разделе «Описание социальных, экономических и экологических последствий реализации программы, оценка рисков» приводится:

• наименование и краткое описание основных и дополнительных социальных, экономических и экологических последствий, которые могут возникнуть при реализации программы;
• оценка стоимости возможных социальных, экономических и экологических последствий;
• общую оценку вклада бюджетной целевой программы в достижение стратегических целей субъекта бюджетного планирования;
• перечень внешних факторов, которые могут повлиять на отклонения фактически достигнутых результатов программы от первоначально запланированных.

8. Раздел «Оценка эффективности расходования бюджетных средств по годам или этапам» содержит анализ эффективности расходования бюджетных средств, который состоит в соотнесении полученных результатов с затраченными на это средствами и проводится путем расчета следующих показателей:

• экономическая эффективность: соотношение величины показателя непосредственного результата деятельности в рамках программы и затрат на его достижение (млн. руб.);
• общественная эффективность: соотношение величины показателя конечного результата деятельности (общественно значимого эффекта деятельности) и показателя непосредственного результата деятельности;
• общественно-экономическая эффективность: соотношение величины показателя конечного результата деятельности и затрат на его достижение (млн. руб.).

9. Раздел «Методика оценки эффективности программы (с учетом ее особенностей)» содержит описание того, каким образом в рамках данной программы будет контролироваться достижение запланированных целевых показателей во взаимосвязи с объемом произведенных затрат, как будут анализироваться причины отклонений фактических результатов от запланированных.

10. Раздел «Обоснование потребностей в необходимых ресурсах» содержит информацию о финансовых средствах, необходимых для реализации отдельных мероприятий и программы в целом, с указанием источников финансирования (федеральный, региональный, местный бюджет и внебюджетные источники) и направлений расходования средств (текущая деятельность, НИОКР, расходы инвестиционного характера, субсидии и субвенции).

11. В разделе  «Описание системы управления реализацией программы» должна содержаться следующая информация о системе управления программой:

• ответственные за реализацию программы в целом и достижение утвержденных целевых индикаторов цели, задач и мероприятий программы;
• ответственные за реализацию конкретного мероприятия программы, за достижение показателей, характеризующих степень выполнения данного мероприятия, и использование ресурсов, направленных на его реализацию;
• ответственные за финансирование программных мероприятий;
• ответственные за осуществление мониторинга реализации программы;
• ответственные за формирование отчетности о ходе реализации программы (управленческой, бухгалтерской и статистической).

Кроме того, в  данном разделе необходимо обозначить общие принципы принятия решений  по управлению программой и сформулировать шаги по организации системы мониторинга.

В целом, можно выделить следующие общие требования к разработке бюджетных целевых программ:

• четкая формулировка цели в соответствии со сферой деятельности распорядителя бюджетных средств;
• адекватное обоснование потребности в ресурсах для достижения цели и решения поставленных задач;
• четкое разграничение полномочий и ресурсов между бюджетными учреждениями, находящимися в ведении субъекта бюджетного планирования;
• наличие системы показателей для оценки программы;
• формулировка количественно выраженных ожидаемых результатов реализации программы.

Для обеспечения  внедрения принципов бюджетирования, ориентированного на результат, при  разработке и реализации бюджетной  целевой программы необходимо уделить  первостепенное внимание таким параметрам, как:

• полная стоимость бюджетной программы;
• факторы, влияющие на изменение стоимости реализации бюджетной программы;
• расчет стоимости единицы непосредственного результата реализации программы (экономическая эффективность реализации программы);
• разграничение прямых и косвенных затрат в рамках бюджетной программы.

Целевые бюджетные  программы составляют основу планирования бюджетного расходов. Поэтому мне необходимо раскрыть понятия самих бюджетных расходов и их планирования. [12]

Методическую  основу исследования составляют нормативно-правовые акты, регулирующие бюджетный процесс в России, в частности, по вопросам функционирования целевых бюджетных фондов. Кроме этого, была изучена теоретическая литература по вопросу исследования. Полный перечень используемых источников приведён в конце работы.

Федеральные целевые  программы и межгосударственные целевые программы, в осуществлении  которых участвует Российская Федерация (далее - целевые программы), представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации.

Методика оценки эффективности целевой программы  разрабатывается государственными заказчиками (государственными заказчиками-координаторами) с учетом специфики программы  и должна служить приложением  к тексту программы. /9/ 
 

1.2 Бюджетные  расходы

Бюджетные расходы можно определить как “процесс выделения и использования финансовых ресурсов, аккумулированных в бюджетах всех уровней бюджетной системы, в соответствии с законами о бюджетах на соответствующий финансовый год” /5/  Бюджетный кодекс Российской Федерации содержит несколько иное определение. В соответствии с ним расходы бюджета – это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6) [1] Приведенные определения отражают различные подходы к пониманию государственных расходов. В первом случае акцент делается на управленческие, процедурные моменты. Действительно, в современных условиях бюджетные расходы - основа сложной системы взаимоотношений, охватывающей не только органы государственной власти (законодательные, исполнительные, контрольные и др.), но и гражданское общество. Распределение государственных средств по отдельным расходным статьям закрепляется законодательно, в составе законов о бюджете. Его планирование, обсуждение, исполнение и контроль является центральным элементом бюджетного процесса. Определение, принятое в Бюджетном кодексе, подчеркивает функциональную сторону расходов, делает акцент на разграничении расходных полномочий различных уровней государственной власти.

Величина бюджетных расходов зависит от многих факторов. Она определяется объемом валового внутреннего продукта страны; величиной доходов государства, которая, в свою очередь, зависит от уровня налогообложения, собираемости налогов, неналоговых поступлений в бюджет; предпочтениями общества в пользу перераспределительных программ и рядом других факторов. В различных странах периодически принимаются программы сокращения отдельных видов расходов, направленные на экономию бюджетных средств и повышение эффективности их использования. Однако, для государственных расходов в целом характерна тенденция к опережающему росту по отношению к ВВП. [3]Рассмотрю более подробно факторы, определяющие динамику расходов:

1. Человеческое развитие. Вложения в развитие человека - важная задача государства. Эти вложения нацелены не столько на получение краткосрочного результата, сколько на создание потенциала для устойчивого развития общества в будущем. Они связаны с развитием системы образования, здравоохранения, культуры и искусства и имеют значимый удельный вес в бюджетах развитых стран.[6] По плану на 2008 год в структуре федерального бюджета России расходы на образование составили 5,2% от общего объема расходов; на здравоохранение и физическую культуру - 2,7%; на социальную политику - 7,4%; на культуру, искусство и кинематографию - 0,9%. [2]

3. Научно-технический  прогресс. Развитие техники и технологии ведет к появлению новых видов общественных благ и провалов рынка, а значит и новых сфер государственного регулирования. Например, бурное внедрение новых видов носителей информации в XX веке привело к резкому снижению затрат на копирование информационных продуктов. В результате перед производителями остро встала проблема защиты их авторских прав, которую должно обеспечивать государство.

За счет государственного бюджета финансируются такие проекты, которые не приносят коммерческого эффекта, но являются фактором национального престижа страны. Речь идет о фундаментальных научных разработках, технологиях военного назначения, исследовании космического пространства. В странах, являющихся мировыми лидерами в сфере НТП, значимость государственной поддержки научно-технического развития оценивается очень высоко. Соответственно велик и удельный вес данных расходных статей в структуре бюджета.

5. Внешние обстоятельства. При возникновении чрезвычайных ситуаций, таких как войны или природные катаклизмы, роль государства в регулировании экономики существенно возрастает. Увеличиваются и государственные расходы, которые в дальнейшем с трудом поддаются сокращению. [6]

Эффективность бюджетных расходов

Бюджетные ресурсы, находящиеся в руках государства, ограничены. При их распределении возникает потребность в оценке эффективности отдельных программ расходов. Программы, приносящие больший ожидаемый эффект, должны получить и большую финансовую поддержку, в то время как неэффективные расходы должны быть сокращены. При этом оценить результативность программ расходов очень сложно по целому ряду причин.

Во-первых, эффективность бюджетных расходов имеет не только экономическую, но и социальную составляющую. Социальный эффект имеет определяющее значение при формировании государственной политики, однако объективно измерить его практически невозможно. Например, улучшение качества образования можно оценить с помощью разных показателей, таких как: прием и выпуск студентов высших учебных заведений, число выданных дипломов с отличием (всего и по различным группам специальностей), трудоустройство выпускников, численность аспирантов и т.п. Однако, эти показатели лишь косвенно характеризует качество образования, и общая оценка эффективности расходов может получиться искаженной.

Во-вторых, многие расходы государства нацелены не на решение текущих задач, а на достижение долгосрочного эффекта. В первую очередь, речь идет о расходах на развитие человека (образование, здравоохранение, культура и искусство), которые представляют собой вложение в будущее. При определении объемов финансирования таких программ необходимо оценивать и сопоставлять их эффективность в долгосрочном плане.

В-третьих, государственные расходы влекут множество побочных эффектов, как положительных, так и отрицательных. Например, строительство железной дороги повышает эффективность бизнеса в прилегающих районах, одновременно ухудшая условия проживания в непосредственной близости от нее. Побочные эффекты являются компонентом эффективности расходов, и учитывать их необходимо. Однако, в силу сложности и многочисленности они трудно поддаются прогнозированию. [8]

1.3 Планирование бюджетных расходов

Планирование бюджетных расходов осуществляется на этапе составления проекта бюджета органами исполнительной власти. При рассмотрении законопроекта органом представительной власти в него вносятся корректировки. Исходным пунктом бюджетного планирования является определение объема доходов, который поступит в бюджет в очередном году. В краткосрочном периоде доходы более инерционны, чем расходы. Если расходы полностью подконтрольны государству, то большинство доходных статей зависит от внешних условий, на которые государство может влиять лишь опосредованно. К таким условиям относятся объем ВВП, темпы экономического роста, размер налоговой базы. В сфере прямого государственного регулирования находятся ставки налогов, порядок и условия их взимания. Однако, возможности их оперативного изменения также ограничены, поскольку это требует законодательной процедуры. Именно поэтому при рассмотрении проекта закона о бюджете в Государственной Думе на первом этапе рассматривается общий объем доходов и расходов бюджета, а затем - распределение расходов по отдельным статьям.

Для того, чтобы  обеспечить реализацию стратегических целей государства, план бюджетных расходов на очередной год должен составляться как часть более долгосрочной программы и обязательно учитывать ее приоритеты. С этой целью одновременно с составлением проекта бюджета на очередной год Министерством финансов разрабатывается перспективный финансовый план - среднесрочный документ, содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Он составляется на три года, из которых первый год - это тот год, на который составляется бюджет; а два последующих года - плановый период, на протяжении которого прослеживаются реальные результаты экономической политики правительства. Основой для формирования перспективного финансового плана является среднесрочный (на 3-5 лет) прогноз социально-экономического развития страны, региона или муниципального образования, а также бюджет на текущий год. В отличие от бюджета, финансовый план законодательно не утверждается. Его задача - быть ориентиром при выработке финансово-бюджетной политики, обеспечивать комплексность прогнозирования финансовых последствий реформ, программ и законов с учетом долгосрочных тенденций развития страны.