Бюджетное устройство Российской Федерации. Перспективы развития

Бюджетное устройство Российской Федерации. Перспективы развития

СОДЕРЖАНИЕ

ПРИЛОЖЕНИЯ 

ВВЕДЕНИЕ

В последнее время России одновременно осуществляются  многочисленные реформы - административная,  пенсионная, налоговая, управления государственными программами расходов,  бюджетной классификации, бюджетного учета и отчетности, межбюджетных отношений, муниципальных образований. Но все же, по моему мнению, ведущей реформой является бюджетная реформа, так как финансы определяют вектор и качество результатов, на которые нацелены реформы. Практика многих стран подтверждает приоритетность проведения бюджетной реформы государства. Россия не является исключением.

Одной из важнейших задач государства является четкое планомерное управление государственным бюджетом. От уровня организации, от степени рационализации построения бюджетной системы государства и правильности выбора механизмов правового регулирования отношений, используемых государством в процессах формирования, распределения и использования государственных денежных фондов, во многом зависит эффективность деятельности самого государства. А от того, насколько качественно функционирует государство, во многом зависят темпы экономического развития страны, уровень материального благосостояние граждан и социальная защищенность слоев населения. Это и ставит задачу совершенствования таких институтов финансовой системы государства, как бюджетная и налоговая системы.

В результате достаточно жесткой и сбалансированной бюджетной политики в Российской Федерации за последнее время удалось достигнуть очень многого:

-повсеместно внедрена казначейская  система исполнения бюджета;

-существенно модернизирована система  бюджетной классификации;

-осуществлен переход к формированию  бюджетов на основе трехлетнего  перспективного финансового плана  и принятие бюджетов на трехлетний период;

-кардинально снижен внешний  долг;

-проводятся эксперименты по  внедрению бюджетирования, ориентированного  на результат.

Но в настоящее время, в условиях последствий экономического кризиса анализ существующей бюджетной системы РФ, определяющий строение бюджетной системы государства и отношения, совокупность которых формирует отдельные институты, дает основания сделать вывод, что  многие компоненты бюджетной системы нашего государства не достигают того качества, которое мы наблюдаем в индустриально развитых странах.

Все это подтверждает актуальность работы.

Цель работы – провести анализ   бюджетного устройства РФ на современном этапе.

Объектом исследования является  бюджетное устройство  РФ. Предмет исследования – взаимодействие звеньев бюджетной системы.

Для достижения поставленной цели решались следующие задачи:

• рассмотрены теоретические аспекты бюджетного устройства РФ;
• проведен анализ этапов развития бюджетной системы РФ;
• проведен анализ федерального бюджета, региональных и местных бюджетов;
• выявлены проблемы в современном бюджетном устройстве и предложены пути их решения.

Теоретической и методологической основой исследования являются Законы и Законодательные  акты РФ: Конституция Российской Федерации, Бюджетный, Налоговый и Гражданский кодексы Российской Федерации, федеральные и региональные законы  и другие нормативные и правовые документы, относящиеся к сфере исследования, монографическая и периодическая литература в области финансов.

1.БЮДЖЕТ И  БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО

1.1.Понятие бюджета  и бюджетной системы

Бюджет – это централизованный в масштабе государства в целом  или административно-территориальной единицы  фонд денежных средств, предназначенный для финансирования задач и функций соответствующего государственного образования.

Бюджету как денежному фонду финансовой системы государства (т. е. в его материальном значении) свойственны следующие признаки:

1) бюджет аккумулирует денежные  средства, находящиеся в государственной  собственности.

2) средства бюджета входят в состав казны.

3) данный фонд принадлежит непосредственно  государству или его частям, является  собственником денежных средств, сосредоточенных в бюджете, и  осуществляет в отношении них  правомочия владения, пользования  и распоряжения;

4) бюджет является централизованным денежным фондом соответствующего государственного образования.

5) бюджет является основным денежным  фондом соответствующего государственного  образования.

6) бюджет носит универсальный характер. В отличие от специальных государственных денежных фондов, за счет которых финансируется определенная государственная функция. 1

Как правовая категория бюджет – это основной финансовый план формирования, распределения и использования централизованного денежного фонда государственного образования, утверждаемый соответствующим представительным органом государственной власти.

В данном значении государственный бюджет – это утвержденный в надлежащем порядке перечень доходов и расходов государства.

Бюджетную систему определяют как совокупность бюджетов различных уровней. Структуру бюджетной системы определяет Бюджетный Кодекс РФ.2 Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов: 1) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; 2) бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; 3)   местные бюджеты, которые в свою очередь делятся на бюджеты муниципальных районов и бюджеты поселений  (Приложение 1).

Федеральный бюджет является одним из главных рычагов регулирования рыночных процессов, проведения  региональной политики, обеспечения стратегического и экономического развития. В бюджетном послании Президента России Федеральному собранию, в котором подводится итог предыдущих лет и задается курс на ближайшие три года и более долгосрочный период, отмечен ряд важнейших задач. Это – превращение федерального бюджета в важнейший и эффективный инструмент макроэкономического регулирования.

Региональные бюджеты являются центральным звеном территориальных бюджетов. Их задачами являются финансовое обеспечение функций, которые возложены на государственные органы управления субъекта РФ.

Бюджет субъекта Российской Федерации разрабатывается и утверждается в форме законов субфедерального уровня. В бюджете субъекта РФ предусматривается разделение средств: отдельно определяются денежные средства, предназначенные на исполнение расходных обязательств собственно субъекта РФ в пределах предоставленных полномочий по предметам субъектного ведения. Так же выделяются полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта. Отдельно регламентируются расходные обязательства субъекта, осуществляемые за счет субвенций из федерального бюджета3.

Местный бюджет- это бюджет соответствующего муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления, посредством которого происходит реализация функций местного самоуправления.

В современных условиях развитие муниципальных бюджетов предопределяется новым форматом организации и функционирования местного самоуправления, особенностями формирования доходов и расходов местных бюджетов, новыми бюджетными процедурами, которые направлены на реализацию модели «управление результатами» на всех уровнях бюджетной системы и призваны повысить ответственность местных органов власти в бюджетной сфере.

Федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ составляют консолидированный бюджет РФ. Бюджет субъекта РФ и консолидированные бюджеты муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта РФ. Бюджет муниципального образования и бюджеты муниципальных образований, находящихся на его территории (городские, сельские, поселковые бюджеты), составляют консолидированный бюджет муниципального образования.

Одним из институтов финансовой системы РФ являются государственные внебюджетные фонды денежных средств, создание которых позволяет аккумулировать значительные денежные ресурсы и направлять их на решение определенных социально-экономических целей и задач. Внебюджетные фонды образуются в соответствии с законодательством РФ, которое определяет также и порядок их расходования4.

В зависимости от целевого назначения внебюджетные фонды делятся на экономические и социальные, в соответствии с уровнем управления - на федеральные, региональные и местные. Наиболее значимыми и крупными являются такие федеральные внебюджетные фонды, как Пенсионный фонд, Государственный фонд занятости населения, Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования РФ.

1.2.Динамика  развития бюджетной системы в России в 1990-2008 гг.

По сути, основой первого уровня документов, регулирующих бюджетные правоотношения в РФ является Бюджетный Кодекс РФ

Но для того, чтобы данный документ обрел сегодняшнюю силу, и наладилось функционирование бюджетной системы,  пришлось пройти несколько сложных этапов.

В 1991 году Россия стала самостоятельным суверенным государством. С этого момента было положено начало процесса постепенного строительства бюджетной системы РФ. В основу современной бюджетной системы должны быть положены иные, чем прежде, федеративные демократические начала, поэтому одновременно начался процесс становления бюджетного законодательства новой России. Становление и развитие рыночной экономики привели к коренной перестройке бюджетного процесса и серьезным изменениям в бюджетной политике государства.

 Первыми шагами на этом  пути, были: принятие Российского  закона «Об основах бюджетного  устройства и бюджетного процесса  в РСФСР» (октябрь 1991 г.), и принятие  в декабре 1993 года  Конституции РФ.

Вторым шагом в строительстве новой бюджетной системы и совершенствовании и укреплении механизмов бюджетного процесса России стал шаг, сделанный в 1992 году, характеризующийся началом процесса разграничения доходных источников между звеньями бюджетной системы. Это послужило заменой методу, который существовал раньше, а именно  распределение доходов, применявшееся с целью сбалансированности каждого бюджета. Так, в Законе «Об основах налоговой системы в РФ», принятом в декабре 1991 г., проведено деление всех налогов, взимаемых на территории РФ, на три вида - федеральные, региональные и местные. С 1994 года наблюдалась тенденция все большего разграничения налоговых ставок на доли (квоты), в соответствии с которыми суммы налоговых платежей поступают в то или иное звено бюджетной системы.

Следующим важным шагом на пути становления бюджетного процесса и бюджетной системы в те годы стало введение в соответствии с Указом президента трансфертов. Трансферты являлись принципиально новой формой межбюджетного перераспределения средств на федеральном уровне. Использование трансфертов началось со 2 квартала 1994 года. Посредством трансфертов были внедрены в практику бюджетного регулирования позволило бюджетно-долевые дотации, которые рассчитывались по формуле. Формула согласовывалась с субъектами Федерации. Данная форма межбюджетных отношений внедрялась с целью обеспечения большей прозрачности в межбюджетных отношениях. Расчет по формуле делал межбюджетные отношения более обоснованными, а значит, более справедливыми.

Но для продолжения бюджетных преобразований были необходимы дополнительные меры, которые позволили бы построить бюджетную систему и организовать бюджетный процесс, адекватный задачам демократизации российского общества и построения социально-ориентированной экономики.

Объективная обусловленность разработки нового бюджетного законодательства была своевременно и правильно воспринята как правительственными, так и парламентскими кругами. Не случайно, уже в 1994 году был инициирован процесс подготовки новой редакции Закона «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ» и проекта Бюджетного кодекса РФ. На страницах печати активному обсуждению подверглись вопросы, связанные с совершенствованием межбюджетных отношений и необходимостью проведения многоаспектной бюджетной реформы.

Но принятые указанные документы имели целый ряд недостатков. Так, к числу основных недостатков закона  «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в РФ» можно было отнести:

-отсутствие многих правовых  норм, определяющих «рамочные» условия функционирования региональных и местных бюджетов, основы разграничения доходов между звеньями бюджетной системы, принципы отнесения доходов на тот или иной бюджет;

-повторение устаревших положений, содержащихся в старой редакции  Закона (1991): о назначении бюджетного регулирования, о бюджетной политике, о принципах построения бюджетной системы и т.д.;

-неоправданное название документа, не соответствующее ни его  содержанию, ни уровню демократизации  общества, при которой нельзя  регламентировать из федерального центра бюджетный процесс в субъектах РФ и в муниципальных образованиях, а можно лишь устанавливать основы бюджетного устройства и бюджетного процесса.

Не менее существенные недостатки были присущи и бюджетному кодексу:

- отсутствие норм, отражающих новые явления в бюджетной сфере, и, наоборот, в кодексе были учтены правовые нормы, которые уже потеряли смысл, в связи с демократическими процессами, происходящими в стране, а так же с изменениями в системе управления;

-непоследовательность в изложении отдельных норм, их разбросанности по статьям и даже разделам документа;

-была дана ошибочная трактовка  используемых на практике бюджетных  понятий- бюджетного устройства  страны, сметы доходов и расходов, целевого бюджетного фонда и  др.

Тем не менее, Бюджетный кодекс явился документом, характеризующим значительный прорыв в деле регламентации бюджетных отношений и создании бюджетной системы, какую мы видим сейчас.

1992 год в развитии бюджетной  системы характеризуется ситуацией  полнейшего выхода из под контроля Правительства РФ исполнения федерального бюджета. Налоги и сборы на счета Министерства финансов зачислялись со значительными задержками, отчетность о налогах и сборах не предоставлялась. Так же задерживалась отчетность многих банков, не исключением в данной ситуации был и Центральный банк России. Указанным банком в данный период был практически утрачен контроль над счетами бюджетных учреждений, которые в погоне за доходностью, стали переводить свои счета в коммерческие банки.

Правительство РВ в данной ситуации, ситуации отказа платежной системы от функций контроля за исполнением бюджета, так же потеряло возможность активного участия в реализации бюджетной политики.

Необходимо отметить, что объективным условием сложившейся ситуации стало принятие Конституции России, которая разделила функции Правительства РФ и Центрального Банка России.

Международный опыт и история государственных финансов России дают практически безальтернативное решение данной проблемы- создание казначейской системы исполнения бюджета, которая и была утверждены ст.215 Бюджетного кодекса РФ.

В результате политической, экономической, финансовой неустойчивости в стране с переходной экономикой, главной целью бюджетной политики государства в 1990-ые годы стало снижение бюджетного дефицита. Достижение данной цели было существенно затруднено, поскольку реализовывать ее нужно было в условиях значительного роста государственного долга и снижения собираемости налогов. Снижение собираемости налогов Правительством с лихвой компенсировалось эмиссией  ценных бумаг. Государственные ценные бумаги в чрезмерном количестве наполнили финансовый рынок, чем отвлекли денежные средства от реального сектора экономики. В результате непродуманной бюджетной политики в августе 1998 г. грянул дефолт.

1.3.Этапы бюджетной реформы в свете развития бюджетного устройства

За последние пятнадцать лет в России была разработана и начала реализовываться крупномасштабная бюджетная реформа. Ее цель- создание новой бюджетной системы, соответствующей условиям рыночной экономики и обеспечивающей повышение результативности бюджетных расходов и качества предоставляемых государственных услуг. Стержнем этой новой системы бюджетных отношений является переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами, повышение ответственности и самостоятельности участников бюджетного процесса.

Условно бюджетную реформу можно разделить на три этапа, чтобы лучше понять логику и последовательность действий в ходе ее проведения.

1 этап- укрепление системы исполнения  бюджета; создание достоверной отчетности об исполнении бюджета, основанной на кассовом методе учета; обеспечение внешнего контроля за использованием бюджета.

2 этап- приведение в соответствие  расходных обязательств публично-правовых  образований с их финансовыми  возможностями.

3 этап- переход на среднесрочное  бюджетирование, ориентированное на  результат; составление отчетности  о финансовом положении публично- правовых образований на базе  учета, основанного на методе  начисления; внедрение процедур  внутреннего контроля и аудита.

Первый этап бюджетной реформы был ознаменован принятием в 1998 г. и вступлением в силу с 2000 года Бюджетного Кодекса Российской Федерации. В этот период времени требовалось решение следующих задач: создать систему, обеспечивающую исполнение бюджета с соблюдением требованием закона и соответственно создать отчет об исполнении бюджета.

Для достижения этих целей были созданы соответствующие инструменты: Федеральное казначейство и Счетная палата.

Начало второго этапа бюджетной реформы ознаменовано принятием фундаментальных изменений в бюджетном законодательстве (БК, №120-ФЗ от 20.08.2004г.), а так же в законах, устанавливающих полномочия публично-правовых образований (№95-ФЗ от 04.07.2003 г.; №131-ФЗ от 06.10.2003г.), и законах, определяющих порядок исполнения расходных обязательств публично- правовых образований (№122 ФЗ от 22.08.2004г.).

В результате  на смену длительным и безуспешным попыткам создания (в масштабах всей страны) системы минимальных государственных стандартов, предназначенных для установления на их основе нормативов финансовых затрат, необходимых для формирования расходной части всех бюджетов бюджетной системы, пришел принцип формирования расходов бюджетов, изложенный в ст.65 Бюджетного кодекса, который устанавливает, что формирование расходов бюджетов всех уровней осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Итак, в Бюджетном Кодексе заложена следующая правовая основа.

1.Определены публично-правовые  образования;

2.Полномочия между ними четко  разграничены;

3.В процессе реализации полномочий , публично-правовое образование  принимает обязательства;

4.Для финансового обеспечения расходных обязательств публично-правовое образование формирует бюджет, в расходной части которого фиксируются ассигнования, необходимые для оплаты возникшего обязательства.

5. И дальше - оплата обязательств  из соответствующего бюджета.

Такой подход к формированию бюджета приводит к необходимости более взвешенного подхода к рассмотрению законопроектов порождающих расходные обязательства, создает возможность сделать прогноз расходов не на один год, а на тот период, в котором они будут действовать и, соответственно, спрогнозировать сбалансированность бюджета публично-правового образования.

Бюджетный Кодекс предусматривает  ежегодное составление и утверждение Федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ на три года, что обеспечивает преемственность и предсказуемость не только бюджетной, но и макроэкономической, налоговой и денежно-кредитной политики, способствует повышению устойчивости бюджетной системы РФ, повышает обоснованность планирования бюджетных расходов, позволяет заключать государственные контракты на три года или на весь срок реализации долгосрочных целевых программ (инвестиционных проектов), что способствует эффективному использованию бюджетных средств.

Кроме того, в бюджетном Кодексе заложена  основа расширения самостоятельности главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств и получателей бюджетных средств.

В настоящее время можно условно говорить о третьем этапе бюджетной реформы.

В настоящее время в функционировании бюджетной системы и бюджетных отношениях необходимо выделить следующие новации:

1 Переход всех бюджетов бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию, в том числе для федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации – формированию бюджетов на трехлетний период;

Необходимым документом для составления проекта бюджета муниципального образования является среднесрочный финансовый план.

Очевидно, что составление и утверждение бюджета на три года (очередной финансовый год и плановый период) обеспечивает преемственность и предсказуемость бюджетной, налоговой и кредитной политики, способствует укреплению экономики страны, повышает обоснованность планирования бюджетных расходов, то есть безусловно способствует повышению эффективности использования бюджетных ресурсов.

2.Четкая увязка бюджетных ассигнований  на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам с выполнением государственных (муниципальных) заданий, введение механизмов финансового обеспечения деятельности организаций новых организационно-правовых форм и создание условий для проведения реструктуризации бюджетной сети;

Одной из главнейших частей Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов стало принятие  Федерального Закона от 8 мая  2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи  с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Его появление было вызвано следующими обстоятельствами:

-бюджетные затраты на содержание сети государственных (муниципальных) учреждений сегодня никак не привязаны ни к объему, ни  к качеству оказываемых ими услуг и, соответственно, у государственных (муниципальных) бюджетных учреждений сегодня отсутствуют какие-то ни было стимулы и мотивы к увеличению объемов и повышению качества результатов своей работы;

-в деятельности государственных (муниципальных) учреждений отсутствует  прозрачность. В связи с непрозрачностью  стандартов оказания государственных (муниципальных) услуг и неопределенностью объема государственных гарантий расширяется объем «теневых» платных услуг для граждан.

Суть Закона – создать гибкий механизм, направленый на:

-повышение качества государственных (муниципальных) услуг;

-повышение их доступности;

-повышение эффективности  деятельности государственных (муниципальных) учреждений)5.

В Бюджетном Кодексе введены понятия трех типов учреждений, оказывающих услуги –бюджетное, казенное, автономное.

Действовавшие до принятия Закона 83-ФЗ бюджетные учреждения функционировали  в условиях сметного принципа финансирования. Сметный принцип финансирования представляет из себя  механизм, на основании которого бюджетное учреждение финансируется по расчетной потребности, не учитывая  фактический объем и качество оказываемых населению услуг. Средства, получаемые бюджетными учреждениями до перевода их в другие формы, представляли собой средства на содержание учреждения, а не плату за оказанные учреждением услуги. Бюджетным же учреждениям нового типа дается свобода в использовании бюджетных средств на выполнение государственных (муниципальных) заданий, которые станут для них основным документом, определяющим параметры деятельности и объемы финансирования, и основным источником сведений для контроля за их деятельностью.  Целью образования бюджетных учреждений нового типа является увязка соответствия бюджетных затрат и результатам в сфере предоставления государственных (муниципальных) услуг в области образования, культуры, здравоохранения и т.д.

Можно сделать вводы, что нормами Кодекса расширена «линейка» возможностей для способов оказания государственных (муниципальных) услуг и для функционирования различных типов учреждений бюджетных, казенных и автономных. Закон не устанавливает, в какой сфере учреждение какого типа должно действовать. Закон наделяет разной правоспособностью соответствующий тип учреждения: автономные учреждения и бюджетные –более полной, у казенных учреждений правоспособность практически отсутствует, поскольку они, в соответствии с нормами Гражданского Кодекса действуют от имени публично-правового образования.

3. Важной новацией в настоящее  время  стало установление качественно-нового  требования к составу отчетности, благодаря которому она должна  стать более понятной для широкого  круга лиц.

С 1 января 2012 года введен в действие Приказ Министерства Финансов РФ  № 33-н от 25.03.2011 г.  О порядке составления и предоставления годовой, квартальной  отчетности бюджетных и автономных учреждений. Порядок изменил состав отчетности, она практически перестала содержать дублирующие показатели, соблюдаются основные требования по структуру форм и логике расположения статей. Составляется пояснительная записка, в основной своей логике, соответствующая МСФО. Бюджетная отчетность содержит ряд специфических форм и приложений, которые представляют регулирующим органам дополнительную информацию о целевом использовании бюджетных средств.

Таким образом, на сегодняшний день бюджетная отчетность достаточно прозрачна и, в большей мере, соответствует тем требованиям, устанавливаемым международными подходами.

4. Планирование расходов на основе  разделения действующих и принимаемых  обязательств;6

5.Соответствие  целей и задач  бюджетной политики  долгосрочному  финансовому планированию и увязка  с ним  для обеспечения государством  экономической и финансовой стабильности в стране.

Бюджетный Кодекс предусматривает планирование бюджетных расходов в разрезе ведомственных целевых программ.

6.Одной из главных задач государства  определяется задача развития  эффективного, работоспособного и  действенного государственного и муниципального контроля, поскольку именно система государственного финансового контроля, отражающая многоуровневый характер бюджетных отношений и единство общегосударственных финансов является  объективной необходимостью формирования, развития и реализации целостной экономической политики государства. В настоящее время в Госдуме находится на рассмотрении  проект федерального закона № 116783-6 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ». Проект нацелен на развитие системы государственного (муниципального) финансового контроля, что необходимо для повышения качества управления общественными финансами.