Оглавление 
 
 

Введение

    В формировании и развитии экономической  структуры любого современного общества наиглавнейшую роль играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной властью экономической политики. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовый механизм - финансовая система общества, главным звеном которой является государственный бюджет. Именно посредством финансовой системы государство образует централизованные и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государственные органы функций. Государственный бюджет, являясь главным средством мобилизации и расходования ресурсов государства, дает политической власти реальную возможность воздействовать на экономику, финансировать ее структурную перестройку, стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, обеспечивать социальную поддержку наименее защищенным слоям населения.

    Бюджетная система является частью финансовой системы государства. По сути - это совокупность всех бюджетов, действующих на территории страны. Центральным звеном бюджетной системы является государственный бюджет. Он имеет силу закона и представляет собой финансовый план государства. Государственный бюджет - это денежный фонд в руках государства, он выступает инструментом поведения социально-экономической политики.

    Целью работы является анализ государственного бюджета и общих принципов построения бюджетных систем, как важнейшего элемента финансовой системы общества, основных черт бюджетной системы и бюджетного устройства, рассмотрение возможных путей решения проблем на примере государственного бюджета Российской Федерации.

1. Сущность  бюджета и его  функции

    Итак, центральное место в любой финансовой системе занимает бюджетная система. Госбюджет выступает как ведущее звено. Государственный бюджет - это экономические отношения между государством и субъектами всех форм собственности и отдельными гражданами по поводу формирования централизованного фонда денежных средств, направляемых на выполнение общегосударственных задач и функций.

    Через государственный бюджет и местные  бюджеты распределяется около 70% национального  дохода страны. Свыше 80% доходов государственного бюджета составляют обязательные платежи  и налоги от предприятий государственной формы собственности.

    Сущность  государственного бюджета любой  страны определяется ее социально-экономическим  строем, природой, задачами и функциями  государства.

    Использование средств государственного бюджета  осуществляется путем бюджетного финансирования государственных расходов – планового, целевого, безвозмездного и безвозвратного отпуска денежных средств на обеспечение процесса расширенного воспроизводства, содержание социальной сферы, обороноспособности и управления государством, с соблюдением режима экономии, при постоянном осуществлении контроля. 

    В определении отражены три существенных признака бюджета:

1. Централизованный фонд государства и различных государственных структур.
2. Как экономическая категория - совокупность экономических отношений.
3. Финансовый план, составляемый и принимаемый ежегодно как закон.

    1) Бюджет – основа функционирования государства в целом, его национально-государственных и административно-территориальных образований; это важнейший источник денежных средств, находящийся в полном и непосредственном распоряжении органов государственной или муниципальной власти. Централизация денежных средств в бюджетах не только позволяет маневрировать финансовыми ресурсами и сосредоточивать их на решении важнейших задач экономического и социального характера, но и обеспечивает проведение государственной экономической и финансовой политики. Бюджетные отношения возникают в распределительном процессе, непременным участником которого является государство (в лице соответствующих органов власти) и связаны с формированием и использованием централизованного фонда денежных средств, предназначенного на удовлетворение общегосударственных потребностей.

    2) Он служит общегосударственным фондом денежных средств, который создается для покрытия государственных расходов. Данный признак бюджета имеют в виду, когда в официальных документах и в практике государственной работы говорят о финансировании из бюджета, о содержании тех или иных органов и учреждений за счет бюджета, об отнесении определенных расходов на бюджет. Бюджет - это не просто фонд денежных средств. Такой фонд в цельном виде никогда не существует, т.к. по мере поступления доходов они обращаются на покрытие предусмотренных расходов. Бюджет является лишь планом образования и использования общегосударственного фонда денежных средств. Он - смета, роспись доходов и расходов государства, согласованных друг с другом, как по объему, так и по срокам поступления и использования.

    3) Бюджет представляет собой финансовый план государства. Этот признак заключается в том, что он является основным финансовым планом. Наряду с ним существуют другие, самостоятельные финансовые планы, по отношению к которым он занимает ведущее место.

    Отмеченные  признаки характеризуют бюджет главным  образом с точки зрения его  экономического содержания.

    Правовые  начала лежат в основе всех стадий бюджетного планирования, соблюдения бюджетной дисциплины по поступлению  доходов в бюджет и расходованию средств из бюджета. Это обеспечивается бюджетной классификацией, юридическое  значение которой состоит в том, что в ее границах осуществляется компетенция представительных и исполнительных органов всех уровней в области бюджетного финансирования и исполнения.

    В составе государственных расходов около двух третей составляют расходы  государственного бюджета.

    Государство, при выполнении всех своих функций  основные затраты покрывает средствами государственного бюджета.

    Юридическая природа бюджета состоит в  том, что он выступает как государственный  плановый акт, принимаемый в установленном  законом порядке.

    Исходя из экономической сущности бюджета, и в связи с необходимостью ее реализации госбюджет выполняет следующие функции (Рис.1).

Рис.1. Функции государственного бюджета

1. Общие принципы построения бюджетных  систем

    Бюджетные системы зарубежных стран строятся на общих основных принципах. К ним относятся:

• облечение бюджета в форму акта, принимаемого представительным органом власти;
• полнота бюджета;
• единство бюджета;
• приоритетность публичных расходов;
• достоверность и наглядность бюджета;
• ежегодное утверждение бюджета;
• бюджетное равновесие.

    Принцип обязательного облечения бюджета  в форму акта, принимаемого представительным органом власти, означает требование законодательного оформления бюджета. В большинстве стран бюджет принимается в виде закона, в ряде стран (США, Норвегии, Финляндии) утверждение бюджета оформляется особой парламентской резолюцией. Бюджетные акты, как правило, состоят из трёх основных частей: пояснительной записки, текста бюджетного акта и приложений.

    Принцип полноты бюджета означает, что все доходы и расходы должны быть представлены в бюджете в полном объеме. Правительство не должно иметь каких-либо доходов и расходов, помимо тех, что предусмотрены бюджетом. С принципом полноты бюджета связано понятие бюджета-брутто, в котором находят отражение все финансовые операции государства, как по доходам, так и по расходам.  Бюджет-нетто содержит только сальдовые результаты по статьям бюджета: поступления по отдельным статьям доходов бюджета за вычетом издержек на получение указанных доходов. Иногда встречаются так называемые смешанные бюджеты, сочетающие черты брутто-бюджета и нетто-бюджета.

    Принцип единства бюджета находит свое выражение в единстве бюджетной системы, применении одной классификации доходов и расходов и единообразии бюджетной документации. На практике при разработке и утверждении бюджета зачастую встречается стремление к  созданию привилегированных статей бюджета, что нарушает принцип единства бюджета.

    Принцип приоритетности публичных расходов.  Его применение возможно только в условиях действия принципов полноты и единства бюджета. Этот принцип основан на том, что осуществление государственных функций не ставиться в прямую зависимость от величины полученных доходов. Определяя в приоритетном порядке размер публичных расходов, правительство исчисляет в соответствии с полученными результатами объемы требуемых государственных доходов. Решение вопроса о том, насколько необходимы те или иные государственные расходы, происходит на основе использования методов политического анализа и применения критериев общественной полезности. Гарантией выбора правильных приоритетов и оптимальности распределения бюджетных ресурсов служит обеспечение свободной конкуренции за имеющиеся в распоряжении власти финансовые ресурсы.

    Принцип достоверности и  наглядности бюджета. Он закреплен среди основных принципов построения бюджетных систем в целях наиболее эффективных обсуждений бюджетных проектов и обеспечения гласности бюджетной политики.

    Принцип ежегодного утверждения бюджета является важной характеристикой функционирования бюджетной системы. Общим правилом является установление государственного бюджета на один финансовый год. Однако в разных странах начало финансового года датируется по-разному: в Бельгии, Нидерландах, Швейцарии, Финляндии, Франции он совпадает с календарным. В Великобритании, Канаде, Японии он начинается 1 апреля. В Италии, Норвегии, Швеции – 1июля. А в США бюджетный год начинается 1 октября. В некоторых странах конституционно закреплена возможность принятия многолетних бюджетов (например, Конституция Греции допускает возможность установления двухлетнего бюджета).

    Принцип бюджетного равновесия означает необходимость сбалансированности доходной и расходной частей бюджета. Объем предусмотренных расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

2. Бюджетная система  и бюджетное устройство государств

    Как уже говорилось выше, традиционно под бюджетной системой понимают основанную на экономических отношениях и государственном устройстве, регулируемую нормами права совокупность бюджетов различных территориальных уровней. Организация и принципы построения бюджетной системы представляют собой бюджетное устройство страны. Под ним понимаются: внутреннее строение государства, деление его на составные части и система взаимоотношений между ними на основе распределения властных полномочий и суверенитета между центром и территориальными образованиями.

    По  форме государственного устройства страны подразделяются на  две группы: простые (унитарные) и сложные (федеративные).

    Простое или унитарное государство – это единое, централизованное государство, состоящее из различных административно-территориальных единиц (округов, дистриктов, областей, краев и т.д.), не имеющих в своем составе других государств или государственных образований. Т.е. в унитарных государствах бюджетная система состоит из двух звеньев – государственного бюджета и местных бюджетов, находящихся в ведении органов местного самоуправления (доходы и расходы местных бюджетов не входят в государственный бюджет, формируются и используются территориями самостоятельно).  Примером унитарных государств являются – Франция, Турция, Италия, Япония, Великобритания, Испания.

    Сложные – это государства, которые представляют собой либо союз государств, либо общность относительно самостоятельных территориальных (государственных) образований. Примерами сложных государств служат федерация, конфедерация, империя (от лат. imperium – власть), т.е. насильственно создаваемое государство. Наиболее распространенной формой является федерация (от позднелатинского federatio – объединение, союз). Для бюджетной системы федеративного государства характерны три звена – государственный федеральный бюджет (иногда его называют бюджетом центрального правительства), бюджеты субъектов федерации (штатов – в США, земель (лэндов) – в ФРГ, провинций -  в Канаде, республик, областей и др.), и местные бюджеты. В федеративных государствах местные бюджеты не входят в бюджеты членов федерации, а бюджеты членов федерации не включаются  в федеральный бюджет, т.е. все бюджетные уровни существуют самостоятельно и не входят по доходам и расходам в вышестоящие бюджеты.  Примером федеративных государств являются – РФ, США, Германия, Индия, Бразилия, Канада, Мексика.

    Унитаризм пришел на смену феодальной раздробленности и сыграл исторически прогрессивную роль в развитии государственности. Унитарная форма государственного устройства рассматривается как наиболее распространенная форма государственной организации. Не случайно большая часть современных государств являются унитарными.

    Можно выделить следующие особенности  унитарного государства.

    - Во-первых, структурными единицами такого государства являются районы, края, области и другие административно-территориальные образования. Степень их зависимости от центральной власти может быть различной. С этой точки зрения они подразделяются на централизованные и децентрализованные. В централизованном государстве существует достаточно высокая степень зависимости регионов от центральной власти (Франция, Турция). В децентрализованном государстве структурные образования наделяются значительно более высокой компетенцией (круг вопросов, которые они могут решать без вмешательства центральной власти), однако собственным суверенитетом не обладают (Италия, Япония). В ряде современных унитарных государств допускается существование административной автономии. Так, в Великобританию в качестве административных автономий входят Шотландия и Северная Ирландия (Ольстер). Испания кроме национальных автономий (страна Басков и Каталония) включает целый ряд территориальных автономий. Объем полномочий автономий в простых государствах, как правило, значительно меньше, чем объем полномочий соответствующих образований в федерациях.

    - Во-вторых, существует единая для всей страны система высших представительных, исполнительных, судебных и контрольных органов. Степень подконтрольности органов административно-территориальных образований органам центральной власти зависит от степени централизованности унитарного государства.

    В отличие от унитарного государства федерация характеризуется следующими чертами.

    - Во-первых, она состоит из различных государственных образований (республики, штаты, провинции, земли, кантоны и др.), являющихся субъектами федерации и имеющих свое собственное административно-территориальное деление.

    - Во-вторых, предполагается существование двух систем высших органов власти: федеральных органов и соответствующих органов членов федерации. Федеральные органы осуществляют свои полномочия и функции на всей территории страны, органы субъектов федерации – лишь в пределах своей территории. Разграничения предметов ведения и полномочий центра и субъектов осуществляется, как правило, путем их закрепления в конституции. Подобное разграничение осуществляется двояким образом: в одних государствах (Бразилия, Мексика, Канада) закрепляется исключительная компетенция федерального центра и исключительная компетенция субъектов; в других (Россия, Индия, германия) наряду с исключительной компетенцией закрепляется также совместная компетенция центра и регионов. Кроме того, в отдельных государствах, в частности в Российской Федерации, имеют место двусторонние договоры о разграничении экономических полномочий между центром и конкретным субъектом федерации. В зависимости от объема полномочий различных субъектов федерации их подразделяют на симметричные и ассиметричные. В симметричных федерациях субъекты равноправны, в асимметричных федерациях – нет (Россия).

    - В-третьих, субъекты федерации могут иметь свою конституцию (конституционный устав), систему законодательства, иногда – судебную систему (в России не допускается). При этом запрещается создавать свои вооруженные силы и вводить региональные деньги.

    - В-четвертых, государственное управление осуществляется, как правило, с помощью двухпалатного федерального парламента, верхняя палата которого формируется из представителей субъектов федерации и призвана выражать их интересы.

    - В-пятых, федерации могут строиться по трем признакам: национальному, национально-территориальному, территориальному. При этом в основе их построения может лежать как один признак, например территориальный (США, ФРГ) или национальный (СССР), так и их совокупность (Российская Федерация). Эти черты определяют структуру и особенности функционирования бюджетной системы страны.

    За  бюджетами различных уровней  закрепились и свои источники  доходов. В государственный бюджет традиционно направляются крупнейшие налоги – подоходный налог с населения, налог на прибыль корпораций, акцизы, налог на добавленную стоимость (кроме США), таможенные пошлины, средства от государственных займов, доходы от использования объектов государственной собственности.

    Доходы  местных бюджетов формируются, как  правило, из второстепенных, в основном поимущественных налогов, а также  за счет отдельных акцизов и сборов. Неналоговые поступления традиционно складываются из доходов от эксплуатации муниципальной собственности, от различных административных сборов и выдачи местных налоговых лицензий. В бюджетах субфедерального уровня в различных странах преобладают те или  иные виды налогов – косвенные налоги в бюджетах штатов США (налог на продажи, налог на валовую выручку), прямые налоги в бюджетах земель ФРГ (подоходный налог, налог на прибыль корпораций, на имущество, налог с наследства).

    Определились  взаимоотношения различных уровней бюджетной системы. Модели их также разнообразны. Традиционно вышестоящие бюджеты поддерживают бюджеты нижестоящих уровней и соответственно направляют средства в виде субсидий и субвенций (США); субсидий и дотаций (Франция). Интересен опыт долевого финансирования местных органов власти Великобритании: текущие расходы в значительных объемах финансируются из Консолидированного фонда в форме дотаций и целевых субсидий, а финансирование капитальных затрат осуществляется из Национального фонда займов под рыночный процент и  в строго лимитированных размерах. В Японии местные бюджеты получают только субсидии, но помимо этого государство перепоручает местным властям часть расходов  строго целевого назначения (строительство портов, гидроэлектростанций, ликвидацию последствий стихийных бедствий и т.п.)

2. Бюджетное устройство и бюджетная система  РФ

1. Бюджетная система РФ

    Итак, бюджетная система РФ – это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

    Бюджетным устройством называют принципы организации  и построения бюджетной системы, а также взаимосвязь между  отдельными ее звеньями.

    Бюджетная система РФ, в соответствии с Бюджетным  кодексом РФ, включает в себя три  уровня:

• федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
• бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
• местные бюджеты.

    Первый  и второй уровни бюджетной системы, в соответствии с Бюджетным Кодексом, толкуются расширительно, т.е. включают в себя помимо непосредственно государственного бюджета бюджеты государственных  внебюджетных фондов. Совокупность бюджета  соответствующей территории с бюджетами государственных внебюджетных фондов принято называть бюджетом расширенного правительства.

    Федеральный бюджет РФ, по сути, представляет собой  основной финансовый план государства, через который мобилизуются финансовые ресурсы, необходимые для последующего их перераспределения и использования для реализации целей государственной политики.

    Бюджетом  субъекта РФ (или региональным бюджетом) в Бюджетном кодексе РФ называется форма образования и расходования денежных средств, предназначенных  для решения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ. Предметы ведения РФ, субъектов РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ устанавливаются главой третьей Конституции РФ.

    Второй  уровень бюджетной системы, помимо бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, включает бюджеты 89 субъектов РФ, среди которых 21 республиканский; 55 краевых и областных бюджетов; 2 бюджета городов федерального значения; 1 бюджет автономной области и 10 бюджетов автономных округов.

    Местный бюджет (или бюджет муниципального образования) представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. К предметам ведения местного самоуправления относятся вопросы местного значения. Открытый перечень вопросов местного значения приведен в федеральном законе “Об общих принципах местного самоуправления в РФ”.

    На  территории РФ принимаются около 30 тысяч местных бюджетов, среди которых районные, городские, поселковые и сельские.

    Консолидированный бюджет представляет собой свод всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории. Консолидированный бюджет, объединяя  все бюджетные показатели какой-либо территории, выполняет, в основном, информационную функцию. В отличие от законодательно утверждаемых бюджетов субъектов федерации и федерального бюджета, консолидированный бюджет не является законом.

    Консолидированный бюджет РФ включает в себя федеральный  бюджет РФ и консолидированные бюджеты субъектов РФ. В то же время консолидированные бюджеты субъектов РФ состоят из собственно бюджета субъекта РФ и бюджетов муниципальных образований, находящихся на территории данного субъекта РФ (Рис.2).

Рис.2. Бюджетная система РФ без государственных внебюджетных фондов 

    В 2006 году доля доходов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в консолидированном бюджете составляла соответственно 54 и 46%. В 2007 году этот показатель составлял 59% в пользу федерального бюджета и 41% - в пользу бюджетов субъектов РФ.

2. Принципы  построения бюджетной  системы в Российской Федерации

    Бюджетным кодексом РФ регламентируются следующие  принципы, в соответствии с которыми должна строиться и развиваться  бюджетная система РФ:

    1. Принцип единства бюджетной системы. Он означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса на всей территории Российской Федерации. Кроме того, в соответствии с данным принципом едиными должны быть санкции за нарушения бюджетного законодательства, порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней, порядок ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

    2. Принцип разграничения доходов  и расходов между уровнями бюджетной системы. Закрепление соответствующих видов доходов и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

    3. Принцип самостоятельности бюджетов. Он означает:

    - право законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

    - наличие собственных источников доходов у бюджетов каждого уровня бюджетной системы Российской Федерации;

    - законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов и полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с законодательством Российской Федерации. Регулирующими доходами бюджетов называют федеральные, региональные налоги и другие платежи по которым устанавливаются нормативы отчислений в нижестоящие бюджеты на очередной финансовый год, или на долговременной основе;

    - право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов (в соответствии с Бюджетным кодексом);

    - право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов (в соответствии с Бюджетным кодексом);

    - недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;

    - недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

    С нарушением последнего пункта связано  возникновение проблемы федеральных  мандатов, т.е. обязательств федерального центра перед гражданами, реализуемых  за счет региональных и муниципальных бюджетов. Примером необеспеченного федерального мандата является решение федеральной власти о повышении заработной платы работникам бюджетной сферы, нагрузка по реализации которого легла на бюджеты субъектов РФ, в результате чего образовалась значительная задолженность по выплате заработной платы практически во всех субъектах РФ3.

    4. Принцип полноты отражения доходов  и расходов бюджетов, бюджетов  государственных внебюджетных фондов. Означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и прочие обязательные поступления подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме.