Бюджетное устройство Российской Федерации. Основные положения

Содержание

Введение………………………………………………………………………..….3

1. Бюджетное  устройство Российской Федерации.  Основные положения.…..4

1.1 Бюджетная  политика в современной экономике……………………….…..4

1.2 Функции  бюджета………………………………………………………….…6

1.3 Свойства  бюджета…………………………………………………………….8

1.4 Бюджетный  процесс и его основные этапы…………………..……………10

2. Характеристика  современной бюджетной политики  государства…….…..13

2.1 Налоги и их роль в обеспечении  экономического развития……………...13

2.2 Государственные расходы как  инструмент реализации бюджетной политики……………………………………………………………………….…16

3. Рекомендации  по совершенствованию бюджетного  регулирования экономики………………………………………………………………………...19

3.1 Направления совершенствования  бюджетного регулирования экономики…………………………………………………………………..…….19

3.2 Совершенствование налогового  механизма перераспределения   доходов………………………………………………………………………….. 26

Заключение……………………………………………………………………….29

Список литературы……………………………………………………………....31

Введение

В настоящее время Россия вступила в качественно новый этап развития. Нынешний этап развития России в целом  можно охарактеризовать как этап государственного, экономического, финансового  и социального реформирования.

В современных условиях проблема формирования эффективной бюджетной политики в масштабах всей страны в целом  на субфедеральном уровне и ее реализации на практике приобретает особую значимость, поскольку финансовая стабильность такой огромной страны, как Россия, будет гарантирована только при  финансовом благополучии ее территорий. Эффективная бюджетная политика в регионах и на местах позволит на деле обеспечить финансовую самостоятельность, получение населением достаточного объема общественных благ, доходную самодостаточность  и ответственность субъектов  Федерации.

Динамичное  и устойчивое развитие общества невозможно без активного участия государства  в экономических процессах, которое  реализуется прежде всего в бюджетной и денежно-кредитной политике. Этот постулат сформулировал Кейнс и он остается реальностью и по сей день в экономике индустриально развитых стран мира.

Государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной властью экономической  политики играет ведущую, определяющую роль в формировании и развитии экономической структуры любого современного общества. Государство осуществляет экономическое и социальное регулирование с помощью финансовой системы, главным звеном которой является государственный бюджет. Именно посредством бюджета государство образует централизованные и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государственные органы функций.

1. Бюджетное устройство Российской Федерации. Основные положения.

1.1 Бюджетная политика в современной  экономике

Центральным элементом финансовой системы страны является государственный бюджет. Бюджет служит для аккумуляции финансовых ресурсов и их использования на выполнение основных функций государства. Таким  образом, бюджет является инструментом экономической и социальной политики, служит для перераспределения части  валового внутреннего продукта страны с учетом общественных интересов.

В Бюджетном  кодексе РФ, бюджет понимается как  «форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных  для финансового обеспечения  задач и функций государства  и местного самоуправления».

В современных  условиях бюджет является основным инструментом государственного регулирования экономики, играет активную роль в обеспечении  ее стабильности и развития. Реализация любого направления политики государства  в экономической или социальной сфере требует соответствующего ресурсного обеспечения. Именно поэтому  бюджет объективно необходим каждому  государству для выполнения возложенных  на него функций. Отдельные его элементы, такие как прямые и косвенные  налоги, займы, расходы на государственное  управление, оборону, существовали на протяжении истории человечества при  различном общественном строе и  сохраняются в наши дни.

Влияние бюджетного регулирования на экономическое  развитие страны является сложным и  неоднозначным. Например, изъятие в  бюджет части доходов граждан  и организаций с помощью системы  налогообложения сдерживает уровень  экономической активности в стране.

Однако при  этом расширяются возможности проведения государственных программ развития, финансируемых за счет бюджетных  средств. Активное выравнивание доходов региональных бюджетов за счет финансовой поддержки центра, которое способствует улучшению положения более бедных территорий, может оцениваться как несправедливое с позиции богатых регионов, являющихся донорами таких программ. Таким образом, при формировании государственного бюджета необходима выработка таких подходов, которые учитывали бы баланс различных общественных интересов.¹

Доходы бюджета  формируются за счет налогов, а также  некоторых других видов поступлений, именуемых неналоговыми доходами (доходы от продажи и использования государственной  собственности, от внешнеэкономической  деятельности). Структура доходной части бюджета непостоянна, она  подвержена изменениям в зависимости  от условий развития страны, конкретной социально-экономической ситуации и направлений государственной  политики. Например, налоговые доходы увеличиваются при росте экономической  активности в стране, доходы от продажи  государственной собственности  — при проведении приватизации.

Целью бюджетных  расходов является финансовое обеспечение  деятельности государства по исполнению его экономических функций —  распределения ресурсов, перераспределения  и стабилизации. Расходы бюджета  направляются, в первую очередь, в  общественный сектор экономики для  финансирования деятельности органов  государственного управления по производству общественных благ (оборона, охрана правопорядка, культура и искусство, здравоохранение, образование, наука), а также поддержки  предприятий, находящихся в государственной  собственности.

За счет государственных  средств предоставляются пособия малоимущим гражданам, выплачиваются пенсии и стипендии, оплачиваются государственные заказы, к исполнению которых были привлечены частные фирмы. Расходы бюджета, их объем и структура подвержены более частым изменениям, чем его доходы.

Бюджет оказывает  не только прямое, но и косвенное  влияние на социально-экономическое  развитие страны. Прямое влияние —  это изменение распределения  ресурсов в экономике, которое является непосредственным результатом налогообложения  или осуществления бюджетных  расходов. Косвенное влияние заключается  в том, что закрепленные в бюджетных  документах прогнозные значения основных показателей развития страны (ВВП, уровня инфляции, курса национальной валюты), приоритеты государственной финансовой политики, конкретные направления формирования и расходования средств бюджета  формируют в обществе определенные ожидания и учитываются другими  субъектами рынка при планировании своей хозяйственной деятельности на перспективу.

Фактором  роста бюджета является бюрократическая  организация государственного управления. Бюрократия ориентирована на рост бюджета, поскольку его величина определяет ее положение в обществе и доходы. Поэтому вполне естественно стремление бюрократии увеличить бюджет в каждом подконтрольном ей звене государственного управления. Для ограничения подобных тенденций, приводящих к неэффективному расходованию бюджетных средств, вводятся специальные механизмы контроля.²

1.2 Функции бюджета

Основное  назначение бюджета заключается  в том, что он позволяет аккумулировать финансовые средства в руках государства  и использовать их для финансирования различных программ. Однако помимо этой важнейшей задачи, бюджет выполняет и ряд других функций. К их числу относятся:

Контрольная функция. Бюджет позволяет осуществлять контроль за действиями исполнительной власти, который может осуществляться в различных формах — со стороны специализированных органов, наделенных контрольными полномочиями (например, Счетная палата), со стороны вышестоящей организации.³

Информационная  функция. Бюджет — это индикатор  текущего состояния экономики страны, социальной сферы, политической ситуации. Структура его доходной и расходной  части позволяет судить о приоритетах  государственной политики, масштабах  влияния на нее отдельных групп  интересов. Закладываемые в закон  о бюджете планово-прогнозные показатели формируют в обществе определенные ожидания, которые могут быть как  позитивными, так и негативными.

Институционализация общественных предпочтений. Структура  бюджета отражает общественные предпочтения в отношении государственной  политики. Посредством механизмов представительной демократии эти предпочтения воплощаются  в конкретных цифрах доходных или  расходных статей.

Регулирующая  функция. В условиях рыночной экономики  основным инструментом государственного регулирования является финансовая система, центральным звеном которой  является бюджет. Любые значимые решения  в области экономической политики должны иметь финансовое обеспечение, поэтому они подкрепляются соответствующими бюджетными расходами.

Влияние бюджета  не ограничивается государственным  сектором экономики и выходит  далеко за его пределы.

Регулирующее  влияние оказывают не только бюджетные  расходы, но и налоги, стимулирующие  или сдерживающие развитие отдельных  отраслей или сфер деятельности.⁴

Названные функции  бюджета носят объективный характер и имеют место в любой стране мира, независимо от уровня развития демократических  институтов и характера государственной  экономической политики. Некоторые  из них могут противоречить друг другу. Например, для успешной реализации контрольной и информационной функции  бюджет должен быть стабильным, а регулирующая функция, наоборот, предполагает его  изменение в зависимости от текущих  условий социально-экономического развития. Выбор между стабильностью  или гибкостью бюджета определяется задачами политики государства, сложившимися традициями и общественными предпочтениями.⁵

1.3 Свойства бюджета

Для того, чтобы бюджетная система могла эффективно выполнять возложенные на нее функции, необходимо выполнение ряда обязательных требований, важнейшим из которых является прозрачность бюджета. Оно означает информационную открытость бюджетной системы не только для государственных органов, но и для общества в целом; полноту отражения доходов и расходов бюджета, открытость методики расчета отдельных его статей; точность, достоверность и оперативность отчетов об исполнении бюджета; четкое определение процедур его составления, утверждения и исполнения; наличие эффективных механизмов контроля на всех этапах бюджетного процесса.

Открытость  бюджетных материалов позволяет  гражданам и организациям получить представление о направлениях социально-экономической политики государства не только на очередной год, но и на более длительную перспективу. Поэтому важнейшие документы, сопровождающие бюджетный процесс, должны обязательно публиковаться в средствах массовой информации. Это касается не только утвержденного текста закона о бюджете на очередной год, но и других материалов: оценок текущего состояния экономики страны и прогнозов ее развития, концепции государственной политики, отчетов об исполнении бюджета.

С прозрачностью  бюджета тесно связано требование его полноты. Бюджет должен охватывать все финансовые потоки государственных  учреждений. Различный виды доходов должны зачисляться на единый бюджетный счет, с которого финансируются все предусмотренные расходы. Если это требование не соблюдается, бюджет не может в полной мере выполнять свои функции, в первую очередь информирования и контроля.

Инструментом  обеспечения прозрачности и полноты  бюджета является бюджетная классификация. Под бюджетной классификацией понимается законодательно установленная группировка  доходов и расходов бюджета, источников покрытия его дефицита, видов внутреннего  и внешнего долга, используемая для  составления и исполнения бюджетов всех уровней и обеспечивающая сопоставимость их показателей. Это своего рода универсальный  язык описания бюджета. Бюджетная классификация  позволяет систематизировать информацию о состоянии бюджетной системы, она является единой для всех уровней  бюджетной системы. По мере появления  новых видов доходов или направлений  расходов государственных средств классификация должна пересматриваться.⁶

В различных  странах масштабы и границы бюджетного сектора существенно отличаются. Более того, они могут меняться с течением времени, например, при  проведении политики национализации или  приватизации отдельных секторов экономики. Но для каждого периода они должны быть известны и законодательно закреплены. Государственная политики должна рассматриваться налогоплательщиками как легитимная, а это предполагает четкое понимание того, на какие цели и в каком объеме расходуются средства бюджета.

1.4 Бюджетный процесс  и его основные этапы

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ под бюджетным  процессом понимается регламентируемая нормами права деятельность органов  государственной власти, органов  местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению  и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных  внебюджетных фондов, утверждению и  исполнению бюджетов и бюджетов государственных  внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.

Законодательство  страны устанавливает круг участников бюджетного процесса, определяет и  разграничивает их полномочия. Основными  участниками бюджетного процесса являются:

1) президент  страны или глава субъекта  Федерации;

2) органы  законодательной и исполнительной  власти;

3) органы  кредитно-денежного регулирования  (центральный банк);

4) органы  государственного и муниципального  финансового контроля;

5) государственные  внебюджетные фонды;

6) распорядители  бюджетных средств;

7) бюджетополучатели.

Для того, чтобы обеспечить эффективность бюджетного процесса, необходимо установить порядок взаимодействия его участников на каждом этапе, четко сформулировать процедуры и правила принятия решений, определить состав разрабатываемых ими документов и сроки их представления. Несмотря на сложность процедуры разработки бюджета, страна должна войти в очередной год с принятым основным финансовым законом. Именно поэтому продолжительность и содержание отдельных этапов бюджетного процесса жестко регулируется законодательством.

Бюджетный процесс включает в себя четыре этапа.

Составление проекта бюджета. Проект закона о  бюджете разрабатывается исполнительной властью. Ему предшествует оценка экономической  ситуации и хода исполнения бюджета  текущего года, прогнозирование основных показателей социально-экономического развития страны на будущий период, составление прогноза развития финансовой системы. Задачей таких прогнозов  является оценка перспективных тенденций  развития экономики и расчет основных ее параметров, таких как ВВП, уровень  инфляции, курс национальной валюты, к  которым в дальнейшем будут привязаны  показатели бюджетного плана.

Разработка  проекта закона о бюджете является итеративным процессом согласования смет отдельных бюджетополучателей, перечня целевых программ, планируемых  объемов межбюджетных трансфертов  и других направлений расходования средств с ожидаемым уровнем  доходов. Его эффективность может  быть повышена путем внедрения стимулов для экономии бюджетных средств.⁷

Рассмотрение  и утверждение бюджета. Осуществляется законодательным органом власти — парламентом. На этом этапе свои предложения по проекту бюджета  высказывают парламентские фракции, а также граждане и общественные организации, которые таким образом  получают возможность участвовать  в бюджетном процессе.

Исполнение  бюджета начинается после утверждения  закона о бюджете. Оно осуществляется исполнительной властью и заключается  в выполнении доходной и расходной  части бюджета. Задачи исполнения бюджета  — обеспечение поступления налогов и других видов доходов по каждому источнику, а также финансирование расходов в пределах утвержденных сумм.

Процедура исполнения бюджета четко регламентирована законом. Однако органы исполнительной власти имеют определенную свободу  действий для того, чтобы оперативно реагировать на изменения социально-экономической  ситуации. В частности, они могут  вносить изменения по различным  направлениям расходования средств в пределах утвержденных ассигнований. В процессе исполнение бюджета важную роль играют налоговые органы, администрирующие поступление налоговых доходов в бюджетную систему, а также казначейство — государственный финансовый орган, осуществляющий исполнение государственного бюджета.⁸

Финансовый  контроль осуществляется в трех основных формах: предварительный, текущий и  последующий контроль. Предварительный  контроль применяется в ходе обсуждения и утверждения проекта закона о бюджете. Текущий контроль проводится на этапе исполнения бюджета в  течение всего бюджетного периода. Он позволяет оперативно выявлять и  исправлять нарушения, возникающие  в бюджетной сфере, с целью  приведения бюджетной политики правительства  и отдельных государственных  учреждений в соответствие с действующими законами. Текущий контроль осуществляют органы исполнительной и законодательной  власти, а также общественные организации. Последующий контроль проводится по окончании бюджетного периода в  ходе рассмотрения и утверждения  отчета об исполнении бюджета. Данный отчет составляется правительством и направляется для получения  заключения в орган финансового  контроля (в России эти функции  выполняет Счетная палата). За этим обычно следует утверждение отчета об исполнении бюджета законодательным  органом.

2. Характеристика современной  бюджетной политики государства

2.1 Налоги и их  роль в обеспечении экономического  развития

Перед российским правительством и органами власти субъектов Российской Федерации  стоит важнейшая задача создания такого налогового режима, который, с  одной стороны, обеспечит полный и своевременный сбор налогов, необходимых  и достаточных для финансирования разумных государственных расходов, а с другой стороны, создаст благоприятные  условия для стабилизации экономики, развития производства и роста благосостояния граждан.

Поэтому естественными представляется оценить:  динамично ли развитие экономики, растут ли так быстро доходы, что страна не успевает их расходовать, на самом  ли деле так хорошо профинансирована бюджетная сфера, что поступающие  доходы оказываются избыточными  с точки зрения целесообразности увеличения расходов. Тем более, что вот уже пять лет консолидированный бюджет (и федеральный бюджет) фактически является профицитным. На 2000 г. профицит в законе о бюджете не предусматривался, но был достигнут фактически, а после 2000 г. ежегодно предусматривается законом о бюджете.

В бюджетной практике России с 2000 г. ежегодно предусматривается растущий профицит (табл. 1). Конечно, поступление налогов существенно улучшилось.

Таблица 1

Доходы, расходы, дефицит (профицит) федерального бюджета (в % к ВВП)

Прежде  нередко ситуация складывалась очень  тяжелая. Относительно объема ВВП дефицит  федерального бюджета в 1994 г. достиг максимума (10,5%). В этот период наблюдался глубокий спад производства,  который  сопровождался резким снижением  рентабельности производства, ростом процентных расходов, низкой доходностью местных бюджетов и неудовлетворительной собираемостью налогов вследствие развития бартерной формы расчетов.

  Впоследствии Правительство России  сумело воспользоваться благоприятной  бюджетной ситуацией для проведения  комплексной реформы налоговой  системы, а также ряда институциональных  реформ, призванных улучшить процесс  выработки финансовой политики  и управление государственными  расходами.

При проведении реформы налоговой системы  в 2000-2004 гг.  в области совершенствования  налоговой системы и снижения налогового бремени на экономику  произошли большие изменения. Многие ставки налогов были значительно  снижены, а их налоговая база —  расширена

Снижены ставки основных налогов:

- налог на прибыль с 35% до 24%;

- НДС с 20% до 18%;

- ЕСН с 39,5% до 35,6% (в 2005 г. до 26,2%);

- введена плоская шкала подоходного  налога 13%.

В этот же период отменен налог на пользователей автомобильных дорог. С 2003 года введена в действие упрощенная система налогообложения предприятий  малого бизнеса, предусматривающая  минимальную отчетность и низкие налоговые ставки. Отменен налог  с продаж.

Упрощение механизма налогообложения содействовало  повышению его эффективности, уменьшив искажения хозяйственной деятельности. В результате были ослаблены стимулы  к уклонению от уплаты налогов  и ограничены возможности подобного  поведения. Кроме того, налоговая  система была. сориентирована на изъятие большей доли природной ренты, в частности, дополнительной прибыли, обусловленной высокими ценами на нефть. Наряду с сокращением ставки налога на прибыль и введением единого социального налога это стало первым шагом по уменьшению общей налоговой нагрузки на производственный сектор при одновременном повышении налогообложения ресурсного сектора. Таким образом, налоговое бремя уменьшилось на 1,7%-2,3% от ВВП.

Таким образом, бюджет и бюджетная поли тика становятся важным инструментом формирования инвестиционного климата, снижения рисков российской экономики, прогнозируемости курса инфляции.

2.2 Государственные  расходы как инструмент реализации  бюджетной политики

За  последнее время в области  бюджетных расходов произошли значительные структурные сокращения. Создание федерального казначейства, реформа бюджетных  отношений на федеральном уровне и ограничения общих государственных  расходов способствовали повышению  эффективности управления бюджетными средствами. Более низкий уровень  государственных расходов позволил ослабить налоговую нагрузку на экономику, что явилось дополнительным стимулом для частных инвестиций и потребления  и, следовательно, для экономического роста.

Рост  расходов бюджета на конечное потребление  сектора государственных учреждений, в основном, обеспечивается за счет интенсивного наращивания статей, в  которых значительную часть финансирования составляет оплата труда («Национальная  оборона», «Правоохранительная деятельность», «Государственное управление»). В приоритетном порядке обеспечивалось в анализируемом  периоде финансирование расходов по разделам: судебная реформа, правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства, образование, здравоохранение  и наука.

Расходы на денежное содержание работников федеральных  органов исполнительной власти определены исходя из утвержденных указами Президента РФ и постановлением Правительства  РФ условий оплаты труда, предельной численности и фонда оплаты труда  работников их центральных аппаратов  и территориальных органов.

Повышение эффективности судебной системы  является основной целью государственной политики Российской Федерации в сфере судебной власти. Главными требованиями являются улучшение материальной обеспеченности судей, материально-технической базы судов и увеличение численности судей и работников аппаратов федеральных судов. Рост расходов на судебную систему существенно превышает рост расходов по другим разделам федерального бюджета, включая социальные, и одновременно сопровождается значительным увеличением численности судей и работников аппаратов судов, в том числе в связи с возложением на судебную систему дополнительных функций и полномочий для обеспечения объективности правосудия и его своевременного осуществления.

При определении расходов федерального бюджета на государственное управление учтены принципы: безусловное исполнение обязательств, возникающих в секторе  государственного управления на федеральном  уровне; повышение эффективности  расходов; конкурсное распределение  бюджетных ресурсов; открытость и  общедоступность информации по осуществлению  расходных операций, а также положено начало перехода к финансовой оценке затрат, необходимых для выполнения федеральными государственными органами возложенных на них функций, и  разработке количественных и качественных нормативов по основным видам расходов на материально-техническое обеспечение  служебной деятельности.⁹

Тем не менее, многие расходы бюджетной  сферы финансируются по остаточному  принципу, благодаря чему растет величина внутреннего государственного долга.

Тем не менее, наблюдается относительное  снижение веса ресурсов, направленным государственным учреждениям на удовлетворение индивидуальных и коллективных нужд общества.

Министерство  финансов осуществляет постоянный мониторинг исполнения бюджетов субъектов Федерации. В составе федерального бюджета  предусмотрен специальный резерв средств для оказания помощи особо нуждающимся регионам, в том числе и на увеличение заработной платы работникам бюджетной сферы. Прежде всего, эти средства идут на укрепление обороноспособности страны, восстановление того, что было завоевано ранее. Усиливается финансирование научных разработок, финансирование оснащения Вооруженных сил, подготовки специалистов.

Регионы-доноры, такие крепкие регионы, как Красноярский край, могут спокойно зарабатывать, помощь федерального бюджета им от этого не уменьшится. Стартовые условия  для всех регионов равные. Но, конечно, в более выигрышном положении  будут регионы-доноры. В условиях экономического роста при концентрации промышленной базы они будут расти  несколько быстрее.

Экономическая политика Правительства страны, новые  возможности, которые дает реформа  по разграничению и закреплению  полномочий, создают условия для  того, чтобы каждый субъект Российской Федерации устойчиво наращивал  темпы роста. Тем не менее, многие расходы бюджетной системы финансируются  по остаточному принципу, благодаря  чему растет величина внутреннего государственно долга.

3. Рекомендации по  совершенствованию бюджетного регулирования  экономики

3.1 Направления  совершенствования бюджетного регулирования  экономики

Прежде  чем формулировать направления  совершенствования бюджетного регулирования, оценим необходимость и предпосылки  реформирования бюджетного процесса.