Бюджетные средства на финансирование образования

Титульный лист  
Содержание:

Введение                                                                                                                   3

Глава 1. Система образования и  её финансирование                                           4

1.1. Общая характеристика системы образования и источники её финансирования                                                                                                       4

1.2. Организация финансирования  расходов бюджетов на образование 10

Глава 2. Бюджетные средства на финансирование образования                      19

2.1. Расчётные показатели и порядок  планирования бюджетных средств  на содержание учреждений дошкольного,  основного (общего) и профессионального  образования                                                                         19

2.2. Основные проблемы бюджетного финансирования образования            30

2.3. Конкретные проблемы бюджетного финансирования в рамках   основных проблем                                                                                                                  32

2.4. Предложения по решению проблем бюджетного финансирования      35

Заключение                                                                                                             39

Библиографический список                                                                                 40

Введение.

На современном этапе характеристика состояния образования рассматривается  с позиции недостаточного финансирования со стороны государства, которые выделяет недостаточно средств для обеспечения нормального функционирования всей системы в целом. Все проблемы, которые могут быть связаны с содержанием, а также с качеством образования, его доступностью для разных слоев общества, соответствием потребностям и запросам самих учащихся, как правило, отодвигаются на второй или на третий план.

Целью данной курсовой работы является рассмотрение и анализ существующего  финансирования системы образования.

В соответствии с целью, определяется ряд исследовательских задач:

  - дать общую характеристику  системе образования в РФ;

  - рассмотреть основные источники  финансирования образования;

  - дать сравнительную характеристику  расходам на образование; 

  - рассмотреть проблемы финансирования образования и предложить возможные пути их решения.

Глава 1. Система образования и её финансирование.

1. Общая характеристика системы образования ,источники финансирования

       Система образования — это социальный институт, исполняющий  в обществе функции по накоплению и передаче новым поколениям людей образцов поведения, знаний, умений, навыков, традиций.

 Образовательное учреждение (организация) является юридическим лицом — пользуется правами и несет обязанности, предусмотренные гражданским законодательством. Это важное положение, поскольку у нас еще не все общеобразовательные школы (например) зарегистрированы в качестве юридических лиц, что имеет ряд отрицательных последствий. Правда, и положительных тоже.¹

         Сфера образования, как следует из определения, охватывает все организации, осуществляющие образовательную деятельность, а также частных лиц, занимающихся образовательной деятельностью самостоятельно.

Естественно, проблемы сферы образования так или иначе затрагивают практически всех членов нашего общества. Понятна и та заинтересованность, которую проявляют различные социальные группы к проблемам образования, поскольку именно через образование решаются важнейшие социальные проблемы:

•  социальной мобильности  общества — повышение социального статуса через получение образования и успешности личности через карьеру;

•  занятости и сроков поиска работы на рынке труда;

•  получаемых доходов  и т. д.

Важно также и то, что  образ современного человека, сложившийся в общественном сознании, в первую очередь представляет собой образ человека образованного.

Единство  сферы  образования  в Российской  Федерации обеспечивается действующими законодательными и нормативными актами.

Поскольку  сфера  образования  представляет  собой совокупность  субъектов,  взаимодействующих  между  собой и с другими субъектами, безусловно, необходимо знать установленные правила, механизмы и процедуры этого взаимодействия. Основные правила взаимодействия установлены следующими документами:

•  Конституцией Российской Федерации;

•  Законом Российской Федерации «Об образовании»;

•  Гражданским кодексом Российской Федерации;

•  другими законодательными и нормативными актами.

Конституцией Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. установлены   общие   принципы   государственной   политики в сфере образования, которые обязательны к выполнению.

В практической жизни эти принципы зачастую забывают или опираются на недостаточно четкие определения конституционных гарантий в области образования.

1.  Не все образование  в России должно предоставляться и предоставляется бесплатно. Бесплатным по Конституции является дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование, что обеспечивается государством: государством создана сеть государственных образовательных учреждений и обеспечивается их функционирование.

2.  Не все образование  равнодоступно для всех граждан. Высшее образование может быть получено на конкурсной основе, т. е. предполагается, что количество бесплатных мест в высших учебных заведениях должно быть (получается, что именно должно быть, поскольку в Конституции заложен принцип ограниченной доступности) меньше численности лиц, желающих занять эти места. Формально говоря, это положение Конституции будет выполняться, если все желающие будут поступать на одно бесплатное место. Разумеется, это допущение носит иллюстративный характер, но существо отношений конкурсности показывает очень наглядно.

3.  В сфере высшего  образования бесплатными являются  только те места, обучение на которых обеспечено государством из общественных ресурсов (государственного бюджета) и на которые студенты поступили на конкурсной основе. Иногда возникают вопросы частного свойства, связанные с поступлением на обучение без конкурса (целевые места, поступление

без экзаменов и т. п.). Это можно рассматривать как исключение из общего правила, но можно представить это таким образом, что государство проводит часть конкурсного отбора само, заранее объявляя условия доступа к некоторому числу учебных мест.

        Отличительная черта образовательных институтов в России – это почти полное отсутствие негосударственных учебных заведений на всех  уровнях  образования.  Доля  обучающихся  в  негосударственных  учебных заведениях дотретичного уровня (начальные школы, средние школы  и  ПТУ)  составляет  ничтожные  0,4–0,3%,  в  учреждениях  третичного  уровня  ступени 5B (учреждения среднего профессионального образования) – 2,2%,  в высших учебных заведениях (ступень 5A) – 9,7%.

Следует подчеркнуть, что  в данном случае негосударственные учебные  заведения  выделяются  не  по  критерию  источника  финансирования,  а  по

показателям  контроля  и  управления. 

Научный   анализ   выделяет   три   основных достаточно условных   направления определения потребности в ресурсном обеспечении образования.

1.  Социальный —  определение потребности в ресурсах на основе прогнозирования и планирования контингентов и   принятых   социальных   обязательств   государства в  сфере  образования  и  сопоставление потребности с имеющимися возможностями для определения дополнительной потребности в ресурсах.

2.  Экономический — расчет нормы рентабельности образования путем сопоставления издержек и выгод образования (сравнение затрат и результата, выраженного в приросте национального дохода или ВВП, полученного за счет роста образовательного потенциала общества); упрощенно — сопоставления затрат на образование с приростом заработной платы получившего образования человека.

3.  Расчетный — прогнозирование   и  расчет  потребности экономики в рабочей силе и использование этой потребности в качестве исходного параметра для определения потребности образования в ресурсах.

В  настоящее  время  в  условиях  России  применяется в качестве базового первый подход. Потребность в ресурсах   определяется   на   основе   социальных обязательств (конституционных   гарантий)   государства   в   сфере образования. Социальные обязательства определяются действующими конституционными гарантиями, практикой формирования государственных заданий (контрольных цифр приема) на подготовку специалистов с профессиональным образованием. Распределение ресурсов между образовательными учреждениями осуществляется в соответствии со сложившимся порядком организации бюджетного финансирования, в основу которого положен принцип формирования сметы расходов бюджетного учреждения². Несмотря на справедливую критику такого подхода попытки заменить его на что-то более эффективное за 200 лет применения успехом пока не увенчались. Тем не менее, отдельные элементы второго и третьего подходов также находят применение при обосновании потребности народного хозяйства в специалистах с профессиональным образованием и определении целей и задач государственных программ развития образования и не только образования. Действующий механизм определения потребности образовательных учреждений  в  финансировании  построен  на принципе первичности образовательного процесса, обеспечения нормального функционирования государственных или муниципальных   образовательных   учреждений,   которые обеспечивают  реализацию конституционных гарантий в области образования и требуют для своего функционирования государственного или муниципального бюджетного финансирования. Объемы   финансирования   должны быть  достаточны для осуществления образовательного процесса в параметрах, предусмотренных законодательно, т. е. в соответствии с государственными образовательными программами и стандартами, реализуемыми образовательными учреждениями.

Основным подходом к определению этой потребности на протяжении уже многих лет является планирование предстоящих расходов по статьям бюджетной классификации.

Потребность в бюджетном  финансировании образовательного учреждения любого уровня образования базируется на трех основных количественных параметрах:

•  численности учащихся;

•  действующей  системе  оплаты  труда  и  социального

обеспечения работников и учащихся;

• имеющейся материальной базе, на которой осуществляется образовательный процесс.

Рыночные преобразования в России существенно расширили возможности  образовательных учреждений  по привлечению денежных средств в  финансировании своей деятельности. Образовательные учреждения имеют право привлекать дополнительные ресурсы  за счет предоставления дополнительных платных образовательных услуг. Привлечение образовательным учреждением дополнительных средств не влечет за собой снижение бюджетного финансирования³.

Структура расходов на образование представлена на рис. 1.

Поскольку бюджетное финансирование осуществляется в основном на нормативной  основе, образовательные учреждения осваивают новую для себя задачу - удовлетворение потребностей общества в новых образовательных услугах.

Для большинства школ система многократного  и многоуровнего финансирования стала действующей моделью и  иного пути они себе не представляют.

Внебюджетные средства- это средства, получаемые образовательным учреждением  по выполнению работ, оказанию услуг, и иные поступления, направленные на возмещение расходов  по созданию дополнительной услуги – образовательной деятельности.

Привлечение внебюджетных средств  общеобразовательными  учреждениями допускается федеральным законом  № 7ФЗ «О некоммерческих организациях⁴» и № 12 ФЗ «Об образовании⁵».

1.2. Организация финансирования расходов бюджетов на

образование.

С точки зрения международных  сопоставлений, в России наблюдается 

необычайно  низкий  относительный  уровень  финансирования  образования.

Отношение расходов на образование  к ВВП в России составляет 4,1%; более низкий уровень расходов наблюдается лишь в четырех странах из  анализируемого  списка  –  Турции  (3,9%),  Китае  (3,7%),  Индии  (3,3%)  и  в Индонезии (1,2%).

При  общем  низком  уровне  финансирования  образования  в  России, ситуация  довольно  сильно  различается  по  разным  уровням  образования.

Так,   относительный   уровень   расходов   на   допервичное   (дошкольное)

образование детей в  возрасте 3 года и старше в России составляет 0,6% к ВВП. Уровень  расходов  на  дотретичное  образование  (школа  и  ПТУ  в  российской системе  образования)  составляет  в  России  лишь  1,6%  к  ВВП. Наконец,  относительный  уровень  расходов  на  третичное образование    (среднее    и    высшее    профессиональное    образование    в российской  системе  образования)  равен  1,1%  к  ВВП,  что  лишь  ненамного Таким образом,  основное  недофинасирование   в России приходится на дотретичное, прежде всего школьное, образование. Эти   данные,   впрочем,   позволяют   составить   лишь   самое   общее представление  об  относительном  уровне   финансирования  образования.

Прежде    всего    следует    отметить,    что    низкий    удельный    вес 

государственных  расходов  на  образование  в  России  отнюдь  не  связан  с общей низкой величиной государственных расходов. 

Размер  бюджетных  расходов  относительно  ВВП  в  России  соответствует уровню   бедных   стран,   а   доля   бюджетных   расходов,   направляемая   на образование   –   уровню   богатых   стран,   что   и   обусловливает   низкий относительный уровень государственного финансирования образования.

В среднем отношение  государственных расходов на образование  к ВВП  прямо   пропорционально   уровню   ВВП   на  душу   населения:   чем   выше среднедушевые доходы, тем больше средств по отношению к ВВП тратит на образование государство. Однако это отношение, естественно, варьируется внутри   каждой   группы   стран.   Иными   словами,   помимо   общего   уровня доходов   и   возрастной   структуры   населения   относительная   величина государственных  расходов  на  образование  определяется  (и,  может  быть, даже   в   первую   очередь)   образовательной   политикой   государства Существенное     значение     имеет     не     только     общий     уровень государственных  расходов,  но  и  их  структура  по  уровням  образования.  На допервичное (дошкольное) образование в России тратится 1,3% бюджетных расходов,  что  соответствует  среднему  показателю  для  III  группы  стран,  к которой   относится   Россия.   На   дотретичное   (первичное,   вторичное   и поствторичное   нетретичное)   образование   страны   III   группы   в   среднем расходуют  11,7%  бюджетных  средств,  а  Россия  –  только  5%  (–6,7  п.п.).

Наконец,  на  третичное  образование  страны  III  группы  в  среднем  выделяют 3,3%  бюджетных расходов,  а Россия  – 1,8%  (–1,2  п.п.).  Таким образом, основная часть недофинансирования за счет бюджетных средств приходится на школьное образование первичного и вторичного уровня⁶.

В соответствии с Федеральным  законом от 13 января 1996 г №12-ФЗ правительство гарантирует выделять средства на нужды образования в размере не менее 10% государственного дохода. Данный закон оглашает единые принципы формирования бюджетных средств на всей территории Российской  Федерации. Тем не менее, настоящее положение дел говорит о том, что данный закон не выполняется, так как предусмотренная ежеквартальная индексация выделяемых на образование бюджетных средств в согласовании с темпами инфляции  не доходит своевременно до институтов образования.

           В России к учреждениями общего образования относятся - общеобразовательные школы, школы-интернаты, особые и вечерние школы, лицеи, школы с углубленным изучением отдельных предметов. Школы -  интернаты  созданы с целью оказать помощь в воспитании детей и их образования. В данные школы принимаются дети, нуждающиеся в государственной поддержке- дети из малообеспеченных детей, одиноких матерей, дети, которые находятся под опекой.   В системе непрерывного образования они являются вторым звеном после дошкольного уровня. Данные учреждения реализуют право граждан РФ на получение обязательного общего образования.

В согласовании с индивидуальными  чертами детей (возраст, диагноз заболевания) в системе образования могут работать следующие виды учреждений: детский дом (для детей ранешнего, дошкольного, школьного возрастов, смешанный); детский дом-школа; школа-интернат для детей -сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; санаторный детский дом; особый (коррекционный) детский дом для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с отклонениями в развитии; особая (коррекционная) школа-интернат для детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с отклонениями в развитии. В этих видах учреждений содержание и обучение воспитанников осуществляются на базе полного государственного обеспечения.

Базу формирования расходов на содержание учреждений общего и  профессионального образования  составляют «производственные» характеристики деятельности. Для школ таковыми показателями являются число учащихся и классов; для учреждений профессионального образования в данном случае имеет место госзаказ по приему на бесплатное обучение.

Огромное значение при  планировании бюджетных средств имеет система стандартов образования и количество педагогических ставок. В любом образовательном учреждении статьями  расходов являются: фонд оплаты труда учителей; начисления на фонд оплаты труда; приобретение предметов снабжения и расходных материалов; коммунальные платежи, приобретение мягкого инструментария.

Рассмотрение вопросов финансирования образования тесно  связано с изучением организационной  структуры самой системы образования  и отдельных её элементов. Очевидно, что в прямой зависимости от методики планирования находятся вопросы распределения средств между исполнителями государственного заказа, т.е. фактическое финансирование учреждений. Современное законодательство определяет, что каждое учреждение имеет статус субъекта финансово-хозяйственной деятельности. В Федеральном законе «Об образовании» указано, что образовательное учреждение самостоятельно осуществляет финансово-хозяйственную деятельность. Оно имеет самостоятельный расчётный счёт, в том числе валютный, в банковских и иных кредитных учреждениях. Финансовые и материальные средства используются им по своему усмотрению в соответствии с уставом. Неиспользованные в текущем году (квартале, месяце) финансовые средства не могут быть изъяты или зачтены учредителем в объём финансирования этого учреждения на следующий год (квартал, месяц).

  В действительности  нормативы финансирования отсутствуют.  Использовать бюджетные средства  по своему усмотрению бюджетные  учреждения не в праве из-за  целевого финансирования расходов  казначейством по предметным статьям. Подавляющее большинство дошкольных учреждений и школ обслуживаются органами казначейства через централизованные бухгалтерии. Параллельно с законодательством в области образования в Российской Федерации действует Федеральный закон от 21 ноября 1996г. №129-ФЗ «О бухгалтерском учёте». Он предоставляет руководителю право в зависимости от объёма учётной работы сделать выбор: создать бухгалтерскую службу как структурное подразделение, возглавляемое главным бухгалтером, или передать на договорных началах ведение бухгалтерского учёта централизованной бухгалтерии. Какую бы учётную политику ни избрало государственное учреждение, его производственные и хозяйственные расходы покрываются за счёт средств учредителя, доходов от собственной предпринимательской деятельности, иных внебюджетных источников⁷.

  Федеральный центр  определяет общие правовые рамки  функционирования образовательной  системы и основные ориентиры  государственной политики. Субъекты  РФ и органы местного самоуправления (ОМСУ) несут ответственность за принятие решений, касающихся региональных и муниципальных особенностей системы образования.

  Следующий предмет  ведения государства и ОМСУ  – учредительство и владение  государственными и муниципальными  учебными заведениями. Как правило, учредителями государственных и муниципальных учреждений образования выступают органы управления, которые по закону несут ответственность за финансирование расходов по выполнению государственного заказа. Государственный заказ является одним из новых механизмов взаимодействия в области удовлетворения общественных потребностей и не зависит от формы собственности его исполнителя.

  Государственный  заказ ограничен возможностями  бюджетного финансирования и  рамками государственных стандартов, он формируется федеральными, региональными и муниципальными органами власти и управления. В этой связи дефицит бюджетного финансирования и недостаточная гибкость государственной системы явились главными факторами создания негосударственных образовательных учреждений (НОУ), включая сеть корпоративных учреждений профессионального образования.

  Основными документами,  регулирующими ответственность  и права учредителя и образовательного  учреждения, являются договор о  взаимоотношениях между ними  и устав образовательного учреждения. В соответствии с Федеральным  законом «Об образовании» устав  разрабатывается образовательным учреждением самостоятельно. Договор о взаимоотношениях образовательного учреждения с учредителем, определяющий порядок финансирования, управление образовательным учреждением и включающий другие правовые аспекты, является двухсторонним актом. При оформлении договорных отношений по распределению финансовых полномочий подробно излагаются обязанности сторон, права и ответственность, жестко регламентируются вопросы деятельности учреждения. Если обязанности предполагают требования к объёму и характеру работы, то права создают условия для их выполнения, а ответственность означает возможность применения санкций вышестоящих органов за ненадлежащее выполнение обязанностей. В договоре определяются виды образовательных программ (основных и дополнительных), которые будут профинансированы за счёт бюджета и без согласия учредителя не могут быть изменены, устанавливаются минимальные нормы наполняемости при комплектовании классов и групп, при снижении которых учредитель вправе уменьшить финансирование.

  Учредитель берёт  на себя обязательства по финансированию  учреждения в соответствии с  утверждённой сметой расходов. Если  учреждение не имеет самостоятельной  бухгалтерии, то учредитель обязуется  осуществлять финансово-бухгалтерское  обслуживание его деятельности через централизованную бухгалтерию. Учредитель обязан регулярно контролировать соблюдение условий договора и анализировать итоги финансово-хозяйственной деятельности учреждения.

  Обязанностью образовательного  учреждения является своевременное  представление учредителю программы развития, обоснований потребности в бюджетных средствах, а также объёмах предполагаемого поступления внебюджетных источников финансирования, расходование бюджетных средств по целевому назначению и эффективное использование закреплённых за учреждением объектов собственности. Такая регламентация позволяет образовательному учреждению в пределах выделенных средств на оплату труда самостоятельно устанавливать штатное расписание и структуру управления деятельностью, осуществлять выплату надбавок, доплат и других выплат стимулирующего характера работникам; привлекать дополнительные источники финансирования.

  Общий порядок  финансирования расходов по всем  отраслям регламентирован Бюджетным  кодексом РФ. В соответствии с  ним все учреждения и организации, финансируемые за счёт бюджета, называются получателями бюджетных средств, а их учредители в лице органов управления – главными распорядителями средств бюджета. Они утверждают сметы доходов и расходов, составляют бюджетную роспись в разрезе подведомственных учреждений и вносят в неё коррективы, составляют сводную отчётность, контролируют деятельность учреждений.

  Суть казначейской  схемы исполнения бюджета заключается  в полном переводе оплаты расходов  бюджетополучателей напрямую поставщикам услуг и исполнителям работ (кроме денежных выплат работникам и студентам). Если раньше средства бюджета поступали на счёт учреждения, а затем использовались им по своему усмотрению (безусловно, с соблюдением законодательства), то в настоящее время для всех учреждений в казначействе открыты лицевые счета с указанием постатейного и поквартального распределения средств. В рамках указанной росписи казначейства могут выполнить поручения учреждений на оплату тех или иных расходов. Движению средств через органы казначейства предшествует санкционирование расходов, включающее в себя ежемесячное лимитирование затрат, фактическое принятие бюджетных обязательств и осуществление платежа.

  Порядок финансирования  бюджетных расходов через казначейства  прогрессивен по своему характеру и экономически целесообразен. Он может дать положительные результаты для государства не только в части совершенствования методов управления финансовыми ресурсами, но и в части получения оперативной информации о кассовых расходах, перечисления средств по назначению, контроля за финансовыми операциями бюджетополучателей. Однако с внедрением казначейских технологий значительно затрудняется решение повседневных хозяйственных вопросов у исполнителей бюджетных услуг.

  Определённые трудности  возникают из-за необходимости учёта средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, на лицевых счетах в органах казначейства. Законодательством установлено, что такие средства наряду с бюджетными поступлениями расходуются в строгом соответствии со сметами доходов и расходов, подлежат контролю со стороны казначейств и главных распорядителей бюджетных средств, а это в определённой степени лишает руководителей учреждений оперативности⁸.

  В Российской Федерации  носителем ответственности за всю деятельность учреждения, включая финансовую, является руководитель. На него возлагаются вопросы оптимизации бюджетных расходов и целевого использования средств. Целевой характер выделяемых ассигнований определяется кодом бюджетной классификации. Самостоятельное перераспределение средств между предметными статьями не допускается.