Бюджетные учреждения и их правовой статус

Введение

На протяжении последнего десятилетия бюджетная система  Российской Федерации постоянно  подвергалась изменениям ввиду нестабильности социальных и экономических процессов, происходящих в России в условиях перехода от социалистического метода хозяйствования к рыночным отношениям. Современная ситуация в бюджетной сфере России свидетельствует о необходимости усиления регулирующей роли государства в системе бюджетных отношений между органами управления, ответственными за формирование бюджетов, распределение бюджетных ресурсов и пополнение доходов в бюджет. С одной стороны, это объясняется тем, что в условиях рыночных отношений сужаются возможности государства оказывать влияние на экономические процессы. С другой стороны, заметно возрастание роли и значения бюджетов как важнейших инструментов государственного регулирования экономики и социальной сферы территориальных образований.

В настоящее время проводится реформа бюджетного процесса в Российской Федерации, основными направлениями  которой являются: бюджетирование, ориентированное на результат, среднесрочное бюджетное планирование, организация бюджетной функциональной классификации расходов бюджетов по программному принципу в соответствии с целями и задачами государственной политики.

В настоящее время бюджетные  учреждения занимают ведущее место  в системе некоммерческих организаций, что позволяет говорить об актуальности рассмотрения данной темы. Они создавались  и создаются органами государственной  власти и муниципальных образований  для выполнения социально-культурных, научно-исследовательских, управленческих и иных функций некоммерческого  характера.

Следует отметить, что основным нормативным актом, устанавливающим  правовые основы функционирования бюджетной  системы Российской Федерации, является Бюджетный Кодекс РФ. Он регламентирует отношения между учреждениями, министерствами, ведомствами, главными распорядителями  и распорядителями финансов, а  также прочими субъектами бюджетных  правоотношений, возникающих в процессе планирования, составления и утверждения  бюджетов всех уровней, формирования доходов  и осуществления расходов соответствующих  бюджетов.

Объектом исследования в данной работе  являются бюджетные учреждения и их правовое положение.

Предмет: бюджетные, казённые и автономные учреждения

Целью данного исследования является изучение новых форм и правового статуса бюджетных учреждений

В связи с целью в  работе поставлены следующие задачи:

1. Уточнить понятия: «казенного», «бюджетного» и «автономного учреждений»;
2. Подробно рассмотреть особенности правового положения новых типов государственных учреждений.
3. выявить, чем отличается правовой статус ныне действующих бюджетных учреждений от правового статуса действующих ранее.
4. Рассмотреть финансовое обеспечение деятельности и особенности ведения налогового учета бюджетными учреждениями.
5. Выявить цель реформы государственных бюджетных учреждений

Структура работы. Данная работа состоит из введения, двух параграфов, заключения, списка литературы.

Во введении определяется актуальность,  объект,  предмет, цели, задачи работы.

Параграф первый посвящен новым формам и правовому статусу бюджетных учреждений, даётся понятие казенного ,  бюджетного   и автономного учреждений, приводится сравнительная таблица и описывается переходный период.

Во втором параграфе рассматриваются финансы, учёт и налогообложение бюджетных, казённых и автономных учреждений.

В заключение говорится о конечной цели реформы бюджетных учреждений.           

Список литературы содержит перечень использованных  нормативных документов и другой литературы. В списке 9 источников.

Глава 1.    Новые формы и правовой статус бюджетных учреждений

С 1 января 2011 года вступил в силу  Федеральный закон от 08.05.2010   № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее – Закон № 83-ФЗ) который вводит новые формы и правовой статус  бюджетных учреждений. К существующим двум типам государственных и муниципальных учреждений (бюджетное и автономное) добавляется еще один - казенное учреждение. В новом облике бюджетные учреждения, кроме казенных, смогут функционировать на основе рыночных принципов с расширенными полномочиями. 

Согласно ст. 31 Закона N 83-ФЗ на федеральном уровне в обязательном порядке казенными учреждениями стали  учреждения силовых структур (ВС РФ, МВД, ФМС, ФТС, ФСБ и пр.), а также психиатрические больницы (стационары) специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения.

Согласно данному закону изменяется правовое положение бюджетных учреждений культуры, действующих на сегодняшний день. То есть этим учреждениям предложено выбрать, в каком правовом статусе они будут действовать дальше: как бюджетные учреждения, казенные или автономные.

Казенное учреждение  - государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы   (пп. «е» п. 1 ст. 13 Закона № 83-ФЗ). 

 Казенное учреждение  не вправе отчуждать либо иным  способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества (п. 5 ст. 5 Закона № 83-ФЗ). Также оно не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги. Субсидии и бюджетные кредиты казенному учреждению не предоставляются (п. 21 ст. 13 Закона № 83-ФЗ). Казенное учреждение не вправе выступать учредителем (участником) юридических лиц (пп. «г» п. 14 ст. 6 Закона № 83-ФЗ).  

Бюджетным учреждением - признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.  
        

Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, оно вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом (п. 5 ст. 5 Закона № 83-ФЗ).

 Бюджетное учреждение  в праве с согласия собственника передавать некоммерческим организациям в качестве их учредителя или участника денежные средства (если иное не установлено условиями их предоставления) и иное имущество, за исключением особо ценного движимого имущества,

 а также недвижимого  имущества. В случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, бюджетное учреждение вправе вносить имущество, указанное в законе, в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ или иным образом передавать им это имущество в качестве их учредителя или участника¹.         

Автономным учреждением - признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» в редакции Закона № 83-ФЗ).  
  

Автономное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, оно вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом (п. 5 ст. 5 Закона № 83-ФЗ).  

При этом автономное учреждение вправе с согласия своего учредителя вносить недвижимое имущество, а также находящееся у него особо ценное движимое имущество в уставный (складочный) капитал других

юридических лиц, за исключением  объектов культурного наследия народов  Российской Федерации, предметов и  документов, входящих в состав Музейного  фонда Российской Федерации, Архивного  фонда Российской Федерации, национального  библиотечного фонда (пп. «в» п. 2 ст. 23 Закона № 83-ФЗ). 

Новым бюджетным учреждениям  дается больше самостоятельности, но вместе с тем они в большей степени отвечают по своим обязательствам. Новые бюджетные учреждения культуры более конкурентоспособны на рынке, что позволяет достигать лучшего качества оказываемых ими услуг, а также большей эффективности работы самих учреждений культуры.

Федеральным законом N 83-ФЗ лишь уточняются некоторые положения, касающиеся возможности перехода бюджетных учреждений культуры в автономные.

Более подробно рассмотрим особенности новых типов государственных учреждений (казенных и новых бюджетных учреждений), а также с помощью сравнительной таблицы выявим, чем отличается правовой статус указанных учреждений от правового статуса ныне действующих бюджетных учреждений.

Сравнительная таблица №1

Анализируя выше приведенную сравнительную таблицу, можно сделать вывод, что принципы функционирования и правовой статус казенных учреждений, вступившие в силу в 2011 году, совпадают с принципами и правовым статусом ранее действовавших бюджетных учреждений, с ограничением, выраженным в том, что казенные учреждения все доходы, полученные от приносящей доход деятельности, обязаны зачислять в соответствующий бюджет.

Что касается новых бюджетных  учреждений, как уже отмечали выше, им предоставлено больше свободы и самостоятельности в плане распоряжения имуществом, закрепленным за ним, и использования доходов, полученных от приносящей доход деятельности. При этом собственники (учредители) новых бюджетных учреждений не несут ответственности по обязательствам бюджетного учреждения. Бюджетное учреждение самостоятельно отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом.

2.    Переходный период.

Изменение типа государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией, а данный процесс  сводится лишь к изменению учредительных  документов такого учреждения (п. 1 ст. 17.1 новой редакции Закона о некоммерческих организациях). Поэтому следует отметить, что государственным учреждениям, чей правовой статут изменен, не придется:

- производить переназначение  руководителя и иных работников  учреждения (п. 7 ст. 31 Федерального закона N 83-ФЗ);

- перезакреплять имущество. Имущество признается закрепленным на праве оперативного управления без принятия дополнительного решения (п. 10 ст. 31 Федерального закона N 83-ФЗ);

- переоформлять лицензии, свидетельства об аккредитации, иные разрешительные документы,  выданные учреждению. Действие таких  документов не прекращается (п. 12 ст. 31 Федерального закона N 83-ФЗ).

Также Федеральным законом N 83-ФЗ предусматривается, что в переходный период созданные новые бюджетные учреждения и казенные учреждения будут функционировать в прежнем правовом режиме бюджетных учреждений. А это означает, что в переходный период:

- бюджетные учреждения  остаются получателями бюджетных  средств    (пп. 1 п. 19 ст. 33 Федерального закона N 83-ФЗ);

- бюджетные и казенные  учреждения вправе использовать  на обеспечение своей деятельности  средства, полученные от приносящей  доход деятельности (пп. 4 п. 19 ст. 33 Федерального закона N 83-ФЗ). Доходы казенных учреждений, поступающие от приносящей доход деятельности, зачисляются в бюджет начиная с 01.01.2012 (пп. 2 п. 16 ст. 33 Федерального закона N 83-ФЗ);

- финансовый орган субъекта  РФ, муниципального образования  вправе принимать решение об  осуществлении операций со средствами, полученными от приносящей доход  деятельности, находящимися на счетах, открытых ему или Федеральному  казначейству в учреждениях ЦБ  РФ или кредитных организациях  с учетом положений бюджетного  законодательства РФ и обслуживаемых  без взимания платы (пп. 7 п. 19 ст. 33 Федерального закона N 83-ФЗ);

- заключение и оплата  федеральным бюджетным учреждением  или федеральным казенным учреждением  договоров, подлежащих исполнению  за счет средств, полученных  от приносящей доход деятельности, производятся в соответствии  со сметами доходов и расходов  по приносящей доход деятельности (пп. 5 п. 19 ст. 33 Федерального закона N 83-ФЗ).

  Основным объединяющим признаком для всех бюджетных учреждений является то, что учредителем такого учреждения могут быть только Российская Федерация, субъект Российской Федерации и муниципальное образование (пп. «б» п. 8 ст. 6 Закона № 83-ФЗ и ст. 6 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»). Другим общим признаком для бюджетных учреждений является перечень видов деятельности, который учреждение   вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано, и этот перечень должен содержаться в уставе (ст. 7 Закона № 83-ФЗ). 

 Также сохраняются  ограничения на распоряжение  имуществом бюджетного учреждения  в зависимости от типа учреждения. 

Порядок отнесения имущества  автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного  движимого имущества утвержден Постановлением Правительства РФ от 26.07.2010 № 538.  
Для приведения правоустанавливающих документов бюджетных учреждений в соответствие с новыми требованиями законодательства был установлен переходный период в полтора года с 1 января 2011 года по 1 июля 2012 года  (п. 13 ст. 33 Закона № 83-ФЗ). 

 
     Создание и/или изменение тип бюджетного учреждения осуществляется решением исполнительного государственного органа соответствующего  уровня (п.6; п. 10 ст. 6 Закона № 83-ФЗ):  
- Правительством Российской Федерации - для федеральных учреждений;  
- высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации - для учреждений субъектов РФ;  
- местной администрацией муниципального образования - для муниципальных учреждений.

Изменение типа  государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией. При изменении типа государственного или муниципального учреждения в его учредительные документы вносятся соответствующие изменения (п. 10 ст. 6 Закона № 83 ФЗ).  По замыслу законодателя процедура перевода бюджетных учреждений в другие типы должна содержать в себе минимальный объем организационных мероприятий, связанных с изменением их статуса (повторного наделения имуществом, переоформления прав на земельные участки и т.д.). 

Правительством России уже  выпущено Распоряжение от 07.09.2010 № 1505-р  «Об утверждении методических рекомендации по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов РФ и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности и рекомендаций по внесению изменений в трудовые договоры с руководителями бюджетных учреждений субъектов РФ и муниципальных бюджетных учреждений», которое вступает в силу с 1 января 2011 года.  

1. Финансы, учет и налогообложение. 
         2.1. Финансы, доходы и расходы, учет в казенном учреждении 

Финансовое обеспечение  деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ на основании бюджетной сметы.

Бюджетная смета - документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств казенного учреждения (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ в редакции Закона № 83-ФЗ).  
Казенное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые ему в соответствии с Бюджетным кодексом РФ (п. 21 ст. 13 Закона № 83-ФЗ). Как мы уже указывали выше, казенное учреждение не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги. Субсидии и бюджетные кредиты казенному учреждению не предоставляются (ст. 161 БК РФ в редакции Закона № 83-ФЗ). 

При недостаточности лимитов  бюджетных обязательств, доведенных казенного учреждения для исполнения его денежных обязательств, по таким обязательствам от имени Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования отвечает соответственно орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, осуществляющий бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится соответствующее казенное учреждение (п. 21 ст. 13 Закона № 83-ФЗ).  
Лимиты бюджетных средств, доведенные до казенного учреждения, а также доходы в виде средств, полученных от оказания казенными учреждениями государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ), а также от исполнения ими иных государственных (муниципальных) функций

 не учитываются для  целей налогообложения прибыли  организаций (пункты 1 и 2 ст. 16 Закона  № 83-ФЗ). 

Казенное учреждение может  осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Доходы, полученные от указанной  деятельности, поступают в соответствующий  бюджет бюджетной системы Российской Федерации (п. 5 ст. 5 Закона № 83-ФЗ). 

При предоставлении на территории России казенными учреждениями в  аренду федерального имущества налоговая  база по НДС определяется как сумма  арендной платы с учетом налога (п. 3 ст. 161 НК РФ в редакции Закона № 83-ФЗ). В этом случае налоговыми агентами будут являться арендаторы указанного имущества, которые определяют налоговую базу отдельно по каждому арендованному объекту, исчисляют и уплачивают в бюджет соответствующую сумму НДС, которую впоследствии смогут принять к вычету². 
     Расходы в связи с исполнением государственных (муниципальных) функций, в том числе с оказанием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ), не учитываются в расходах в целях обложения налогом на прибыль организаций (п. 3 ст. 16 Закона № 83-ФЗ). Для казенных учреждений устанавливается обязанность проводить тендеры при любых закупках (ст. 4 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»  в редакции Закона № 83-ФЗ). 

Казенные учреждения не вправе переходить:  
- на единый сельскохозяйственный налог (пп. 4 п. 6 ст. 346.2 НК РФ в редакции Закона № 83-ФЗ);  
- на упрощенную систему налогообложения (пп. 17 п. 3 ст. 346.12 НК РФ в редакции Закона № 83-ФЗ).  
     При этом они освобождаются от уплаты госпошлины (ст. 333.35 НК РФ в редакции Закона № 83-ФЗ). С учетом того, что казенные учреждения являются самым ограниченным типом бюджетных учреждений с точки зрения полномочий на распоряжение имуществом, доходами и финансами, то и тип бухгалтерского учета устанавливается для них только один – бюджетный ³.  Бюджетный учет представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении о состоянии финансовых и нефинансовых активов и обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также об операциях, изменяющих указанные активы и обязательства.    
       Бюджетный учет осуществляется в соответствии с планом счетов, включающим в себя бюджетную классификацию Российской Федерации (ст. 264.1 БК РФ). Бюджетный учет осуществляется в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «О бухгалтерском учете», иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (Приказ Минфина РФ от 30.12.2008 № 148н  «Об утверждении Инструкции по бюджетному учету»).  
        Государственная учетная политика реализуется через:  
- план счетов бюджетного учета, порядок отражения операций по исполнению бюджетов и кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на счетах бюджетного учета; 
- перечень типовых корреспонденций счетов бюджетного учета;  
- иные вопросы организации бюджетного учета  

 
2.2. Учет, налогообложение в бюджетном учреждении

С 1 января 2011 года статья 321.1 Налогового кодекса РФ, регулировавшая особенности ведения налогового учета бюджетными учреждениями, утрачивает силу (п. 5 ст. 16 Закона № 83-ФЗ). Требования к системе налогообложения бюджетных  учреждений различных типов становятся разбросанными в законодательстве.

  Бюджетное учреждение осуществляет деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к его основным видам деятельности (в обязательном порядке указанным в учредительных документах) в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, от выполнения которого оно не вправе отказаться. Финансовое обеспечение выполнения этого задания осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета. 

К средствам целевого финансирования, не включаемым в налоговую базу по налогу на прибыль, отнесены доходы в  виде субсидий, предоставленных бюджетным  учреждениям (пп. 14 п. 1 ст. 251 НК РФ).  
    Сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания бюджетное учреждение вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях.  
     Бюджетное учреждение также вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующие указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах.  
Доходы, полученные от приносящей доход деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения (п. 3 ст. 298 ГК РФ).  
В последнем случае бюджетные учреждения будут уплачивать налог на прибыль организаций в общеустановленном порядке, в том числе производить только квартальные авансовые платежи по налогу на прибыль (п. 3 ст. 286 НК РФ в редакции Закона № 83-ФЗ).  

Как и казенные учреждения бюджетные не вправе применять:  
- упрощенную систему налогообложения (пп. 17 п. 3 ст. 346.12 НК РФ в редакции Закона № 83-ФЗ); 

- единый сельскохозяйственный  налог (пп. 4 п. 6 ст. 346.2 НК РФ в редакции Закона № 83-ФЗ). 

  В общеустановленном порядке уплачивается НДС от платных услуг, в том числе от   аренды, а также госпошлина за наименование «Россия» при регистрации учредительных документов (ст. 333.17 НК РФ; ст. 333.35 НК РФ), налог на имущество, земельный налог.  

Основным видом учета  для бюджетных учреждений будет  являться также как и для казенных учреждений – бюджетный (Федеральный  закон от 21.11.1996 № 129-ФЗ «О бухгалтерском  учете» в редакции Закона № 83-ФЗ).  

 
            2.3   Учет в автономных бюджетных учреждениях

                      с учетом переходного периода

Автономные учреждения, осуществляющие бухгалтерский учет согласно утвержденной учетной политике, разработанной  на основе Положений по бухгалтерскому учету (ПБУ), не изменяют порядок ведения  бухгалтерского учета до конца 2010 года. В целях методологического регулирования  перехода с 1 января 2011 года автономных учреждений, которые руководствуются  в настоящее время при ведении  бухгалтерского учета положениями  ПБУ, на единые принципы организации  бухгалтерского учета для государственных (муниципальных) учреждений (казенных, бюджетных, автономных), Минфином РФ готовятся  переходные таблицы (Письмо Минфина  РФ 16.11.2010  № 02-06-07/4476). 

Автономные учреждения, так  же как и бюджетные, с 1 января 2011 года вправе уплачивать только квартальные авансовые платежи по налогу на прибыль (п. 3 ст. 286 НК РФ). При этом для автономных бюджетных учреждений возможность применения упрощенной системы налогообложения сохраняется (ст. 346.11 НК РФ). Однако по-прежнему автономные учреждения не вправе применять систему налогообложения в виде единого сельхозналога (ЕСХН) (пп. 4 п. 6 ст. 346.2 НК РФ). В остальном система налогообложения и налогового учета автономных учреждений идентична системе бюджетных учреждений. 

 
Заключение

Цель реформы государственных  бюджетных учреждений – финансировать  количество и качество государственных  услуг, предоставляемых современному российскому обществу на основе рыночных принципов. По мнению автора, государство создает новый правовой и финансовый механизм способный гибко и адекватно обеспечивать стремительно меняющиеся потребности нашего общества, в условиях масштабной модернизации страны. Иными словами финансовые ресурсы страны направляются на эффективное удовлетворение государственными учреждениями законных потребностей, как отдельного гражданина, так и всего общества в целом, а не на содержание государственными учреждениями самих себя. Все мы хорошо знаем и помним изживающий себя «затратный метод» бюджетного финансирования государственных учреждений, когда экономия в расходах государственного учреждения приводила к урезанию на следующий год его бюджетного финансирования.          С точки зрения решаемых задач бюджетные учреждения дифференцированы  по степени имущественной и финансовой самостоятельности в рыночных условиях, и соответственно меняются подходы к финансовому контролю их деятельности.