Бюджетный процесс. 33

Введение 

    Под бюджетным процессом понимается определенная последовательность действий органов законодательной, представительной, исполнительной власти и других лиц  государства и местного самоуправления, а также организаций, связанных  с планированием и составлением проектов бюджетов, их рассмотрением, утверждением, исполнением и выполнением контрольных функций.

    До  принятия Бюджетного кодекса РФ основным правовым актом, регламентирующим бюджетный  процесс России, являлся Закон  РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР» от 10.10.91  № 1734-1. В настоящее время нормы, касающиеся осуществления бюджетного процесса, помимо БК РФ содержатся в ряде других законов РФ, законов (решений представительных органов) субъектов Федерации, нормативно-правовых актов, издаваемых исполнительной властью (например, в Правилах о порядке составления и исполнения бюджетов, разрабатываемых Министерствами финансов РФ и субъектов РФ).

      Актуальность выбранной для исследования  темы заключается в первостепенной  важности бюджетного процесса как формы регулирования межбюджетными отношениями.

    Предметом данного исследования является бюджетный  процесс.

    Целью исследования является раскрытие сущности и структуры бюджетного процесса.

    В соответствии с этим поставлены следующие задачи: в первой главе дать определение и раскрыть содержание бюджетного процесса, его основные этапы; выяснить, как в сфере бюджетных правоотношений распределяется компетенция между органами власти и местного самоуправления; назвать состав участников бюджетного процесса, перечислить полномочия участников бюджетного процесса; во второй главе – рассмотреть организацию бюджетного процесса в Российской Федерации; в третьей – изучить проблемы и дальнейшее совершенствование бюджетного процесса.

    При написании работы были использованы следующие источники информации:  Бюджетный кодекс Российской Федерации, федеральные законы о федеральном бюджете за последние годы и другие нормативные документы, определяющие состав бюджетного законодательства; научная литература и учебные пособия. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     1 Экономическое содержание и значение  бюджетного процесса 

     1.1 Сущность бюджетного процесса: понятие,  его цели и задачи 

     Бюджетный процесс представляет собой регламентируемую законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю над их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

     Основные  задачи бюджетного процесса заключаются  в следующем:

     -выявление  материальных и финансовых резервов  государства; 

     -максимально  приближенный к реальности расчет  доходов бюджетов; максимально точный расчет расходов бюджетов;

     -обеспечение  максимальной сбалансированности  бюджетов;

     -согласование  бюджетов с реализуемой экономической  программой;

     -осуществление  бюджетного регулирования в целях  перераспределения источников доходов между бюджетами разного уровня, отраслями хозяйства, экономическими регионами и др.

     Можно выделить следующие черты бюджетного процесса.

     Во-первых, бюджетный процесс - это важнейшее  направление финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Аккумулирование, распределение и использование денежных фондов публичных образований производится только в процессуальной форме. Бюджетный процесс включает в себя правотворческую (законотворческую) деятельность по подготовке проектов (решений) о бюджете, их рассмотрению и утверждению, составлению, рассмотрению и утверждению отчетов об исполнении бюджетов, организационно-распорядительную деятельность по исполнению бюджетов, деятельность по контролю над исполнением бюджетов.  Таким образом, одной из черт бюджетного процесса является многоплановость деятельности, входящей в его содержание.

     Во-вторых, бюджетный процесс осуществляется строго определенным кругом субъектов, которые получили название участников бюджетного процесса. Каждый из них  наделен определенным кругом полномочий, которые реализуются на одной или нескольких стадиях бюджетного процесса. Правовое положение участников бюджетного процесса определяется нормами бюджетного законодательства (разд. V БК РФ).

     В-третьих, бюджетный процесс разделен на стадии, последовательно сменяющие друг друга и направленные на решение определенных задач.

     Стадии  бюджетного процесса:

а) составление  проектов бюджетов;

б) рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете;

в) исполнение законов (решений) о бюджете;

г) подготовка отчета об  исполнении бюджетов.

Все стадии бюджетного процесса являются обязательными, время, круг участников, их полномочия и решаемые задачи строго согласованы.

     В-четвертых, бюджетный процесс урегулирован нормами законодательства. Его правовую основу составляют нормы Конституции Российской Федерации. Они, в первую очередь, определяют компетенцию органов государственной власти различных уровней и муниципальных образований в бюджетном процессе. Так, в соответствии с п. 3 ст. 71 Конституции Российской Федерации федеральный бюджет, федеральные налоги с боры, а также федеральные фонды регионального развития находятся в исключительном ведении Российской Федерации. К полномочиям Правительства России отнесена разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета и обеспечение его исполнения, отчета об исполнении федерального бюджета (ст. 114 Конституции Российской Федерации). К компетенции органов местного самоуправления, в свою очередь, отнесено самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов (ст. 132 Конституции Российской Федерации). Основы бюджетного процесса заложены также в уставах и конституциях субъектов Российской Федерации, в уставах муниципальных образований.

     На  основе конституционных норм разработано бюджетное законодательство Российской Федерации, включающее большой массив законодательных актов. Несомненно, главенствующее место в регулировании бюджетных процессуальных правоотношений занимает Бюджетный кодекс Российской Федерации. Третья часть Бюджетного кодекса практически полностью посвящена регулированию бюджетного процесса на федеральном

уровне  и определению основ бюджетного процесса на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Довольно обширно законодательство субъектов Российской Федерации и муниципальных образований о бюджетном процессе.

     Однако  помимо законодательства принят объемный массив подзаконных нормативных  правовых актов, регулирующих различные  стороны бюджетных процессуальных правоотношений. Подзаконное правотворчество в сфере бюджетного процесса является делегированным. Законодатель прямо указывает те случаи, когда органы исполнительной власти и местные администрации муниципальных образований вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам бюджетного процесса. Так, в соответствии со ст. 179.1 БК РФ Правительство Российской Федерации в рамках подготовки проекта федерального закона о федеральном бюджете наделено правомочием устанавливать порядок формирования и реализации федеральной целевой адресной программой. Во исполнение данной нормы Правительством РФ было принято постановление от 18 августа 2008 г. № 619 «О формировании и реализации федеральной адресной инвестиционной программы».

     Специфической чертой бюджетного процесса является его повторяемость, цикличность. Бюджетный процесс проходит последовательно все стадии, после чего начинается заново. Промежуток времени между началом первой стадии бюджетного процесса и завершением его последней стадии получил название бюджетного цикла. Бюджетный цикл в Российской Федерации довольно продолжителен. Он начинается задолго до очередного финансового года (более чем за три года) и завершается в году, следующем за отчетным финансовым годом. Таким образом, бюджетный цикл длится примерно пять лет.

     Это обусловлено переходом к системе среднесрочного бюджетного планирования. В его рамках бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного

периода. При этом среднесрочный финансовый план может являться прогнозно-аналитическим документом органов исполнительной власти либо утверждается законодательно, получая статус многолетнего (укрупненного) бюджета.

     Впервые такой подход был реализован при  подготовке проекта Федерального закона «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов». Таким образом, работа над «федеральным бюджетом – 2010» велась уже в 2007 г., за три года до того, как он стал «очередным финансовым годом».

     Бюджетный процесс в Российской Федерации  основан на определенных принципах:

а) принцип  единства системы бюджетного процесса.

     Заключается в том, что бюджетный процесс  регламентируется едиными нормативными правовыми актами, прежде всего Бюджетным  кодексом РФ, состоит из одинаковых стадий на всех уровнях бюджетной  системы, означает единство системы органов власти, участвующих в нем;

б) принцип  самостоятельности публичных образований  в осуществлении бюджетного процесса.

     Несмотря  на единство бюджетного процесса, на каждом уровне бюджетной системы Российской Федерации он осуществляется самостоятельно. Федеральный бюджетный процесс осуществляется федеральными органами государственной власти, другими органами и организациями федерального уровня. При этом бюджетно-процессуальные правоотношения федерального уровня детально регулируются Бюджетным кодексом РФ. Бюджетный процесс на региональном уровне осуществляется в порядке, который устанавливают органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

     Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет лишь общие контуры регионального бюджетного процесса. Аналогично органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют муниципальный бюджетный процесс.

     Самостоятельность осуществления бюджетного процесса на субфедеральном (региональном и  муниципальном уровнях) не безусловна и абсолютна. Ограничивающим условием этого принципа является требование единства бюджетного процесса, что наиболее ярко проявляется на стадии исполнения бюджетов. Одним из важнейших принципов исполнения бюджетов всех уровней является принцип единства кассы. Начиная с 1 января 2010 г. все бюджеты бюджетной системы Российской Федерации обслуживаются органами Федерального казначейства. Исполнительные органы субъектов Российской Федерации могут исполнять региональные и муниципальные бюджеты только по соглашению с Федеральным казначейством и лишь при наличии необходимых ресурсов. Конституционный Суд Российской Федерации указал, что единое казначейское исполнение региональных и местных бюджетов не отражается на самостоятельности осуществления ими бюджетного процесса.

в) принцип  среднесрочного бюджетного планирования.

     Этот  важнейший принцип был впервые  отражен в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации  и закреплен в виде поправок в  Бюджетный кодекс РФ, которые были приняты Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации». Суть среднесрочного бюджетного планирования состоит в регулярной разработке среднесрочного (трехлетнего) финансового плана, который может иметь статус законодательного акта или прогнозно-аналитического документа.

     Следует отметить, что среднесрочное бюджетное планирование применялось в России при составлении проектов бюджетов и до внесения поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации. При составлении проектов бюджетов использовался среднесрочный прогноз социально-экономического развития соответствующей территории. В 90-х годах XXв. была сформирована законодательная база для среднесрочного финансового планирования. 20 июля 1995 г. был принят Федеральный закон № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Прогнозы социально-экономического развития предусматривались в составе документации, подготавливаемой вместе с проектом федерального закона о федеральном бюджете и первой редакцией Бюджетного кодекса РФ (ст. 169).

     Вместе  с тем среднесрочное прогнозирование подверглось серьезной критике, поскольку на практике его роль в бюджетном процессе ограничена справочно-информационным сопровождением проекта бюджета на отдельно взятый год. Во многом это связано с объективными условиями и ограничениями бюджетного процесса (недостаточная надежность макроэкономического прогнозирования, изменения налогового законодательства, наличие крупных «необеспеченных мандатов», зависимость бюджетных доходов от внешнеэкономических факторов, а расходов - от проводимых структурных реформ и т.д.).

     Кроме того, имелись внутренние недостатки складывавшейся практики разработки и  реализации среднесрочных финансовых планов: отсутствие четкой методологии  корректировки ранее одобренных проектировок, оценки устойчивости и  рисков, увязки с целями и приоритетами среднесрочной государственной политики и условиями их реализации, формирования предельных объемов расходов для администраторов бюджетных средств на трехлетний период.

     Реформирование  среднесрочного финансового планирования предусматривает, в первую очередь, придание финансовым планам силы закона. Федеральный закон о федеральном бюджете включает финансовый план не только на очередной финансовый год, но и на плановый период в два года;

г) принцип  периодичности.

     Означает, что бюджетный процесс строго определен по времени. После завершения бюджетного цикла бюджетный процесс начинается заново;

д) принцип  преемственности бюджетов.

     Данный  принцип, основанный на среднесрочном  бюджетном планировании, означает, что показатели бюджета очередного года находятся в зависимости от показателей бюджета предыдущего года. Ежегодно происходит смещение очередного года и планового периода на один год посредством корректировки бюджетных показателей предыдущего периода и включения показателей второго года планового периода.

     Бюджетный процесс основан, кроме специфических  принципов, на общих принципах построения бюджетной системы:

     -единства  бюджетной системы Российской  Федерации;

     -разграничения  доходов, расходов и источников  финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

     -самостоятельности  бюджетов;

     -равенства  бюджетных прав субъектов Российской  Федерации, муниципальных образований;

     -полноты  отражения доходов, расходов и  источников финансирования дефицитов бюджетов;

     -сбалансированности  бюджета; 

-результативности  и эффективности использования  бюджетных средств; 

-общего (совокупного) покрытия расходов  бюджетов;

-прозрачности (открытости);

-достоверности  бюджета; 

-адресности  и целевого характера бюджетных средств; подведомственности расходов бюджетов;

-единства  кассы (ст. 28 БК РФ).

     Наконец, вершину иерархии принципов бюджетного процесса составляют

общеправовые  идеи:

     -конституционности;

     -законности;

     -самостоятельности  ветвей власти и органов местного  самоуправления в решении вопросов местного значения. 

     1.2 Участники бюджетного процесса  и их полномочия 

     В соответствии со статьей 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации участниками  бюджетного процесса являются:

     - Президент Российской Федерации;

     - органы законодательной (представительной) власти;

     - органы исполнительной власти (высшие  должностные лица субъектов РФ, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие  сбор доходов бюджетов, другие  уполномоченные органы);

     - органы денежно-кредитного регулирования;

     - органы государственного и муниципального  финансового контроля;

     - государственные внебюджетные фонды; 

     - главные распорядители и распорядители  бюджетных средств;

     - иные органы, на которые законодательством  РФ, субъектов РФ возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.

     Законодательные (представительные) органы власти имеют следующие обязанности: рассматривать и утверждать бюджеты; рассматривать и утверждать отчеты об исполнении бюджетов; формировать и определять правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов соответствующих уровни и др.

     Аналогичные полномочия законодательных (представительных) органов власти касаются вопросов регулирования  деятельности государственных внебюджетных фондов. Законодательные (представительные) органы власти не имеют права создавать свои резервные фонды, а также выполнять отдельные функции по исполнению бюджетов (за исключением органов местного самоуправления). Это  направлено на последовательную реализацию принципа разделения полномочий органов власти в бюджетном процессе.

     Органы  исполнительной власти осуществляют: составление проектов бюджетов; представление их на рассмотрение и утверждение законодательными (представительными) органами власти вместе с необходимыми документами и материалами; исполнение бюджетов; управление государственным (муниципальным) долгом; осуществление контроля за исполнением бюджета; представление отчета об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов власти и др. Такие же полномочия имеют исполнительные органы власти по отношению к государственным внебюджетным фондам.

     Центральный банк РФ (Банк России) выполняет следующие  обязанности: совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение в Государственную Думу РФ основные направления денежно-кредитной политики; обслуживает счета бюджета; осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам.

     Кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджета, как участники бюджетного процесса выполняют две функции: осуществление операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе и обеспечение функций Банка России там, где он эти функции выполнять не может.

     Контрольные органы законодательных (представительных) органов власти на всех уровнях осуществляют: контроль за исполнением бюджетов соответствующих уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов; проведение экспертизы проектов бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных актов бюджетного законодательства РФ, субъектов РФ, актов органов местного самоуправления.

     Органы  контроля исполнительной власти в ходе исполнения соответствующего бюджета и бюджета государственного внебюджетного фонда осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль.

     Главный распорядитель бюджетных средств определяется ведомственной классификацией расходов бюджета. Для федерального уровня им выступает орган государственной власти РФ; для регионального и местного уровня — орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, бюджетное учреждение. Главный распорядитель средств соответствующего бюджета: определяет задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг для подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств; утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений;  составляет бюджетную роспись; распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и др.

     Распорядитель бюджетных средств распределяет бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств и осуществляет связанные с этим функции.

     Бюджетное учреждение — организация, созданная органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов.

     Получатель  бюджетных средств — это бюджетное учреждение или  организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.

     Министерство  финансов РФ: составляет проект федерального бюджета и принимает участие в разработке проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов; составляет сводную бюджетную роспись федерального бюджета; разрабатывает Программу государственных внутренних заимствований и Программу государственных внешних заимствований Российской Федерации; осуществляет сотрудничество с международными финансовыми организациями; осуществляет методическое руководство бухгалтерским учетом и отчетностью юридических лиц независимо от их организационно-правовых форм; проводит проверки финансового состояния получателей бюджетных средств; регистрирует эмиссии займов субъектов РФ, муниципальных образований, государственных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятий; осуществляет в порядке, установленном Правительством РФ, управление государственным долгом РФ;  исполняет федеральный бюджет; составляет отчет об исполнении федерального бюджета, отчет об исполнении консолидированного бюджета РФ; осуществляет иные полномочия. 
 
 
 
 
 
 
 
 

    2 Организация бюджетного процесса в Российской Федерации 

    2.1 Составление проектов бюджетов 

      Составлению проектов бюджетов  предшествует разработка прогнозов  социально-экономического развития  РФ, субъектов РФ, муниципальных  образований и отраслей экономики,  а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов. Проекты бюджетов составляются с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг и иных установленных нормативов.

    Президент РФ не позднее марта года, предшествующего  очередному финансовому году, направляет Федеральному Собранию Бюджетное послание, в котором определяет бюджетную политику на очередной финансовый год.

    Составление проектов бюджетов - исключительная прерогатива  Правительства РФ, соответствующих  органов исполнительной власти субъектов  РФ и органов местного самоуправления. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.

    Составление бюджета основывается на:

- Бюджетном  послании Президента РФ;

- прогнозе  социально-экономического развития  соответствующей территории на  очередной финансовый год (ПСЭР);

- основных  направлениях бюджетной и налоговой  политики соответствующей территории на очередной финансовый год;

- прогнозе  сводного финансового баланса  по соответствующей территории  на очередной финансовый год;

- плане  развития государственного или  муниципального сектора экономики  соответствующей территории на  очередной финансовый год.

    Одновременно  с проектом бюджета на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ (региона, территории) формируется  перспективный финансовый план (ПФП), содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. ПФП законодательно не утверждается. Цели разработки ПФП: информирование законодательных (представительных) органов о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы, прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов, отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия необходимых мер. ПФП разрабатывается на три года (первый - год, на который разрабатывается бюджет, два следующих - плановый период, на протяжении которого прослеживаются результаты заявленной экономической политики).