Бюджетный процесс. 15

      Содержание 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

      Введение 

      В данном случае объектом управления будет  являться бюджетный процесс, а основными  его участниками будут бюджетополучатели, бюджетораспорядители, местные органы исполнительной власти и финансовые органы.

      Для автоматизации бюджетного процесса в РФ создается автоматизированная информационная система управления, предусматривающая взаимодействия бюджетов трех уровней: федерального, регионального и местного.

      Системы управления первого уровня решают задачи по одной и той же методике, из одного и того же набора и по одним и тем же техническим методам.

      Чем выше в бюджетной системе стоит  учреждение, тем сложнее и шире перечень решаемых ими задач. На первом бюджетном уровне могут находиться бюджетные учреждения совершенно разного профиля.

      Более того бюджеты различных уровней  по Российскому законодательству являются независимыми относительно друг друга. Федеральный бюджет РФ формируется для осуществления общегосударственных мероприятий, выполняемых государственными органами.

      Через федеральный бюджет происходит процесс  распределения и перераспределения  валового внутреннего продукта и  создание национального дохода страны. На федеральный бюджет возложено  финансирование федеральных органов  власти, местного самоуправления, обеспечение безопасности и обороноспособности государства, финансирования науки, образования и федеральных целевых программ. 
 
 
 
 

      1. Организация бюджетного  процесса 

      1.1 Организация исполнения бюджета на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана 

      Этапы бюджетного процесса можно сформировать следующим образом:

      - утверждение закона о бюджете;

      - формирование сводной бюджетной  росписи (расходного обязательства), доведение лимитов бюджетных  обязательств;

      - исполнение бюджета;

      - формирование бюджетной отчетности;

      - утверждение отчета об исполнении  бюджета.

      Статья 215.1 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ) определяет, что исполнение бюджета  организуется на основе сводной бюджетной  росписи и кассового плана.

      Ранее организация исполнения бюджета  предусматривала осуществление ежеквартальной корректировки показателей сводной бюджетной росписи с целью достижения сбалансированного бюджета на год. Организация исполнения бюджета сроком на три года предусматривает достижение сбалансированности бюджета на каждый финансовый год на основе составления и ведения кассового плана исполнения бюджета.

      Сводная бюджетная роспись - документ, который  составляется и ведется финансовым органом (органом управления государственным  внебюджетным фондом) в целях организации  исполнения бюджета по расходам бюджета и источникам финансирования дефицита бюджета. Порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи исполнения бюджета устанавливается соответствующим финансовым органом¹.

      Пунктом 3 ст. 217 БК РФ установлено, что утвержденные показатели сводной бюджетной росписи должны соответствовать закону (решению) о бюджете.

      В сводную бюджетную роспись включаются бюджетные ассигнования на осуществление  расходов бюджетов и осуществление  выплат в погашение источников финансирования дефицита бюджета.

      Сводная бюджетная роспись утверждается руководителем финансового органа.

      В законе (решении) о бюджете устанавливается  в том числе распределение  бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и  видам расходов классификации расходов бюджетов в ведомственной структуре расходов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период).

      Коды  разделов и подразделов классификации  расходов считаются общими для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Коды главных распорядителей бюджетных средств, целевых статей и видов расходов утверждаются в законе (решении) о соответствующем бюджете.

      Целевые статьи классификации расходов бюджетов структурируются в соответствии с расходными обязательствами соответствующего публично-правового образования, целевыми программами (подпрограммами) или целевыми направлениями расходования средств. Коды видов расходов отражают отдельные направления (мероприятия) в рамках соответствующей целевой статьи.

      Каждому публичному нормативному обязательству, долгосрочной целевой программе (подпрограмме), обособленной функции (сфере, направлению) деятельности органов государственной власти (органов местного самоуправления), проекту для осуществления бюджетных инвестиций присваиваются уникальные коды целевых статей и (или) видов расходов соответствующего бюджета.

      Показатели  бюджетных ассигнований по расходам включаются в сводную бюджетную  роспись в разрезе главных  распорядителей бюджетных средств  по таким же кодам бюджетной классификации  расходов, по которым они утверждены в законе (решении) о бюджете.

      Бюджетным законодательством предоставлено  право для финансового органа утверждения показателей сводной  бюджетной росписи по расходам по кодам классификации операций сектора  государственного управления, в том числе дифференцированно для разных видов расходов бюджета и (или) главных распорядителей бюджетных средств. В этом случае финансовый орган производит детализацию показателей бюджетных ассигнований, утвержденных законом (решением) о бюджете.

      В соответствии с бюджетными ассигнованиями, утвержденными сводной бюджетной росписью, и утвержденными финансовыми органами лимитами бюджетных ассигнований главные распорядители бюджетных средств составляют бюджетные росписи.

      Бюджетные росписи распорядителей бюджетных средств составляются в соответствии с бюджетными ассигнованиями и доведенными им лимитами бюджетных обязательств.

      Порядок составления и ведения бюджетных  росписей главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств, включая внесение изменений в них, устанавливается соответствующим финансовым органом (ст. 219.1 БК РФ²).

      Порядок составления и ведения бюджетных  росписей может устанавливать право  или обязанность главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств  осуществлять детализацию утверждаемых бюджетной росписью показателей по расходам по кодам классификации операций сектора государственного управления.

      На  основании бюджетной росписи  бюджетополучатель составляет бюджетную  смету.

      Бюджетная смета бюджетного учреждения утверждается в соответствии с доведенными до него лимитам бюджетных обязательств на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств по обеспечению выполнения функций бюджетного учреждения (на содержание бюджетного учреждения).

      В бюджетной смете бюджетного учреждения дополнительно могут утверждаться иные показатели, предусмотренные порядком составления и ведения бюджетной сметы бюджетного учреждения.

      Показатели  бюджетной сметы бюджетного учреждения, руководитель которого наделен правом ее утверждения в соответствии с  порядком утверждения бюджетной сметы бюджетного учреждения, могут быть детализированы по кодам статей (подстатей) соответствующих групп (статей) классификации операций сектора государственного управления в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств.

      Бюджетная смета бюджетного учреждения составляется, утверждается и ведется в порядке, определенном главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится бюджетное учреждение, в соответствии с общими требованиями, установленными Министерством финансов РФ.

      Бюджетная смета бюджетного учреждения, являющегося  главным распорядителем бюджетных  средств, утверждается руководителем  главного распорядителя бюджетных  средств.

      Законом (решением) о бюджете утверждается перечень главных администраторов  источников финансирования соответствующего бюджета.

      В соответствии со ст. 23 БК РФ едиными  для бюджетов бюджетной системы  Российской Федерации считаются  группы и подгруппы источников финансирования дефицитов бюджетов.

      При утверждении законом (решением) о  бюджете источников финансирования дефицита бюджета утверждается перечень статей и видов источников финансирования дефицита соответствующего бюджета.

      При этом в соответствии с БК РФ операции по предоставлению и погашению бюджетных  кредитов отражаются в составе иных источников финансирования дефицитов бюджетов.

      В ходе исполнения бюджета показатели сводной бюджетной росписи могут  быть изменены:

      - в случае принятия закона (решения)  о внесении изменений в закон  (решение) о бюджете;

      - в соответствии с решениями  руководителя финансового органа без внесения изменений в закон (решение) о бюджете.

      В ст. 217 БК РФ приведены случаи и ограничения  для внесения изменений в сводную  бюджетную роспись исполнения бюджета  по решению руководителя финансового  органа. При изменении сводной бюджетной росписи может изменяться и осуществленная финансовым органом детализация ее показателей по кодам классификации операций сектора государственного управления. Такая детализация может быть изменена также по представлению главного распорядителя бюджетных средств в случае образования экономии по использованию бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг в пределах, установленных порядком составления и ведения сводной бюджетной росписи.

      В соответствии со ст. 217.1 БК РФ под кассовым планом понимается прогноз поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом году.

      Нормативное регулирование порядка составления  и ведения кассового плана  закреплено за финансовым органом. Статьей 165 БК РФ полномочия по утверждению порядка составления и ведения кассового плана исполнения федерального бюджета закреплены за Министерством финансов РФ.

      Составление и ведение кассового плана  может осуществляться как финансовым органом, так и делегироваться финансовым органом иному органу исполнительной власти (местной администрации). Кассовый план исполнения федерального бюджета, как об этом уже упоминалось ранее, должен составляться и вестись Федеральным казначейством. В кассовом плане отражаются показатели доходов и поступлений по источникам финансирования дефицита бюджета, утвержденные законом (решением) о бюджете. Кассовый план признается инструментом контроля за исполнением бюджета по доходам.

      Поскольку для составления кассового плана  недостаточно показателей общего объема доходов, привлечения и погашения источников финансирования дефицита бюджета, утвержденных в законе (решении) о соответствующем бюджете, для его составления необходимо привлекать дополнительную прогнозную информацию по кассовым поступлениям и выплатам в разрезе определенных временных дат, а для ведения кассового плана необходима и фактическая информация.

      Состав  и сроки представления главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов  бюджета и главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета сведений, необходимых для составления и ведения кассового плана, в соответствии с бюджетным законодательством устанавливаются финансовым органом.

      Кассовый  план может содержать следующие  показатели:

      - кассовые поступления в бюджет, в том числе:

      - доходы;

      - поступления по источникам финансирования  дефицита бюджета;

      - возврат кассовых расходов;

      - кассовые выбытия из бюджета,  в том числе:

      - процентные расходы;

      - непроцентные расходы;

      - выплаты по источникам финансирования  дефицита бюджета;

      - остаток средств на начало  планового периода;

      - остаток средств на конец планового  периода³.

      Анализ  показателей кассового плана  будет позволять прогнозировать временный недостаток или излишек  бюджетных средств для исполнения бюджетных обязательств. С целью формирования механизма управления кассовой наличностью в бюджетное законодательство введены следующие понятия: "временный кассовый разрыв" и "предельные объемы финансирования".

      В ст. 6 БК РФ в ред. Федерального закона N 63-ФЗ включено следующее определение понятия "временный кассовый разрыв".

      Временный кассовый разрыв - это прогнозируемая в определенный период текущего финансового  года недостаточность на едином счете  бюджета денежных средств, необходимых  для осуществления кассовых выплат из бюджета.

      Если на основе анализа показателей кассового плана признается недостаток кассовых поступлений над прогнозируемыми кассовыми выплатами в течение определенного периода, в рамках текущего финансового года финансовый орган может в соответствии со ст. 226.1 БК РФ для ограничения кассовых расходов утверждать предельные объемы финансирования.

      Предельные  объемы финансирования - это предельные объемы оплаты денежных обязательств в соответствующем периоде текущего финансового года. Как уже упоминалось  ранее, предельные объемы финансирования устанавливаются в отношении главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств.

      Порядок утверждения предельных объемов  финансирования и случаи, когда при  организации исполнения бюджета  по расходам могут применяться предельные объемы финансирования, устанавливаются финансовым органом. Доведение до главных распорядителей (распорядителей) и получателей бюджетных средств утвержденных (распределенных) показателей предельных объемов финансирования должно осуществляться аналогично доведению бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств.

      Изменения, внесенные Федеральным законом N 63-ФЗ в ст. 236 "Недопустимость размещения бюджетных средств на банковских депозитах, передачи бюджетных средств  в доверительное управление" БК РФ, позволяют при наличии выявленных при анализе кассового плана временно свободных денежных средств не только бюджетов субъектов Российской Федерации, не получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, но и федерального бюджета размещать их на банковских депозитах с целью получения дополнительных доходов в процессе исполнения бюджета. 

      1.2 Кассовое обслуживание исполнения бюджетов 

      Кассовое  обслуживание исполнения бюджетов осуществляет Федеральное казначейство и его  территориальные органы.

      Кассовое  обслуживание исполнения бюджетов в  соответствии со ст. 241.1 БК РФ включает:

      - учет операций со средствами  бюджетов на единых счетах  бюджетов, открытых органам Федерального  казначейства отдельно для каждого  бюджета в учреждениях Центрального банка РФ;

      - осуществление органом Федерального  казначейства кассовых выплат  из бюджета на основании платежных  документов, представленных в орган  Федерального казначейства, в порядке  очередности их представления  и в пределах фактического  наличия остатка средств на едином счете бюджета;

      - проведение и учет всех операций  по кассовым поступлениям в  бюджет и кассовым выплатам  из бюджета на едином счете  бюджета органом Федерального  казначейства по кодам бюджетной  классификации Российской Федерации;

      - представление органами Федерального казначейства финансовым органам информации о кассовых операциях по исполнению соответствующих бюджетов, а также информации о кассовых операциях по исполнению иных бюджетов, входящих в консолидированный бюджет соответствующей территории.

      Кассовое  обслуживание исполнения бюджетов включает также управление средствами на единых счетах бюджетов. Такое управление осуществляют либо финансовые органы, либо иные уполномоченные органы в  соответствии с нормативными правовыми  актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами. Управление средствами на едином счете федерального бюджета в соответствии с БК РФ осуществляет Федеральное казначейство.

      В ст. 6 БК РФ включено следующее определение  понятия "доходы бюджета".

      Доходы  бюджета - это поступающие в бюджет денежные средства, за исключением  средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета.

      Доходы  бюджетов формируются в соответствии с бюджетным законодательством  Российской Федерации, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах. Денежные средства считаются поступившими в доходы соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации с момента их зачисления на единый счет этого бюджета.

      Администрируют  начисление отдельных видов платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним и контролируют правильность их уплаты администраторы доходов бюджета.

      Исполнение  бюджетов по доходам предусматривает:

      - зачисление на единый счет  бюджета доходов от распределения налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации, распределяемых по нормативам, действующим в текущем финансовом году, установленным БК РФ, законом (решением) о бюджете и иными законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами, принятыми в соответствии с положениями БК РФ, со счетов органов Федерального казначейства и иных поступлений в бюджет;

      - возврат излишне уплаченных или  излишне взысканных сумм, а также  сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы;

      - зачет излишне уплаченных или  излишне взысканных сумм в  соответствии с законодательством  Российской Федерации о налогах  и сборах;

      - уточнение администратором доходов бюджета платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, в том числе уточнение кодов классификации доходов бюджета;

      - перечисление Федеральным казначейством  средств, необходимых для осуществления  возврата (зачета) излишне уплаченных  или излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, с единых счетов соответствующих бюджетов на соответствующие счета Федерального казначейства, предназначенные для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.

      Порядок распределения и перечисления доходов  от налогов, сборов и иных обязательных поступлений, а также порядок  осуществления возвратов устанавливаются Министерством финансов РФ.

      Органы  Федерального казначейства осуществляют распределение поступлений с  учетом решений администраторов  доходов бюджетов:

      - о возвратах излишне уплаченных  или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы;

      - о зачетах излишне уплаченных  или излишне взысканных сумм  в соответствии с законодательством  Российской Федерации о налогах  и сборах.

      Органы  Федерального казначейства осуществляют перечисление доходов на единые счета соответствующих бюджетов не позднее следующего рабочего дня после дня получения от учреждения Центрального банка РФ выписки со своих счетов по учету поступлений.

      Впервые в бюджетном законодательстве закреплен общий порядок осуществления возвратов (зачетов) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы (далее - суммы к возврату), плательщикам:

      - возврат средств плательщикам  осуществляется со счетов органов  Федерального казначейства для  учета поступлений и их распределения  между бюджетами бюджетной системы  Российской Федерации;

      - суммы к возврату из соответствующего бюджета определяются в соответствии с величиной дохода, подлежащей перечислению на единый счет бюджета по результатам распределения. Недостающие суммы к возврату перечисляются ОФК с единых счетов соответствующих бюджетов на соответствующие счета Федерального казначейства для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.

      Данный  порядок соответствует положению  Налогового кодекса РФ, согласно которому возвраты осуществляются за счет бюджета, в который были зачислены соответствующие платежи.

      В ст. 6 БК РФ включено следующее определение  понятия "расходы бюджета".

      Расходы бюджета - это выплачиваемые из бюджета  денежные средства, за исключением  средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета.

      Расходы бюджетов формируются в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством  Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов  государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

      Для осуществления расходов бюджетов в  законе (решении) о бюджете утверждаются соответствующие бюджетные ассигнования.

      Для осуществления расходов получателям  бюджетных средств доводятся:

      - бюджетные ассигнования - для исполнения  публичных нормативных обязательств;

      - лимиты бюджетных обязательств - для принятия и исполнения  бюджетных обязательств гражданско-правового  характера.

      Исполнение  бюджетов по расходам предусматривает:

      - принятие бюджетных обязательств;

      - подтверждение денежных обязательств;

      - санкционирование оплаты денежных  обязательств;

      - подтверждение исполнения денежных  обязательств⁴.

      Публичные нормативные обязательства, как  об этом говорилось ранее, возникают  из законов и правовых актов. Для их исполнения получателям бюджетных средств до 1 января 2009 г. будут доводиться лимиты бюджетных обязательств. После указанной даты для их исполнения будут устанавливаться бюджетные ассигнования.

      Принятие  получателем бюджетных средств бюджетных обязательств гражданско-правового характера имеет следующие особенности.

      В ст. 161 БК РФ установлены следующие  ограничения только для заключения бюджетным учреждением государственных (муниципальных) контрактов и иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств. Такие контракты и договоры могут заключаться и оплачиваться только в пределах доведенных бюджетному учреждению по кодам бюджетной классификации расходов соответствующего бюджета лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и исполненных обязательств.

      Бюджетные обязательства при выделении  соответствующих лимитов бюджетных  обязательств могут приниматься  на текущий финансовый год (текущий  финансовый год и плановый период).

      По  долгосрочным контрактам бюджетные  обязательства могут быть приняты на текущий финансовый год, на первый и второй год планового периода и за пределами планового периода. Однако заключение таких контрактов за пределами планового периода в силу последнего абзаца п. 2 ст. 161 БК РФ может быть признано недействительным.