Содержание 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение

     Развитие  нашей страны характеризуется радикальными изменениями в системе отношений собственности, резким усилением роли финансовой деятельности, особенно в сфере государственных денежных фондов. В любом государстве бюджет – это наиболее точная форма выражения существа государственной власти.

     Местные бюджеты осуществляют важную роль в  процессе социально-экономического развития России, обеспечивая финансирование основной сети детских дошкольных учреждений, школ, медицинских и социальных учреждений. Изучая проблемы формирования бюджетов муниципальных образований, выделяется два направления рассмотрения данного вопроса: во-первых, с точки зрения формирования бюджетов непосредственно на местах самоуправления, а во-вторых, – с точки зрения органов власти вышестоящего уровня. В первом случае задачей стоящей перед местными властями является максимальный сбор налогов с целью покрытия расходов по видам деятельности, осуществляемыми муниципалитетами в соответствии с федеральным и городским законодательством. Задача стоящая, перед вышестоящими органами власти – это формирование минимального бюджета муниципального образования, т.е. формирование минимальной расходной части местных бюджетов. Поэтому важнейшим условием стабильности межбюджетных отношении является создание целостной системы формирования финансовой базы бюджетов всех уровней и особенно муниципальных бюджетов.

     Принятые  за годы реформ законы не создали механизма  гарантий местному самоуправлению финансовой самостоятельности и независимости, хотя все они эти принципы провозглашаются. Формирование доходной части местных бюджетов осуществлялось и продолжает осуществляться в основном не за счет собственных доходов, а путем отчисления от регулирующих доходов. И даже с учетом этого, финансовых ресурсов местным бюджетам катастрофически не хватает и в доходной части местных бюджетов, несмотря на принятые законы, не снижается удельный вес средств, поступающих в виде финансовой помощи из бюджетов субъектов Федерации.

     Именно  местные бюджеты, на которые ложится  бремя финансирования основного набора жизненно важных потребностей, представляют собой фундамент всей бюджетной пирамиды.

     Актуальность  темы исследования работы заключается  в необходимости решения проблем  формирования и исполнения бюджетов муниципальных образований, через муниципальную составляющую законодательства в этой области, дать обоснования расходам и доходам местного бюджета.

     Цель, которая преследовалась при выполнении настоящей работы состояла в том, чтобы на основе изучения, анализа  и обобщения содержания ряда источников, рассмотреть механизм формирования и исполнения бюджетов муниципальных образований, вскрыть основные проблемы местных бюджетов и сформулировать некоторые предложения по их разрешению. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 1

Понятие бюджетного процесса

и его особенностей на муниципальном уровне

1.1 Бюджетный процесс  в Российской Федерации: правовые и организационные основы бюджетного процесса

     Бюджет это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

     Бюджетная система Российской Федерации – основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

     В бюджетную систему Российской Федерации  входят:

• федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
• бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
• местные бюджеты, в том числе:
• бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
• бюджеты городских и сельских поселений.

     Бюджетный процесс – регламентируемая нормами  права деятельность органов государственной  власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением, осуществлением бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности (ст. 6 БК РФ). Особенности бюджетного процесса определяются формами правления и государственного устройства страны.

     Правовой  основой бюджетного процесса в Российской Федерации выступают положения Конституции Российской Федерации, а также принятые в соответствии с нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, и в частности такие принципы бюджетного процесса, как ежегодность бюджета (краткосрочность бюджетного планирования) и конкретность (специализированность) бюджетных показателей. Однако Федеральным законом от 24 июля 2007 года № 098-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» [www.1minfin.ru] был принят бюджет Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годы. Соответственно, такие же действия были предприняты органами законодательной власти субъектов федерации и муниципальных образований. Теперь ежегодно разрабатывается бюджет на год и плановый период.

     До  принятия Бюджетного кодекса Российской Федерации  основным правовым актом, регламентирующим бюджетный процесс  России, являлся Закон РСФСР «Об  основах бюджетного устройства и  бюджетного процесса РСФСР» от 10.10.1991г. № 1734-1. В настоящее время нормы, касающиеся осуществления бюджетного процесса, помимо Бюджетного кодекса Российской Федерации содержатся в ряде других законов Российской Федерации, законов субъектов Федерации, нормативно-правовых актах, издаваемых органами исполнительной власти.

     Бюджетный процесс включает в себя четыре стадии бюджетной деятельности:

     1) составление проектов бюджетов;

     2) рассмотрение и утверждение бюджетов;

     3) исполнение бюджетов по доходам и расходам;

     4) составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности. [1]

     Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование – перераспределение  финансовых ресурсов между бюджетами  разного уровня.

     В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, Бюджетный кодекс Российской Федерации включает: финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования (Банк России), органы государственного (муниципального) финансового контроля (Счетная палата Российской Федерации, контрольно-финансовые органы исполнительной власти, контрольные органы региональных и местных представительных органов).

     Участниками бюджетного процесса являются:

     1) Президент Российской Федерации;

     2) органы законодательной власти;

     3) органы исполнительной власти;

     4) органы денежно-кредитного регулирования;

     5) органы государственного и муниципального  финансового контроля;

     6) государственные внебюджетные фонды;

     7) главные распорядители и распорядители  бюджетных средств;

     8) иные органы, на которые законодательством  Российской Федерации, субъектов  Российской Федерации возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия;

     9) бюджетные учреждения, государственные  муниципальные унитарные предприятия,  другие получатели бюджетных  средств, а также кредитные  организации, осуществляющие операции  со средствами бюджетов.

     Основными задачами бюджетного процесса являются:

     1) выявление материальных и финансовых  резервов государства;

     2) максимально приближенный к реальности  расчет доходов бюджета;

     3) максимально точный расчет расходов  бюджета;

     4) обеспечение максимальной сбалансированности бюджетов;

     5) согласование бюджетов с реализуемой  экономической программой;

     6) осуществление бюджетного регулирования  в целях перераспределенья источников  доходов между бюджетами разного  уровня, отраслями хозяйства, экономическими  регионами и др.

     Базовыми  макроэкономическими показателями для формирования параметров бюджета  являются объем ВВП и темпы  его роста в очередном финансовом году, предполагаемый уровень инфляции и др.

     Первый  этап бюджетного процесса – составление  проектов бюджетов основывается на Бюджетном послании Президента Российской Федерации, основных направлениях бюджетной и налоговой политики страны и соответствующей территории на очередной финансовый год.. Ему предшествует разработка прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов. Проекты бюджетов составляются с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативных финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг и иных установленных нормативов.

     Президент Российской Федерации не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году, направляет Федеральному Собранию Бюджетное послание, в котором им определяется бюджетная политика на очередной финансовый год. Непосредственную работу по формированию бюджета организует орган исполнительной власти или местного самоуправления. В течение всего периода формирования проекта федерального бюджета осуществляется согласование бюджетных заявок министерств, ведомств, других структур, а также территорий с возможностями федерального бюджета, изыскиваются возможности увеличения его доходов.

     Порядок рассмотрения закона (решения) и его  утверждения определяется для:

• федерального бюджета – Бюджетным кодексом;
• бюджета субъекта Российской Федерации – законом субъекта Российской Федерации;
• местного бюджета – правовыми актами органа местного самоуправления в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

     Одновременно  с проектом закона о бюджете на очередной финансовый год рассматриваются  и утверждаются проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов.

     Рассмотрение  и принятие проекта закона о федеральном  бюджете регулируется главой 22 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Согласно статьи 196 указанного Кодекса, проект закона о федеральном бюджете рассматривается Государственной Думой в четырех чтениях [1].

     Принятый  Государственной Думой в четвертом чтении федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение пяти дней передается на рассмотрение и одобрение Советом Федерации (ст.207 БК РФ), а затем Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования (ст.208 БК РФ). Закон вступает в силу после подписания Президентом Российской Федерации со дня его официального опубликования. Аналогичная процедура составления, рассмотрения и утверждения бюджета проходит на территориальном и местном уровнях.

     Исполнение  бюджета имеет своей целью  обеспечить поступление доходов  и финансирование расходов в пределах утвержденных бюджетов: федерального, субъектов РФ, местных. Оперативный  документ, на основании которого осуществляется исполнение бюджета - бюджетная роспись. Исполнение бюджета по доходам означает мобилизацию установленных в законе о бюджете сумм налогов, сборов и других платежей и их распределение по уровням бюджетной системы. Исполнение бюджета по расходам означает осуществление финансирования расходов, предусмотренных в бюджете в соответствии с бюджетной росписью.

     Важнейшей составной частью бюджетного процесса является контроль за исполнением бюджетов всех уровней.

1.2. Особенности бюджетного процесса на муниципальном уровне в Российской Федерации

     Бюджет  муниципального образования (местный  бюджет) – форма образования и  расходования денежных средств, предназначенных  для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения  местного самоуправления.

     Бюджетным процессом на уровне местного самоуправления называется деятельность по составлению  и рассмотрению проекта местного бюджета, его утверждению и исполнению, а также по контролю над исполнением  и утверждением отчета о его исполнении. Строится бюджетный процесс в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 9), а также на основании нормативных актов, принимаемых самими органами местного самоуправления.

     Каждое  муниципальное образование имеет  собственный бюджет. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается. В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий. Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.

     Бюджет  выступает не только как опись  доходов и расходов, но и как  важнейший инструмент осуществления  определенной политики, отражает реальные цели и задачи данного муниципального образования. Местный бюджет - это  план финансовой деятельности органов местного самоуправления на определенный период, представленный в форме описи доходов и расходов.

     Виды  местных бюджетов. С точки зрения содержания деятельности, как правило, выделяют два вида бюджетов - текущий  бюджет и бюджет развития.

     Текущий бюджет представляет собой совокупность доходов и расходов органов местного самоуправления, обеспечивающих первоочередные нужды городского хозяйства. Прежде всего сюда относятся расходы  по финансированию постоянно действующих  хозяйственных структур местного самоуправления. Другими словами, это средства для поддержания функционирования городского хозяйства.

     Бюджет  развития включает в себя совокупность доходов и расходов, направляемых на совершенствование и развитие городского хозяйства.

     В соответствии с Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 1 ст. 11) представительные органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают положение о бюджетном процессе в данном муниципальном образовании в соответствии с общими принципами бюджетного процесса, установленными федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

     Участниками бюджетного процесса в муниципальном  образовании являются представительные, а также иные органы местного самоуправления:  местная администрация (орган общей компетенции), финансовый отдел или управление, муниципальное казначейство, отраслевые муниципальные службы, муниципальная налоговая инспекция. Однако, наличие таких органов реально только для крупных муниципальных образований на уровне района или города субъекта Российской Федерации.

     К бюджетным полномочиям муниципальных  образований относятся:

• установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;
• составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;
• установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;
• определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
• осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и управление муниципальными активами;
• установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к местному бюджету;
• в случае и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами, установление ответственности за нарушение муниципальных правовых актов по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;
• иные бюджетные полномочия.

     К бюджетным полномочиям муниципальных  районов также относятся:

• установление в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации нормативов отчислений доходов в бюджеты поселений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным Кодексом Российской Федерации, законодательством о налогах и сборах и (или) законами субъектов Российской Федерации в бюджеты муниципальных районов;
• установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений;
• определение целей и порядка предоставления субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, представительный орган которых формируется на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;
• составление отчета об исполнении консолидированного бюджета муниципального района.

     Отдельные бюджетные полномочия финансового  органа поселения могут осуществляться финансовым органом муниципального района на основе соглашения между местной администрацией поселения и местной администрацией муниципального района.

     К полномочиям федеральных  органов государственной власти в области местного самоуправления относятся:

• определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых настоящим Федеральным законом;
• правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;
• правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
• правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами.

     К полномочиям органов государственной  власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

• правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации;
• правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
• правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации.

     Формирование  и исполнение местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно.

     Бюджетный процесс в муниципальных образованиях в обобщенном виде также делится  на четыре этапа: 1) составление проекта бюджета; 2) рассмотрение и утверждение бюджета; 3) исполнение бюджета; 4) отчет об исполнении бюджета.

     Местный бюджет составляется на один финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря. Составление проекта бюджета находится в компетенции администрации муниципального образования. Администрация проводит эту работу под руководством главы муниципального образования (главы администрации). Непосредственное составление проекта бюджета на очередной финансовый год осуществляет финансовый орган, исполняющий бюджет муниципального образования.

     Составление бюджета основывается на: бюджетном  послании Президента РФ; бюджетном  послании главы субъекта РФ; прогнозе социально-экономического развития территории муниципального образования на очередной финансовый год; основных направлениях бюджетной и налоговой политики на территории муниципального образования на очередной финансовый год; прогнозе сводного финансового баланса по территории муниципального образования на очередной финансовый год; плане развития муниципального сектора экономики на очередной финансовый год.

     Одновременно  с проектом бюджета муниципального образования на очередной финансовый год администрацией и финансовым органом, исполняющим бюджет муниципального образования, составляются следующие документы и материалы: методика формирования бюджета; о предоставлении средств бюджета на возвратной основе; о муниципальных гарантиях на очередной финансовый год; оценка потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот; оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансовый год; об адресных инвестициях на очередной финансовый год; иные документы и материалы, предусмотренные законодательством, решениями представительного органа.

     Указанные документы представляются главой муниципального образования (главой администрации) в представительный орган до 1 ноября текущего года.

     Прогноз социально-экономического развития территории разрабатывается администрацией на основе данных о социально-экономическом  развитии территории за последний отчетный период, прогноза социально-экономического развития территории до конца базового года и тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год в срок до 1 июля базового года. Разработка прогноза социально-экономического развития территории предшествует составлению проекта бюджета. Прогноз социально-экономического развития территории на предстоящий год должен включать: краткую характеристику положенных в основу прогноза сценарных условий; оценку экономического и социального развития муниципального образования за предыдущий год, состояние экономического и социального развития муниципального образования в текущем году и основные прогнозные показатели на предстоящий год; прогноз социально-экономического развития по отдельным отраслям и сферам экономики муниципального образования; прогноз уровня жизни, занятости, экологической обстановки, демографических тенденций, инвестиций за счет всех источников, структуры денежных доходов и расходов населения, структуры трудовых ресурсов; прогноз сводного финансового баланса муниципального образования.

     План  развития муниципального сектора экономики  разрабатывается администрацией до 1 июля базового года и включает: сводный  план финансово-хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий; программу приватизации (продажи) муниципального имущества и приобретения имущества в муниципальную собственность; сведения о предельной штатной численности муниципальных служащих. В план развития муниципального сектора экономики муниципального образования включается в форме сводного плана по главным распорядителям бюджетных средств план предоставления муниципальных услуг бюджетными учреждениями. Городские целевые программы разрабатываются органами местного самоуправления и утверждаются представительным органом местного самоуправления. Формирование перечня целевых программ муниципального образования осуществляется в соответствии с прогнозом социально-экономического развития территории, определяемыми на основе этого прогноза приоритетами, планом развития муниципального образования.

     Основные  направления бюджетной и налоговой  политики территории муниципального образования  разрабатываются администрацией до 1 июля текущего года и включают в  себя: особенности формирования налоговых  и не налоговых доходов бюджета на очередной финансовый год (в том числе особенности, связанные с установлением или отменой местных налогов и сборов, изменением отдельных элементов налогообложения и обложения сборами, управлением объектами муниципальной собственности), а также основные меры, направленные на увеличение поступления доходов в бюджет; особенности формирования финансовых обязательств муниципального образования на очередной финансовый год (в том числе об особенностях, связанных с сокращением или увеличением отдельных видов расходов бюджета, формированием текущих и капитальных расходов бюджета), а также основных мерах, направленных на эффективное использование средств бюджета; особенности привлечения средств из источников финансирования дефицита бюджета и особенностях управления муниципальным долгом в очередном финансовом году, а также основные меры, направленные на обеспечение своевременного погашения долговых обязательств муниципального образования и выплаты процентов по ним; планируемый дефицит (профицит) бюджета в очередном финансовом году либо его отсутствие, а также предполагаемое увеличение или уменьшение размера муниципального долга в очередном финансовом году; иные показатели, определенные бюджетным и налоговым законодательством.