Бюрократизм и бюрократия в государственном управлении. 2

Содержание

Введение……………………………………………………………………………...3

1. Теоретические и методологические основы изучения понятий бюрократии в государственном управлении……………………………………………………….5

1. Понятие бюрократии…………………………………………………...5
2. Эволюция теории бюрократии………………………………………10

2. Анализ основных проблем бюрократии в государственном управлении России……………………………………………………………………………….23

2.1. Особенности бюрократии в России…………………………………..23

2.2. Бюрократия и власть в новой России: позиции населения и оценки экспертов……………………………………………………………………………28

3. Пути решения проблемы бюрократизма в государственном управлении России……………………………………………………………………………….39

3.1. Формы борьбы с бюрократией и бюрократизмом в истории

России……………………………………………………………………….39

3.2. Пути решения современных проблем бюрократии в РФ…………...46

Заключение………………………………………………………………………….51

Список использованных источников……………………………………………...53

Введение

В конце ХХ века Россия оказалась в ситуации системного кризиса, который еще не преодолен  окончательно. Этот кризис отразился и на организации управления, что и вызывает необходимость обратиться к изучению государственного управления. В любом современном обществе аппарат государственного управления практически полностью построен на бюрократических принципах.

 Вначале их применение было организационным новшеством, поскольку внедрялась рациональная организация труда, управление и процесс принятия решений стали профессией. Они создавали порядок, основывались на использовании набора правил, которые позволяли различным специалистам всех звеньев организации координировать свою работу.

Современная бюрократическая  система пребывает в состоянии   серьезного и глубокого неблагополучия, и что это не просто блокирует развитие, но и представляет реальную угрозу для нормального существования общества.

Целью исследования является изучение особенностей бюрократии в системе государственного управления РФ.

Основные  задачи исследования:

1. Раскрыть теоретические и методологические основы понятий бюрократии, государственного управления.

2. Определить особенности бюрократии в России, определить отношение россиян к бюрократии РФ.

3. Изучить основные  формы борьбы с бюрократией  в истории России.

4. Разработать пути решения проблем современной бюрократии РФ.

Объект  курсовой работы – бюрократия в государственном управлении. Предмет- бюрократия в государственном управлении России.

Степень изученности темы. Проблема бюрократии рассматривалась в работах многих социологов, политологов.

 Первые работы  в осмыслении роли места российской  бюрократии имперского периода принадлежат таким дореволюционным исследователям либерального направления как А.А. Корнилов, В.О. Ключевский, Е.П. Карнович, П.Н. Милюков и др. Особое внимание в исследованиях второй половины XIX – начала XX в. сосредоточено на правовых аспектах в оценке положения и статуса различных категорий российского чиновничества.

В историографии  советского периода проведен достаточно подробный анализ структуры российского  чиновничества и деятельности центральных  и местных органов управления в контексте марксистской методологии истории. Наиболее значительными работами в контексте изучаемой нами темы следует признать труды таких советских историков как В.С. Дякин, П.А. Зайончковский, Н.П. Ерошкин, А.П. Корелин, С.В. Мироненко и др.

Современная историография российской бюрократии включает в себя ряд исследований, в которых основное внимание уделяется проблеме формирования элит в императорской России, характеристике особенностей социального состава российского чиновничества. Значительный интерес представляет также в историографическом плане, и исследование американского советолога Р. Пайпса «Россия при старом режиме», в которой процесс формирования российской бюрократии рассматривается в контексте функционирования в России институтов власти деспотических по своей внутренней сущности.

Структура работы в соответствии с обозначенной целью и задачами исследования состоит из введения, трех глав, подразделенных на параграфы, заключения, списка использованных источников и литературы.

1.Теоретические  и методологические основы изучения понятий бюрократии и государственного управления

1.1. Понятие бюрократии

Бюрократия - одна из форм осуществления властных функций в усложняющемся обществе, важный элемент механизма и социального регулирования в условиях экспансии публичной власти и роста численности управленческого аппарата.

Бюрократия  представляет собой такую форму  осуществления власти (прежде всего  государственной), при которой имеет  место подмена общей воли организации (общества, граждан) волей группы лиц. Причем не легитимное опосредование общего в частном, происходящие путем выборов, официального поручительства, управомочивания, доверенности и т.д., что не только допустимо, но и необходимо в сложных социальных структурах, а субъективистское, произвольное, часто противозаконное изменение форм и методов ведения тех или иных дел [1,с. 56].

Бюрократизм – это общественное отношение, присущее сфере управления и складывающееся между управленческими структурами и массами населения. Изучение бюрократизма предполагает анализ: а) противоречий, возникающих при реализации функций управления; 6) управления как процесса труда; в) интересов социальных групп, участвующих в бюрократических отношениях.

Бюрократизм включает в себя следующие компоненты:

-в политическом  плане - чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти;

-в социальном - отчуждение этой власти от народа, расширение слоя чиновников;

-в организационном - концелярская подмена содержания формой;

-в морально-психологическом - бюрократическая деформация сознания [17, с.34.].

Можно выделить три подхода к характеристике бюрократизма. Первый, наиболее распространенный подход состоит в том, что бюрократизм описывается по следующим аспектам:

- деформации сознания, наступающей под влиянием работы в аппарате управления, ведущей к тому, что у соответствующей категории лиц возникает особое функциональное сознание, «корпоративная» этика и психология;

- низведению бюрократических проявлений до низового исполнительского уровня, где, мол, маленькие чиновники творят свой произвол над зависимыми или обращающимися к ним людьми (простыми гражданами);

- господству канцелярии, торжеству формалистики, заседательству и бумаготворчеству, превалированию буквы инструкции, приказа над сущностью дела.

Все фиксируемые  здесь черты отражают, разумеется, бюрократизм, схватывают его внешние, видимые очертания, но вряд ли можно считать достаточной социально-психологическую характеристику бюрократизма. Точнее, наверное, будет сказать, что бюрократизм представляет собойсоциальный (общественный) институт, который создается, поддерживается и воспроизводится какой-то системой взаимосвязей в организационных структурах, причем часто независимо от побуждений и настроений людей, вовлеченных в его механизмы. Кстати, он имеет место не только в государственном аппарате, но и в общественных объединениях, крупных структурах бизнеса, информации, образования, науки и т.д.

Второй подход сформулирован М. Вебером, который высказал положение о том, что «одних конституционных компонентов современного капиталистического духа, и не только его, но и всей современной культуры, - рациональное жизненное поведение на основе идеи профессионального призвания» [1,с.58], и исходя из него признал бюрократию самым чистым типом легального господства. Следуя такой трактовке, в одной из новейших американских публикаций по менеджменту бюрократия определяется как тип организации, для которой характерно специализированное распределение труда, четкая управленческая иерархия, правила и стандарты, показатели и оценки работы, принципы найма, основывающиеся на компетенции работника. В веберовской идее бюрократия была отождествлена с рационализацией, т.е. упорядочением, систематизацией и измеряемостью общественных процессов и, в частности, управленческих проявлений. Понятие бюрократии приобрело позитивный смысл, чем была внесена двузначность в мышление. Возникла необходимость каждый раз объяснять, что имеется в виду, когда пишется данное слово. Между тем в русском языке понятие «бюрократизм» до сих пор сохраняет негативный, критический оттенок.

Третий и, как представляется, наиболее точный (с большими аналитическими возможностями) подход был обозначен К. Марксом в работе «К критике гегелевской философии права». Представим некоторые его выражения:

- бюрократия есть «государственный формализм» гражданского общества;

- бюрократия составляет, следовательно, особое, замкнутое общество в государстве;

- бюрократия есть мнимое государство наряду с реальным государством, она есть спиритуализм общества.

В этом подходе  схвачено главное: связь бюрократии с властью, а бюрократия рассматривается как особый способ осуществления власти.

Бюрократии  присущи стремление ускорить ход дела административными методами, абсолютизации формы в ущерб содержанию, принесение стратегии в жертву тактике, подчинение цели организации задачам ее сохранения [19,с.52].

Как соотносятся  понятия «бюрократия» и «бюрократизм»?

Б.П. Курашвили  полагает, что бюрократизм - это неприемлемый, извращенный стиль (или форма) управления, а бюрократия - это совокупность бюрократов, образующих некоторый слой, клан или группу в аппарате управления и в обществе. Однако, все-таки, бюрократия - это не совокупность бюрократов, а определенный способ организации власти в официальных общественных образованиях, а бюрократизм - это совокупность свойств, качеств, признаков, характеризующих бюрократически организованную властно-управленческую систему. По существу, бюрократия и бюрократизм - это одно и то же явление, но рассматриваемое в разных плоскостях, в разных отношениях.

Формы бюрократии менялись на протяжении истории в связи со сменой эксплуататорских общественно-экономических формаций. Её зачатки возникают в связи с обособлением сферы государственного управления в рабовладельческих государствах Древнего Востока. Наиболее развитой бюрократией этот период была система власти в Китае. Сложные бюрократические системы управления существовали в Римской империи и Византии. В средние века в феодальных государствах Западной Европы бюрократический аппарат имели королевская власть и церковь во главе с папской курией Папская (Римская) курия - главный административный орган Святого Престола и Ватикана и один из основных в католической церкви.. Усиление королевской власти и абсолютизма сопровождалось ростом бюрократии [1,с.60].

Для любой бюрократии наиболее предпочтительна форма собственности - государственно-монополистическая. Материальной основой существования бюрократии и сохранения ею господствующего положения в обществе является перераспределение национального дохода в свою пользу путем концентрации средств населения, в виде поступающих в бюджет налоговых платежей. Бюрократическая система управления блокирует все кардинальные изменения в экономическом реформировании государства. Административная реформа не дала и не могла дать позитивных результатов, ибо была направлена не на искоренение бюрократии, а лишь на видоизменение структурного соотношения ее сил. Она проводилась по инициативе и методами номенклатуры, что заранее предопределило ее судьбу.

Описывая идеальную  бюрократическую организацию, можно  выделить несколько ее типичных особенностей. Важнейшими из них являются:

1. Специализация  и разделение труда. Каждый  сотрудник имеет определенные  обязанности и сферу деятельности, которые не могут дублировать  сферу полномочий других членов  организации.

2. Четкие правила. Деятельность каждого члена организации регламентирована правилами, цель которых - это рационализация всего процесса управления. В идеале эти правила должны сделать предсказуемой деятельность каждого работника и всей организации. Хотя правила и могут видоизменяться, в целом они должны быть устойчивы в течение долгого времени.

3. Вертикальная  иерархия. Структуру бюрократической  организации можно сравнить с  пирамидой: большинство находится  в ее основании, а меньшинство  - в верхней части. Каждый человек,  входящий в эту вертикальную иерархию, руководит нижестоящими людьми и в свою очередь, подчиняется вышестоящим, благодаря чему осуществляется контроль за деятельностью каждого элемента организации.

4. Обезличенность  взаимоотношений. В идеальной  бюрократии личные симпатии, чувства и предпочтения не играют роли. Этот принцип является единым для взаимоотношений внутри организации, и в ее отношениях с внешними для организации партнерами [19,с.57]. 

Специалисты обычно выделяют три-четыре основных типа бюрократии в истории развития общества: патриархальную, восточную, рациональную и «отзывчивую», которая с трудом формируется сейчас в цивилизованных странах Запада.

Основные характеристики бюрократии сводятся к следующим  четырем:

1. бюрократическая юрисдикция четко зафиксирована нормативным образом;

2. иерархическая организация бюрократической структуры основана на твердо установленных принципах должностной субординации;

3. вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, директивы и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению;

4. все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, компетентными не только в сфере собственных должностных обязанностей, но и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом.

Таким образом, подведем итог, выделив основные черты бюрократии:

1. Бюрократия - это явление общественное, социальное, присущее только обществу.

2. Бюрократия  неразрывно связана с таким социальным явлением, как власть.

3. Бюрократия  может касаться не только власти  государственной, но и власти  в любой общественной организации.

1.2.Эволюция теории бюрократии

Понятие бюрократия исследовалось на протяжении многих веков.

Считается, что  термин «бюрократия» был введен в  оборот в 40-е гг. XVIII в. французским  экономистом Винсентом де Гурнеем, для которого бюрократия предстает  как некий способ осуществления  государственной власти с помощью  оплачиваемых гражданских служащих-чиновников. Употребление данного термина становится довольно распространенным в социально-политической литературе отдельных европейских стран в XIX веке. В этом столетии термин «бюрократия» обычно употреблялся для обозначения особого типа политической системы, в которой министерские посты занимались профессиональными чиновниками, как правило, ответственными перед наследственным монархом. Бюрократии при этом противопоставлялась система представительного правления, то есть правление выборных политиков, подотчетных законодательному собранию или парламенту [17,с.88.]

Фундамент научного понимания проблем, связанных с  бюрократией, был заложен такими мыслителями и учеными, как Н. Макиавелли, Т. Гоббс, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, Г.В.Ф. Гегель, А. Токвиль, Дж. Милль, К. Маркс.

Начало развитию теории бюрократии на поприще политического  анализа положил Г.В.Ф.Гегель. Он первый подчеркнул ту роль, которую  играют государственные служащие, или  функционеры, в процессе унификации и рационализации общества, противостоя  раздробленности на уровне гражданского общества в сфере экономической обособленности индивидов. Он фактически начал разработку того, что в современной политической литературе обозначается как институт государственного управления  или институт государства.

Во времена Гегеля бюрократия ассоциировалась прежде всего с понятием централизованного европейского государства как прогрессивного для той эпохи явления.

Гегель считал прусское государство воплощением  рационального устройства человеческого  общества как с точки зрения достижения общего блага, так и в перспективе реализации индивидуальных целей саморегуляции личности [4, с. 196]. Он рассматривал бюрократию как один из трех основных слоев общества, наряду со слоем промышленников и аграриев. При этом бюрократический слой, или слой гражданских служащих, по его мнению, был единственным слоем в обществе, который воплощал в себе и реализовывал в действительности всеобщий интерес. Частный интерес гражданских служащих, считал он, совпадает со всеобщим интересом. Реализация же общегосударственных целей, а также легитимность самого слоя бюрократии, полнота доверия по отношению к нему со стороны народа во многом зависят от политической культуры и социально-политического поведения этого слоя. Отсюда возникает необходимость уделять особое внимание образованию и обучению представителей этого слоя как граждан и как профессионалов, чтобы они были на уровне предъявляемых к ним требований и на уровне возникающих перед ними задач.

Также А. Токвиль  отмечал, что централизация, вездесущность, всемогущество общественной власти, единообразие ее законов - вот наиболее характерные черты всех зарождающихся сегодня политических систем [3, с. 42.] .

Английский  философ и экономист Дж.С. Милль противопоставлял бюрократию и парламентскую демократию как два противоположных типа политической системы.

Парадоксальным  преемником гегелевской традиции государствоведческой мысли был К. Маркс. Парадоксальным - потому, что он критически подошел к гегелевскому наследию, преемником - потому, что, как и у Гегеля, бюрократия ассоциируется у него с управлением государством.

В трудах К. Маркса проблема бюрократии не являлась центральной и не получила систематического рассмотрения. Тем не менее теоретическое наследие Маркса по исследованию проблемы бюрократии представляется интересным и достаточно ценным, сохраняя свою актуальность и по сей день, и поэтому не может игнорироваться.

В своих ранних работах Маркс фиксирует проявление бюрократических отношений в двух сферах: 1) внутри бюрократии; 2) между бюрократией и обществом (другими словами, применительно к объекту управления).

В процессе исследования бюрократии Маркс вводит категорию  «государственный формализм», который  представляет собой превращение  государственных задач в канцелярские задачи и наоборот. При этом цели государства преобразуются в средство поддержания устойчивости учреждений, форм регламентации деятельности и материальных интересов чиновничества, всеобщим мотивом деятельности и поведения которого является своекорыстие. В итоге, бюрократия, как полагал Маркс, считает саму себя конечной целью государства.

Несомненной заслугой марксистского анализа, как отмечают западные исследователи, является то, что он сделал бюрократию эмпирически  осязаемым явлением и представил ее описание, которое не утратило своей  актуальности до сих пор. Современные аналитики продолжают утверждать, например, что бюрократия создает порочные круги, на которых зиждется ее функционирование, что нижестоящие чиновники отдают инициативу и разрешение трудных ситуаций в руки начальства, а последнее оставляет за подчиненными необходимость справляться с отдельными частными осложнениями, не допуская информацию о них в верхние эшелоны власти. Такая солидарность на основе некомпетентности тесно связывает нижние звенья иерархии с верхними и со всей бюрократической организацией как системой. Отказаться от бюрократического единения можно только отказавшись одновременно от своей должности, а заодно от привилегий и от материальных преимуществ, с нею связанных. Продолжает оставаться актуальной и такая черта бюрократической организации, как карьеризм, выражающийся в том, что сущностный смысл работы подчинен в ней стремлению к сохранению или повышению личного статуса внутри бюрократической иерархии.

Первым ученым, давшим систематизированный анализ государственной бюрократии, был немецкий социолог М. Вебер.

Вебер характеризует  патримониальное чиновничество  и рациональную бюрократию как два  во многих отношениях противоположных  типа, но не проводит между ними непреодолимой  границы [6,с. 36.]. Промежуточное положение между этими двумя типами занимает в его теоретических построениях патримониальная бюрократия. Согласно Веберу, при чисто традиционном господстве управленческий персонал не обладает такими чертами бюрократической администрации, как четкое разграничение сфер полномочий, рациональная иерархия должностей, назначение на основе добровольного контракта, специальная подготовка как условие занятия должности и постоянное денежное жалованье. Однако все вышеперечисленные признаки, кроме, по-видимому, лишь контрактно-договорных отношений, могут в той или иной мере присутствовать в патримониальной бюрократии.

Таким образом, в отличие от чисто традиционных управленческих структур, патримониальная  бюрократия содержит и некоторые  рациональные элементы. Но определяющим признаком патримониальных бюрократий (как и патримониального управления) служит личностный, а не формально-правовой характер отношений власти. Поэтому элемент иррационализма неизбежно присутствует в патримониальной бюрократии, поскольку глава такой бюрократии не связан какими-либо формальными правилами и во многих случаях может действовать совершенно произвольно.

Как указывает  М.В. Масловский, понятие «патримониальная бюрократия» в работах М. Вебера обозначает, по-видимому, не идеальный (чистый) тип, а лишь конкретные примеры управленческих структур, обладающих определенными рациональными чертами, но действующих в условиях традиционного господства. Помимо личностных отношений между главой государства и чиновниками, патримониальные бюрократии отличает тенденция к апроприации государственных должностей занимающими их чиновниками. Основу власти патримониальной бюрократии образует прежде всего присвоение чиновниками должностей и связанных с ними привилегий и экономических преимуществ. Но предельное развитие тенденции к такому присвоению означает утрату чиновничеством бюрократического характера и трансформацию патримониальной бюрократии в децентрализованное «сословное» господство, которое уже не является бюрократическим [ 14, с. 66.].

Рациональная  бюрократия исследуется Вебером в ходе анализа легального господства. Для такого господства характерно, что члены организации подчинены системе безличных абстрактных правил, которые могут быть изменены в соответствии с принятыми процедурами. Наиболее чистый тип легального господства осуществляется бюрократическим управленческим аппаратом, который состоит из чиновников, действующих в соответствии со следующими принципами:

1) они лично  свободны и подчинены власти  только в том, что касается  их безличных должностных обязанностей;

2) они организованы в четко установленную иерархию должностей;

3) каждая должность  обладает строго определенной  сферой полномочий;

4) чиновник занимает  должность на основе добровольного  договорного соглашения;

5) кандидаты  на замещение должности отбираются на основании их специальной квалификации на конкурсной основе по прохождении экзаменов или по предпочтению дипломов, что требует от кандидатов наличия соответствующего специализированного образования; чиновники назначаются на должность, а не избираются;

6) вознаграждением служит постоянное денежное жалование с правом на пенсию;

7) должность  рассматривается как единственный  или, по крайней мере, основной  род занятий занимающего ее  лица;

8) существует  система служебного продвижения  в соответствии со старшинством или заслугами;

9) чиновник отделен от  владения средствами управления  и не присваивает свою должность;

10) он подчинен в своей  деятельности жесткой и систематической  дисциплине и контролю.

Вебер отмечал, что повсеместное распространение бюрократии (в государственном аппарате и политических партиях, в университетах, в армии и т.д.) вызвано, прежде всего, тем, что она оказывается более эффективной, чем любая другая форма управления. Точность, надежность, быстрота, безличность, дисциплина, предвидимость, знание, постоянство управленческого процесса и преемственность, унифицированность, единоначалие, субординация, специализация, сведение к минимуму конфликтов и экономичность - всё это, считает немецкий социолог, достигает наивысшего развития в бюрократической организации. Кроме того, бюрократическая организация - наиболее рациональное институциональное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе, и основа ее рациональности состоит в обезличенности ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей. Тенденция бюрократизации современного - массового - общества (как и процесс рационализации) определялись немецким социологом как «судьба эпохи» [13, с. 21.].

Таким образом, бюрократия, которая служит эффективным орудием управления в современном обществе, совершенно не подготовлена к тому, чтобы исполнять функцию определения государственной политики. Вторжение бюрократии в политическую сферу, когда она превращается из исполнителя в орган принятия политических решений, расценивалось Вебером как злоупотребление властью.

Теория бюрократии Вебера стала вершиной классического рационализма и вместе с концепцией Вильсона - Гудноу во многом послужила основой  для развития административных наук в XX столетии.

Следует отметить, что становление современных концепций государственной бюрократии проходило под непосредственным воздействием возникшей после Первой мировой войны теории организаций, которая впоследствии достаточно интенсивно развивалась в качестве новой отрасли знания. При этом интерес исследователей подогревался и поощрялся потребностями частного предпринимательства, поиском новых форм повышения производительности труда и прибыльности предприятий. Изучение государственных организаций шло медленнее, однако общие, принципиально значимые черты любой организации позволяли исследователям использовать методологические наработки. Кстати, сам Вебер различал две формы бюрократии - государственную и частную, что дало основание считать его одновременно и классиком теории организаций, и основоположником современных концепций государственной бюрократии.

Таким образом, появлению  современных научных представлений  о государственной бюрократии предшествовало, во-первых, признание принципа разделения политической и бюрократической  деятельности и понимание необходимости профессионализации управленческого труда, а во-вторых, выявление специфических особенностей бюрократии как особого способа организации совместной деятельности и как особой социальной группы. В конечном счете государственная бюрократия могла теперь рассматриваться как самостоятельный объект научного исследования.

Свое дальнейшее развитие теория государственного управления и  бюрократии получила в трудах «классической  школы» и школы «человеческих  отношений», представлявших направление «научный менеджмент», которое преобладало в первой трети XX в.

Представители «классической  школы» (А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни и др.) сконцентрировали внимание на изучении организационных структур, их иерархии, официальных и коммуникативных  потоках, безличных элементах организации, нормативном регулировании всех сторон деятельности организации и на этой основе предложили модели формальных структур и отношений [16, с. 52.].

Целью «классической школы» была разработка принципов административно-государственного управления. Так, французский ученый А. Файоль сформулировал 14 общих принципов управления: разделение труда, власть (право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться), дисциплина, единство распорядительства, единство руководства, подчинение частных интересов общим, справедливое вознаграждение персонала, централизация, иерархия, порядок (каждый должен знать свое место), справедливость (равная оплата за равный труд), постоянство состава персонала, инициатива, единение персонала («корпоративный дух»). Идеи А. Файоля во многом перекликались с теориями американских классиков менеджмента - Ф. Тейлора, Г. Эмерсона, Г. Форда. Почти все «классики» были убеждены, что следование разработанным ими принципам приведет к успеху государственного администрирования в разных странах. Наиболее важные постулаты классической теории можно резюмировать следующим образом: наука вместо традиционных навыков, гармония вместо противоречий, сотрудничество вместо индивидуальной работы, максимальная производительность на каждом рабочем месте [20, с. 34.].