Бюрократизм и коррупция в государственном аппарате. 2

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО  ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

 

 

УРАЛЬСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ  АКАДЕМИЯ

 

                              Институт Права и Предпринимательства

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

КУРСОВАЯ РАБОТА:

БЮРОКРАТИЗМ И КОРРУПЦИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОМ  АППАРАТЕ

 

 

 

 

 

 

                                                                                                                Выполнил:

                                                                                                       Закирьянов  В. В.

                                                                                                                группа 123

 

 

Научный руководитель

Кодан С. В.

 

 

 

 

Екатеринбург 

2012

Содержание

Введение………………………………………………………………………….3

Глава 1. Бюрократия и государственное управление……….……….…….6

1. Понятие, сущность бюрократии и её признаки…….………………..……..6
2. Основы государственной службы современной России……………….....10

Глава 2. Коррупция…………………………………………………………....16

2.1 Сущность  коррупции, её виды…………………………………………......16

2.2 Масштабы, причины и возможные меры по  борьбе с коррупцией……...19

Глава 3. Взаимосвязь бюрократии и коррупции………………………….26

Заключение……………………………………………………………...….…..28

Список  использованной литературы……………………………………….31 

Введение

 

         Как показывает мировой опыт, успешное социально-экономическое развитие общества во многом зависит от организации государственного регулирования и управления, от разграничения полномочий между отдельными ветвями власти, от эффективности исполнительной власти, характера взаимодействия органов центральной власти с местными органами управления и др.

         Необходимость усиления государственного регулирования и управления экономическими процессами практически во всех сферах экономики стала очевидной после мирового финансового кризиса, который в очередной раз потряс глобальную экономику в 2008 году. В свою очередь эффективность государственного управления во многом зависит от таких понятий, как "политическая стабильность", "степень бюрократизации государственной власти", "способность государства контролировать коррупцию", "качество предоставления государственных услуг населению", "приоритет закона при принятии административных решений" и др.

         Бюрократия, интегрированная в российский государственный аппарат управления еще в XVIII веке, стала значительно расширяться в дальнейшем. Но чем больше она разрасталась, тем в большей степени она превращалась в силу административного застоя, препятствуя эффективности управления государством. Это связано с тем, что принципы бюрократической организации являются более двусмысленными, чем считали её родоначальники, и им сопутствуют существенные «дисфункциональные» эффекты, которые тем более выражены, чем более последовательно применяются эти принципы. Одним из таких разрушительных эффектов стала «коррупция», которая является определенным патологическим проявлением принципа строгого следования установленным правилам и регламентам.

         Тема коррупции является одной из непреходяще актуальных для человеческого общества. На протяжении всей истории человечества коррупция как системное явление сопровождала деятельность государственного аппарата, ослабляя его, нарушая нормальное функционирование публичной власти. Полностью искоренить коррупцию ещё не удалось ни в одном обществе. В современном мире коррупция порождает серьёзные проблемы и угрозы для стабильности и безопасности общества, что подрывает демократические институты и ценности, справедливость, наносит ущерб устойчивому развитию и правопорядку. В последнее время имеют место случаи коррупции, связанные с большими объёмами активов, которые могут составлять значительную долю ресурсов государства, и ставящие под угрозу политическую стабильность и устойчивое развитие этих государств. Сегодня коррупция уже не представляет собой локальную проблему, а превратилась в транснациональное явление, которое затрагивает общество и экономику всех стран мира.

         Между степенью бюрократизации государственной власти и степенью её коррумпированности существует определенная зависимость. Это связано с множеством внешних и внутренних факторов административного аппарата. Наиболее влиятельными из них считаются - тотальная регламентация действий чиновников и возможность распоряжаться значительными государственными ресурсами при сохранении достаточно низкой заработной платы. Два этих фактора вынуждают государственных работников злоупотреблять коррупцией, которая очень часто из разряда злоупотреблений переходит в норму. Коррупция является средством незаконного, губительного и легкого обогащения, которая ломает воздвигнутые бюрократической системой рамки дозволений и, как показывает практика, порождает фатальные последствия.

         Становится ясно, что бюрократия порождает коррупцию, в свою очередь коррупционеры стремятся развить и углубить бюрократическую деятельность, так как она позволяет создавать условия для коррупциогенной практики.

         Озабоченная всплеском коррупции за последние несколько лет Россия, в лице президента Медведева Д. А., считает коррупцию «врагом номер один и прикладывает все усилия, чтобы искоренить этот барьер на пути развития страны».

         В Индексе восприятия коррупции в 2011 году (ИВК-2011) Россия набрала 2.4 балла и заняла 143 место из 183 возможных. ИВК за 2011 г. ранжирует 183 страны мира (в 2010 году ИВК рассчитывался для 178 стран) по шкале от 0 до 10 баллов, причем ноль обозначает самый высокий уровень восприятия коррупции, а десять – наименьший.  Если сравнивать Индекс России в 2011 году с данными 2010 года (индекс 2.1, 154 место из 178) можно отметить небольшую позитивную динамику. Данные изменения объясняются принятием Россией комплекса антикоррупционного законодательства, определяющего основные правовые параметры предотвращения коррупции в публичном секторе и вводящего, в том числе, ответственность за дачу взятки публичным должностным лицам иностранных государств, что позволило заявить о готовности Российской Федерации присоединиться к Конвенции ОЭСР по борьбе со взяточничеством. Не надо рассматривать полученный результат как повод считать, что дело сделано и в дальнейшем борьба с коррупцией в стране пойдёт сама собой. Выросший на 0,3 балла показатель Индекса страны скорее устанавливает планку, относительно которой в дальнейшем будет возможно оценивать реальные антикоррупицонные успехи по применению законодательства, принятого c 2008 по 2011 год. Только если все законы будут применяться согласно принципам неизбежности и неизбирательности, можно будет говорить о реальном изменении ситуации к лучшему. ^*

________________________

 

^* Transparency International — неправительственная международная организация по борьбе с коррупцией и исследованию уровня коррупции по всему миру.

         Усилия государства должны быть направлены на то, чтобы всеми средствами значительно уменьшить масштабы коррупции в России, которые, прежде всего, должны начаться с повсеместного изучения этого явления и того, что его порождает – бюрократии.

         Отсюда  можно сформулировать проблему  исследования, лежащую в поиске  и обосновании причинно-следственной  связи возникающей между бюрократией и порождающей ею коррупцией.

         Актуальность  проблемы сыграла решающую роль  в выборе темы моего исследования: бюрократизм и коррупция в  сфере государственного управления  как взаимосвязанные угрозы для  общества.

Целью исследования является выявление причинно-следственной связи развития коррупции в России при наличии бюрократической системы управления государством.

В соответствии с целью  мною были поставлены следующие задачи:

-определить понятие и сущность бюрократии;

-определить сущность коррупции, масштабы и формы её проявления;

-определить возможные  меры по борьбе с коррупцией.

          -установить взаимосвязь бюрократии и коррупции.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1. Бюрократия и государственное управление

1. Понятие, сущность бюрократии и её признаки.

       Бюрократия (от французского - Bureau – канцелярия и латинского Kratos – власть) – весьма противоречивое понятие и имеет различные толкования, которые подчас носят противоположный характер.

       Впервые понятие «бюрократия» возникло в 1745. Термин был образован французским экономистом Винсентом де Гурне, в момент своего образования слово имело уничижительный смысл – им подразумевалось, что бюрократы-чиновники отнимают реальную власть у монарха (при монархии) или у народа (при демократии). ^*

       В XIX веке термин «бюрократия» обычно употреблялся для обозначения особого типа политической системы. Он обозначал систему, в которой посты в органах управления занимались профессиональными чиновниками , как правило, ответственными  перед наследным монархом.

      Но что в действительности представляет собой бюрократия? Читатель, заинтересовавшийся этим вопросом, как правило, быстро оказывается в затруднении, попытавшись разобраться в существе дела. Путаница порождается множеством значений, которые придаются термину «бюрократия», который в настоящее время имеет несколько интерпретаций.

     Прежде всего, это понятие относится к социологии организаций, задачей которой выступает изучение наиболее общих характеристик и типов организаций в современном обществе. Термин «бюрократия» часто употребляется в теории государственного управления. В этой дисциплине бюрократия означает управление государственным сектором в противоположность управлению в частных организациях. С точки зрения политической экономии бюрократия определяется как нерыночная организация, которая финансируется за счёт средств государственного бюджета.  Цель такого определения бюрократии  состоит в том, чтобы подчеркнуть, что характер и образ действия организации изменяется в зависимости от метода её финансирования и экономического окружения, в котором она функционирует. Во многих странах термин «бюрократия» , вопреки его этимологии, приобрёл негативный оттенок, которым стали обозначать неэффективную систему управления на различных уровнях. ^**

^{_____________________________}

^{* Макаренко  В.П. Теория бюрократии. СПб, 1996. С. 200}

^{** Андрианов  В.Д. Бюрократия, коррупция  и эффективность  государственного  управления. М., 2009. С. 1,2}

 

          Наиболее известный специалист прошлого века по проблемам бюрократии немецкий ученый Макс Вебер считал бюрократию эффективной системой администрации, осуществляемой на постоянной основе специально подготовленными профессионалами в соответствии с предписанными правилами. Развитие бюрократии согласно Веберу было неразрывно связано с развитием государства и капиталистической экономики, административные потребности которых не могли удовлетворяться традиционными средствами. Он предложил понимать под бюрократией рациональную работу учреждений, в которой каждый элемент работает максимально эффективно. Он утверждал, что чем более организация (государство) приближалась к его модели, тем большей эффективностью она должна была отличаться, и что именно наивысшая эффективность бюрократической администрации являлась причиной ее распространения в современном обществе.

         Описывая идеальную бюрократическую организацию, Вебер выделил несколько ее типичных особенностей. Важнейшими из них являются^*:

1.Специализация и разделение труда. Каждый сотрудник имеет определенные обязанности и сферу деятельности, которые не могут дублировать сферу полномочий других членов организации.

2.Вертикальная иерархия. Структуру бюрократической организации можно сравнить с пирамидой: большинство находится в ее основании, а меньшинство – в верхней части. Каждый человек, входящий в эту вертикальную иерархию, руководит нижестоящими людьми и в свою очередь, подчиняется вышестоящим, благодаря чему осуществляется контроль за деятельностью каждого элемента организации.

3.Четкие правила. Деятельность каждого члена организации регламентирована правилами, цель которых – это рационализация всего процесса управления. В идеале эти правила должны сделать предсказуемой деятельность каждого работника и всей организации. Хотя правила и могут видоизменяться, в целом они должны быть устойчивы в течение долгого времени.

4.Обезличенность взаимоотношений. В идеальной бюрократии личные симпатии, чувства и предпочтения не играют роли. Этот принцип является единым для взаимоотношений внутри организации, и в ее отношениях с

внешними для организации  партнерами. Условием идеальной бюрократии также является то, что набор новых  сотрудников проводится на основе соответствия определенным объективным критериям вне зависимости от личных знакомств и привязанностей.

5.Доминирование специальных знаний. Чиновники отбираются на основе способностей, получают необходимую подготовку и контролируют доступ к служебной информации.

        Однако не смотря на многочисленные достоинства разработанных Вебером принципов, считается, что он не осознавал в полной мере противоречивого характера бюрократии. Дело в том, что существует опасность преобразования бюрократических систем управления, когда они не повышают, а тормозят эффективность своей деятельности.

         Ученые выделяют три основные проблемы, порождаемые бюрократической организацией управления: ^*

1.Отчуждение от человека. Бюрократия призвана решать проблемы людей. Обезличенность подхода к клиентам помогает соблюдать их равноправие, однако лишает при этом людей их уникальности. Любая проблема подстраивается под единый для всех шаблон и решается принятым ранее образом. В результате происходит дегуманизация и превращение человека в стандартное «дело» на столе у чиновника.

2.Ритуализм. Стандартная процедура принятия решений зачастую, проходя все необходимые инстанции и согласования, занимает столько времени, что само решение становится уже устаревшим и ненужным. Для описания этой ситуации Р.Мертон ввел специальный термин – «бюрократический ритуализм», обозначающий такую поглощенность правилами и установлениями, которая ставит под угрозу достижение целей организации.

3.Инерция. Хотя бюрократия создается для решения определенных проблем, это не означает, что когда эти проблемы будут решены, то организация перестанет существовать. Как и любая другая организация, бюрократия стремится к самосохранению, но в отличие от других структур, бюрократическая имеет больший опыт и большие возможности для того, чтобы не допустить свой роспуск. В результате бюрократическая организация может функционировать уже вне зависимости от ранее поставленных перед ней целей.^.

 

 

^{_____________________________ _}

^{* Вебер  М. Избранные произведения. - М., 1990. С. 112                                                                                                                * * Доунс Э. Жизненный цикл бюрократических структур. М.,2003. С. 89}

 

          Вертикальная иерархическая структура не является наиболее приспособленной для решения важнейших коммуникативных задач организации. Основное значение в бюрократической системе придается передаче распоряжений сверху вниз, тогда как информация должна передаваться и в противоположном направлении. Те, кто находятся на вершине иерархии, могут создать отдельную структуру для контроля за осуществлением решений. Но это ведет к расточительному расширению аппарата управления. Практика показывает, что адекватность принимаемых решений лучше всего могут оценить те, кто реально заняты их исполнением.

         Следует подчеркнуть, что иерархический  принцип основан в основном  на принуждении, которое осуществляется  через страх перед наказанием  за нарушение соответствующих  норм, через общественные санкции  или государственное насилие.  Из этого можно сделать вывод,  что наиболее эффективной формой  организации для специалистов  является  не бюрократическая  иерархия, а горизонтальная структура,  дисциплина в которой поддерживается  благодаря преданности организации  в целом, а не узко очерченным  должностным обязанностям. ^*

         Очевидно, что бюрократия парадоксальным  образом является необходимой,  но неизменно порождает массы  проблем, связанных с эффективностью  государственного управления. На этапах возрождения бюрократии на неё возлагались большие надежды по структурированию и интенсификации работы любых организаций. Многочисленные исследования немецкого учёного Макса Вебера укрепили эти надежды, значительно развили их на целое столетие вперёд. Бюрократия насаждалась повсеместно, её аппарат разбухал и укреплялся во всем мире долгие годы. Но с течением времени бюрократическое управление стало давать сбои. Её чрезмерная волокита и формализм перестали решать задачи в соответствии с требованиями современного информационного общества: оперативно. Сегодня бюрократия  является помехой на пути к цивилизованной жизни.

 

 

 

___________________

^{*Андрианов В.Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления. М., 2009. С. 8}

1.2. Основы государственной службы современной России

        

       Федеративный договор 1992 г. и Конституция Российской Федерации 1993 г. узаконили новые взаимоотношения между законодательными, исполнительными и судебными структурами, органами государственной власти федерального, регионального и муниципального уровней. Произошло отделение государственной гражданской службы от хозяйствующих субъектов и отраслей бюджетной сферы. Граждане получили равный доступ к государственным должностям.

         Однако в конце 80-х-начале 90-х гг. в аппарат государственного управления на демократической волне вместе с достойными профессионалами пришло много некомпетентных, малообразованных людей. Начались бесконечные ломки и перетряски, которые вместо сокращения и упрощения аппарата привели к его разбуханию и нагромождению дублирующих структур. Из-за отсутствия в сфере государственного управления грамотной политики в 90-е г. в области заработной платы и социальной политики возник колоссальный разрыв в уровне оплаты труда работников бюджетной сферы и служащих коммерческих структур.

         В итоге престиж работы в государственных органах снизился, и начался лавинообразный исход квалифицированных чиновников в коммерческие организации. В 1995 г. был принят Федеральный закон N 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», который впервые в новейшей истории страны:

-дал определение понятию  государственной службы;

-установил категории  государственных должностей;

-перечень квалификационных  требований к аппаратным работникам;

-статус, обязанности и  ограничения государственного служащего.

         При разработке указанного закона авторы опирались на опыт дореволюционной России, возродив некоторые положения петровской Табели о рангах. Много ценного было заимствовано и из практики послевоенного реформирования государственного управления в западных странах — Австрии, Италии, ФРГ, Франции и Финляндии. Именно в этих Государствах в конце 40-х-начале 50-х гг. были приняты рамочные законы о государственной службе, дополненные затем законами о доходах и пенсиях, о порядке прохождения службы и т.п.

Согласно указанному закону все государственные должности государственных служащих в Российской Федерации были разделены на три категории — «А», «Б» и «В».

         К категории «А» относятся так называемые политические должности:

-Президент Российской  Федерации;

-Председатель Совета  Федерации и его заместители;

-Председатель Государственной  Думы и его заместители;

-Председатель Правительства  Российской Федерации и его заместители;

-федеральные министры;

 -руководитель высшего государственного органа исполнительной власти     

субъекта Российской Федерации (наименование и правовой статус определяются соответствующим региональным законодательством) и др.

         К категории «Б» относятся: руководители администраций и аппаратов, помощники, советники, референты, консультанты и др., которые, как правило, обеспечивают исполнение полномочий лиц, замещающих государственную должность категории «А». Срок службы этой категории чиновников ограничивается сроком пребывания на высоком посту их начальника.

К категории «В» относятся  сотрудники государственных структур, в том числе работники Аппарата Правительства, Администрации Президента, министерств и ведомств и др.

         В июле 2004 г. был принят Федеральный закон № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», который в настоящее время является основным нормативным правовым актом в этой сфере.

         На основании этого закона Указом Президента Российской Федерации утвержден Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы. Все должности федеральной государственной гражданской службы имеют наименование и разделяются по категориям:

-должности категории «руководители»;

-должности категории  «помощники (советники)»;                                              

-должности категории  «специалисты»;

-должности категории  «обеспечивающие специалисты».

        В каждой из указанных категорий выделяются группы должностей, в том числе:

-высшая группа должностей;

-главная группа должностей;

-ведущая группа должностей;

-старшая группа должностей;

-младшая группа должностей.

         Все должности федеральной государственной гражданской службы имеют свой регистрационный номер (семизначный код). Государственным служащим Указом Президента Российской Федерации присваивается квалификационный разряд в зависимости от занимаемой должности. Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» государственным гражданским служащим в Российской Федерации установлены классные чины. Порядок их присвоения упорядочен Указом Президента № 113 от 1 февраля 2005 г. «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим».

         Классные чины присваиваются федеральным гражданским служащим персонально, с соблюдением последовательности, в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы, а также с учетом профессионального уровня, продолжительности службы в Российской Федерации в предыдущем классном чине и в замещаемой должности гражданской службы.

         Первый классный чин присваивается федеральному гражданскому служащему после успешного завершения испытания, а если испытание не устанавливалось, то не ранее чем через три месяца после назначения федерального гражданского служащего на должность гражданской службы.

Очередной классный чин  присваивается федеральному гражданскому служащему по истечении срока, установленного для прохождения гражданской службы в предыдущем классном чине, и при условии, что он замещает должность гражданской службы, для которой предусмотрен классный чин, равный или более высокий, чем классный чин, присваиваемый федеральному гражданскому служащему. ^*

         По данным Федеральной службы государственной статистики, общая численность работников органов государственной власти и местного самоуправления за период с 1994 по 2009 г. увеличилась с 1004,4 тысячи человек до 1674,8 тысячи человек.

По состоянию на конец 2009 г. общая численность работников центрального аппарата управления федеральных органов исполнительной власти составляла 682,9 тысяч человек, в том числе территориальные органы управления —  647,3 тысячи и центральный аппарат — 35,6 тысяч человек.

         Приведенные данные наглядно доказывают, что количество чиновников возрастает согласно известному первому закону Сирилла Паркинсона , который гласит: «Количество чиновников и объемы их работы никак между собой не связаны». Одно из следствий из этого закона - сколько ни сокращай аппарат, он все равно будет только увеличиваться. Классический пример, подтверждающий этот закон, приводил Премьер-министр Италии С.Берлускони в беседе с Президентом России В.В.Путиным в апреле 2004 года. Придя к власти в 2001 году, Берлускони заблокировал все решения, связанные с увеличением численности государственных служащих. Однако в начале 2004 года он с удивлением обнаружил,  что за этот период государственный аппарат вырос на 150 тысяч человек.

          По количеству чиновников в последние годы мы догнали промышленно развитые страны. Так, в Канаде в середине 90-х гг. один чиновник приходился на 79 жителей, в США — на 95 жителей, в России же один чиновник обслуживал 148 человек, что было почти в два раз меньше, чем в Канаде. В 2006 г. в России один чиновник приходился уже на 90 жителей — почти как в США.

         Вместе с тем значительные размеры аппарата управления, дублирование отдельных функций, отсутствие научной организации управления ведут к снижению эффективности деятельности органов исполнительной власти, являются благодатной почвой для процветания бюрократии.

         Основные черты массивного бюрократического  аппарата одинаковы для всех  систем и стран мира, однако  не везде отрицательно относятся  к властным структурам и органам  управления . Например, в Японии сложилось самое уважительное отношение к структурам государственной власти и чиновникам.

         В России национальная и громоздкая структура управления, значительные финансовые ресурсы, перераспределяемые через органы государственной власти, а также номенклатурные традиции являлись объективными предпосылками для развития бюрократии. ^*

         Система государственной власти в России в 90-е гг. прошлого столетия, наиболее полно соответствовала положению К. Маркса о государстве как частной собственности бюрократии: «Бюрократия: государственный формализм гражданского общества; замкнутое общество в государстве; мнимое государство; спиритуализм государства» ^{* *}

         Исторически для России было характерно засилье колоссального бюрократического аппарата. «Естественной» для государства была роль насилия и детальнейшей канцелярской регламентации всей жизни. На любом историческом этапе бюрократия стремилась сохранить полученную в распоряжение собственность как свою, наследственную и присвоить ее. Характерно, что в России ценностная доминанта — упование на государство — сочетается с отчуждением от него. Государство, власть — это всегда «они», а не «мы». Такая установка предполагает восприятие государства в качестве внешней силы, не зависящей от индивидуума, что естественно в условиях отсутствия демократических традиций.

         Специальные сравнительные исследования  показывают, что в России очень  высокая степень бюрократизации  государственной власти. По этому показателю в начале 90-х гг. прошлого века среди  43 исследованных стран Россия занимала 3 место в мире (после Китая и Греции). Как полагают, степень бюрократизации в России в 4-5 раз выше, чем в таких странах, как Гонконг, Сингапур, Новая Зеландия, Дания, Швеция, Швейцария, Норвегия, Великобритания, где по мировым меркам были созданы менее бюрократизированные системы государственного управления. И если в промышленно развитых странах бюрократические структуры, как правило, выполняют созидательные функции, то в России бюрократические традиции сдерживали эффективное проведение экономических преобразований, являясь тормозом на пути рыночных реформ.

         Очевидно, что между степенью  бюрократизации государственной  власти и и степенью её коррумпированности существует определённая зависимость. Это связано с тем, что у отдельных чиновников возникает возможность распоряжаться значительными государственными ресурсами, при этом у них сохраняется достаточно низкая заработная плата. В исследованиях Всемирного банка об окладах государственных служащих,