Дефицит бюджета и государственный долг. 7

1.Теория и практика мировой экономики вопроса дефицита бюджета и государственного долга. 

1.2 Теоретический аспект  

     Экономические исследования последнего времени уделяют  особое вни-мание изучению проблем значимости тех экономических целей, на которые привлекаются внешние ресурсы, их размер и воздействие на экономику. При этом сам факт финансирования государственных расходов за счёт как вну-тренних, так и внешних займов, не только одобряется, но и рекомендуется, так как кредитное финансирование позволяет оптимально распределить фи-нансовую нагрузку на государство, а так же избежать повышения налогов для обеспечения государственной деятельности в чрезвычайных обсто-ятельствах¹.

     В формировании склонности государства  к внешнему заимствованию, в основе своей, виноват дефицит государственного бюджета.  Такой дефицит, на данный момент, имеет подавляющее большинство стран. Внешнее заим-ствование – это средство для неинфляционного покрытия дефицита бюджета.

     Ещё одно средство – это заимствование  на внутреннем рынке. Правда такой метод не всегда продуктивен и не все страны могут себе это позволить. Внутренние займы, в ближайшей же перспективе, ведут к угрозе обеспечения экономического роста страны. Поэтому многие страны, в которых проис-ходит процесс падения производства, для неинфляционного покрытия дефи-цита бюджета предпочитают долгосрочное внешнее финансирование, нежели крупные займы на внутреннем рынке. Хотя почти все страны прибегают к заимствованиям, но некоторым это удаётся сделать без особого ущерба для развития национального инвестиционного процесса, а другие выпускают си-туацию из-под контроля, что в итоге может привести к долговому кризису.

     Основная  причина привлечения иностранных  кредитов и ресурсов состоит в недостатке внутренних сбережений и накоплений государства. Это самый основной фактор, что негативно влияет на экономическое развитие страны, являющейся реципиентом внешнего финансирования. Так в 80-х годах ХХ века, в странах, которые являлись международными заёмщиками, активизировались факторы негативного влияния на экономический рост этих стран. Как показывает практика, существует пять таких факторов: инфляция, дефицит государственного бюджета, государственный долг, государственные расходы и степень открытости экономики.

   Эти показатели в развивающихся странах оказались в состоянии, далеком

от допустимых в мировой практике норм (принято  считать допустимой вели-чину дефицита на уровне, не превышающем 3% от ВВП).

    Возьмем,  к примеру, дефицит бюджета  – второй (после инфляции) фактор, оказывающий отрицательное влияние на экономический рост. Кризисное состояние хозяйств стран-заемщиков на рубеже 1970–1980-х гг. проявилось в значительном росте их бюджетных дефицитов, а в латиноаме-риканских государствах он превышал допустимый уровень в 2 – 5 раз.

    А что же государственный долг? Здесь зависимость также обратно про-порциональная: чем выше долг, тем все более отрицательно он влияет на экономический рост, поскольку вся большая часть средств уходит на его обслуживание и погашение и все меньше средств остается для инвестиро-вания и для обеспечения социальных нужд населения. Так, в 90-е годы среднегодовое увеличение госдолга в среднем составляло: в Колумбии - 30-50%; в Бразилии - 50-300%; в Мексике - 50-200%; в Аргентине - 200-600%².

   К концу 1980-х гг. в странах-заемщиках сложилась такая ситуация, когда имелись в наличии все пять факторов, оказывающих отрицательное воздействие на экономический рост.

   Использование средств внешнего финансирования в  качестве необходимого дополнительного источника экономического роста, неизбежно ведёт к изъятию из оборота ресурсов для возврата заемных средств, необходимость делиться частью прибавочного продукта для выплаты процентов по международным кредитам или репатриации прибылей по зарубежным инвестициям.

   Это, пожалуй, главная проблема использования системы международного финансирования экономического развития: способность стран платить капитальную часть кредитов и погашать проценты и/или беспрепятственно репатриировать прибыли по зарубежным инвестициям, возможна лишь при условии превышения прибавочной стоимости на собственный и заемный капитал, величины процентных платежей иностранным кредиторам.

   Следовательно, если полученный совокупный прибавочный продукт превышает величину процентных платежей, то в стране – получателе внешнего финансирования сложатся условия для экономического роста, в виде расширенного воспроизводства. Рассматривается так же вариант, когда проценты по международным кредитам, можно выплачивать и из других источников, при условии, что это не создает напряжения в других секторах национальной экономики. Таким образом, нормальное использование средств внешнего финансирования на расширенное воспроизводство возможно при соблюдении этих двух условий. Но именно их труднее всего соблюсти странам – реципиентам заемных средств, для которых чаще характерно совершенно обратное соотношение, в случае которого происходит сужение воспроизводственной базы. Так в 1990-х гг. у стран-реципиентов сужение воспроизводственной базы объяснялось не столько неэффективностью инвестированных внешних средств, потому что за этим в рамках своих программ строго следил МВФ, сколько накопившейся массой внешней задолженности, или эффектом «долгового навеса»³.

   В настоящее время соблюдение принципов  нормальной окупаемости внешних  финансовых ресурсов в экономике стран-реципиентов невозможно по той простой причине, что ими накоплена чрезмерная внешняя задолженность по международным кредитам, прошедшая стадию кризиса и вступившая в период реструктуризации с параллельным продолжением зарубежного кредитования и инвестирования. Если бы странам – получателям внешнего финансирования кредиторы аннулировали бы всю их внешнюю задолженность, то тогда можно было бы и далее развивать внешнее финансирование. Но так как высокие платежи по обслуживанию иностранных займов мешают нормальной отдаче внешнего финансирования для экономического роста, то в 1990-е гг. в развивающихся и «переходных» странах была нарушена взаимосвязь между внешним финансированием и экономическим развитием.

   Для примера приведём таблицу внешнего финансирования развивающихся и «переходных» стран, которое, таким образом, стало неотъемлемым условием их экономического развития.

   Динамика  ВВП, дефицита бюджета  и внешнего финансирования некоторых развивающихся и «переходных» стран в 90-ые годы ХХ века (млрд дол.)

   Как правило, для обслуживания внешнего долга требуется мобилизация  дополнительных бюджетных ресурсов, основной источник которых – налоговые поступления. Увеличение же ставок по налогам оказывает сдерживающее влияние на расширенное воспроизводство через снижение стимулов к получению высоких доходов и частной инвестиционной активности. В этом случае, как правило, расширяется теневой сектор экономики, а поскольку в развивающихся и постсоциалистических странах не создана эффективная система сбора налогов, в них существует больше возможностей уйти от налогообложения, чем в индустриальных странах. Высокая стоимость обслуживания внешнего долга относительно бюджетных доходов снижает возможности государственного инвестирования. Параллельно, в связи со слабой национальной базой накоплений и сбережений, а также из-за рискованности капиталовложений в нестабильной экономике, частные инвестиции также сокращаются.

   Таким образом, ожидание быстрого эффекта при привлечении внешнего финансирования в экономику часто оборачивается при наличии внешнего долга либо экономической стагнацией, либо спадом. Снижение жизненного уровня населения, рост социальной напряженности и экономической нестабильности провоцируют не инвестирование, а «бегство» капиталов из страны, которое ухудшает платежный баланс и еще более осложняет обслуживание долга. Сужение же национального производства неизбежно ведет к сокращению налоговых поступлений, является фактором роста дефицита госбюджета, который, в свою очередь, вынуждает правительство обращаться за очередной порцией внешнего финансирования.

   Адаптационные и стабилизационные программы МВФ  были призваны разорвать такой замкнутый круг воздействия внешних ресурсов. Эти программы были направлены на создание равновесия внутренних и внешних ресурсов при финансировании экономического роста в развивающихся и «переходных» странах⁴. Для расширения внутренней базы накоплений и сбережений предлагались меры по финансовой стабилизации, экономической либерализации и приватизации национальных экономик. Однако это не дало ожидаемого результата. Таким образом, решение проблемы внешнего финансирования экономического роста в купе с проблемой платеже-способности страны-реципиента не было найдено в 1990-х гг. Мировой опыт свидетельствует о том, что в долгосрочном плане темпы прироста государственного долга должны быть соотнесены с темпами экономического роста. Чем выше темпы экономического роста и ниже реальные процентные ставки, тем меньше проблем возникает у государства, прибегающего к займам для финансирования своих расходов. В случае стагнации государство испытывает большие трудности в управлении государственным долгом и его обслуживании. Такой вывод получен на основе классической модели зависимости между ростом долга и экономики, разработанной американским экономистом Евсеем Домаром в 1944 г.⁵, который был одним из основоположников теории экономического роста. Однако статистика показывает, что более высокие долговые платежи, если рост таких платежей и превышение темпов роста долга над темпами экономического роста сохраняются в среднесрочной перспективе, не ведут к замедлению темпов экономического роста и снижению уровня жизни населения. И совсем наоборот, существуют страны, страдающие от так называемой «голландской болезни», обусловленной поступлением больших объёмов валюты в страну от сырьевого экспорта, когда платежи по внешнему долгу способствуют экономическому росту. В этом случае экономическая политика способствует ограничению притока валюты в страну, а национальная экономика, получая дополнительные стимулы роста, может только выиграть. Производство внутри страны становится менее затратным, освобождаются ниши на внутреннем и внешнем рынках. Достаточно эффективным приёмом защиты экономики от чрезмерного повышения реального валютного курса является обслуживание и погашение внешнего долга. Интересно то, что страны, страдающие «голландской болезнью» и наиболее активно обслуживавшие и погашавшие внешние долги, обычно имели и более высокие темпы экономического роста. Таким образом они обеспечивали наиболее благоприятные макроэкономические условия для повышения уровня благосостояния населения.

     Очень важно не  забывать и о том, что долговые обязательства перед иностранными кредиторами, формирующиеся при получении банковских кредитов, займов у иностранных и международных кредитных учреждений, эмиссии долговых ценных бумаг на иностранных и международных рынках, требуют своевременного возврата средств и процентов вне зависимости от экономической ситуации в стране-заемщике, что зачастую оказывается весьма проблематичным. Именно поэтому проблеме активного управления государственным долгом посвящено значительное количество теоретических и практических разработок последних десятилетий.

   Одной из таких теорий является кейнсианский подход. Кейнсиа́нство — макроэкономическое течение, сложившееся как реакция экономической теории на Великую депрессию в США. Основополагающей работой была «Общая теория занятости, процента и денег» английского экономиста Джона Мейнарда Кейнса (1883-1946), опубликованная в 1936 году. Такой подход к оценке последствий государственных заимствований состоит в том, что государственные заимствования отвлекают сбережения от частных инвестиций и тем самым тормозят долгосрочный рост. Одно из самых негативных последствий долгового финансирования – невосполнимая потеря налогов, расходуемых на обслуживание долга. Когда налоги уходят за границу в виде процентов – налицо прямой вычет из национального богатства⁶.

   К тому же, есть основания полагать, что бюджетный дефицит вызывает дефицит внешней торговли: бюджетный дефицит означает, что страна живет не по средствам, и значит, составляющая импорта больше нежели экспорта, следовательно для реализации таких действий, страна занимает деньги за границей. Дефицит бюджета и дефицит внешней торговли – это палка о двух концах. Тем не менее не факт, что внешнеторговый дефицит, вызванный бюджетным дефицитом, является тормозом для долгосрочного роста. К примеру: если все инвестиции в капитальные товары как собственного производства, так и импортные превышают объем заимствований за границей, то внешнеторговый дефицит не является тормозом для роста. В этом случае страна богатеет и при бюджетном дефиците, как любая компания, действующая при подобных условиях. Воспринимать бюджетный дефицит как на экономическое зло можно только при наличии угрозы. А именно: дестабилизации национальной валюты вследствие чрезмерного импорта спекулятивного капитала и нарушения допустимых пределов иностранной собственности в экономике.

   Существует  ещё и другая, несколько нестандартная точка зрения на экономические последствия бюджетного дефицита, именуемая теоремой о рикардианской эквивалентности. Дави́да Рика́рдо(1772-1823), великий английский экономист, первым теоретически обосновавший одинаковое влияние налогов и дефицита на экономику. Эта точка зрения до сих пор имеет большой вес в академических кругах, хотя ее разделяют немногие экономисты. Она, в частности, гласит, что государственная политика какого-либо типа не имеет сколько-нибудь значительных последствий для экономики. Рикардо считал, что снижение налогов и дефицит сегодня потребуют повышения налогов в будущем, а значит государственные заимствования под сниженные налоги не ослабляют налогового бремени, стимулируя экономический рост, а лишь откладывают усиление налогового бремени в будущем⁷.

   На  первый взгляд это утверждение выглядит удивительно. Ведь, скажем, уменьшение налогов и увеличение продаж на открытом рынке государственных облигаций казалось бы должно вести к увеличению текущих и будущих доходов потребителей, и, следовательно, к росту их текущего потребления. Однако рациональный потребитель действует в соответствии со своим планом потребления на длительном временном интервале. Оно сознает, что, поскольку план правительственных расходов остается неизменным, оно будет вынуждено покрывать свой возросший долг населению за счет увеличения налогов в будущем. Поэтому он, приобретая больше государственных облигаций, оставляет свое текущее потребление неизменным.

   Рикардианская эквивалентность была более подробно исследована Робертом Барро (родился в 1944, на данный момент имеет звание профессора экономической теории им. Роберта Уаггонера в Гарвардском университете). Он не только четко изложил аргументацию Риккардо, где речь идет о двух способах покрытия бюджетного дефицита: путем изъятия налога и путем продаж государственных облигаций. Р. Барро показал, что если временная последовательность государственных расходов задана, рынок конкурентен, а экономические агенты рациональны, то оба этих способа и их произвольные сочетания эквивалентны: параметры равновесия (потребление, темпы роста и т.п.) не зависят от государственной политики покрытия бюджетного дефицита. Барро разобрался и в причинах, по которым рикардианская эквивалентность может и не соблюдаться⁸. Рикардианскую эквивалентность критикуют, к примеру, за то, что она строится на весьма сомнительных допущениях и предполагает значительную осведомленность и рациональность принимающих решения хозяйствующих субъектов. При этом существует ряд подтвержденных практикой расхождений с такими допущениями, а любое такое расхождение означает и несостоятельность идеи о нейтральности экономики к государственному долгу. Но, несмотря на это, необходимо отметить, что теория Рикардо–Барро была довольно популярна у экономистов и политиков в 1990-е гг.. В том числе и в России. В 1990-е гг. российские эксперты и особенно их западные советники предпочитали в целях выработки экономической и долговой политики использовать именно эту модную в то время теорию, рассматривавшую государственный долг как замену налоговым доходам в среднесрочной перспективе, когда требовалось, с одной стороны, получить средства для финансирования бюджетных обязательств, а с другой – стимулировать оживление экономики.

   Лишь  в 1997 – 1998-х гг., на фоне нараставшего финансового кризиса, эту концепцию  начали уточнять применительно к условиям развивающихся рынков. Оказалось, что в таких случаях следует учитывать много дополнительных условий и неучтенных обстоятельств. В частности, исследования латиноамериканских рынков указали на важность валютной структуры государственного долга, а именно доли обязательств в национальной и иностранных валютах, а также индексируемых обязательств. Выработанные рекомендации позволили Бразилии избежать позднее острейшего долгового и валютного кризиса.

   Основной  принцип использования заемных  ресурсов, который обоснован в  экономической теории, состоит в  необходимости их производительного  применения в качестве капитала. Это условие принято называть «золотым правилом» финансов⁹. Однако применение этого условия на практике до настоящего времени наталкивается на различные трудности и препятствия. Применение заемных ресурсов для финансирования текущих нужд, отличных от вложений капитала, широко распространено в странах, сталкивающихся с финансовыми трудностями. Когда полученные средства не направляются на расширение действующего производства или на создание новых предприятий с конкурентоспособным производством, то как следствие таких заимствований, возникают трудности в погашении внешней задолженности и возникновение условий для долговых кризисов. Поиск эффективных методов использования внешних заимствований во многом объясняет интерес к их трактовке в экономической теории.

   Существует  так же неокейнсианская теория в которой отражены проблемы роли заимствований в экономическом развитии. Развитие государственного регулирования экономики на основе идей Кейнса имело одним из своих последствий появление и рост дефицитов государственного бюджета, образование в связи с этим крупного государственного долга как составного элемента хозяйственной жизни.

   Из  неокейнсианской теории динамики следовал вывод о необходимости вывоза капитала для того, чтобы страна, экспортирующая капитал, имела постоянный стимул к экономическому росту, и тем самым была обоснована взаимная экономическая заинтересованность стран-доноров в экспорте капитала и стран-получателей в привлечении иностранного капитала в форме прямых инвестиций и сопровождающего их финансового содействия в виде официальной помощи развитию на основе субсидий, а также заимствований в различных формах¹⁰.

   Важное  значение в таких исследованиях придавалось официальной помощи развитию. Помощь развитию оценивалась в различных аспектах применительно к странам, оказывающим эту помощь, и применительно к странам, выступающим ее получателями. С точки зрения интересов стран, предоставляющих официальную помощь развитию, ее полезный эффект рассматривался в следующих проявлениях:

–Как средства расширения рынка принимающих стран для экспорта товаров и услуг из стран-доноров, создающего канал долгосрочного сотрудничества между ними;

–Как средства создания и развития новых мировых рынков;

–Как средства стимулирования экономического роста в странах-донорах.

   Все эти эффекты соответствовали кейнсианской теории, поскольку помощь развитию по характеру ее воздействия на экономику предоставляющих ее стран рассматривалась как инвестиции, обеспечивающие прирост дохода.

   Тем не менее различные теории по-разному  вписывались в реалии отдельно взятых экономик. Учитывая неоднородную природу внешней задолженности отдельных стран и нередко противоположные последствия для экономики, представляется целесообразным кратко рассмотреть ситуацию на примере отдельных стран.  
 
 
 
 

   1.2

Бразилия

     В начале 90-х годов, в Бразилии наблюдалась очень высокая инфляция и иностранные инвесторы боялись вкладывать средства в национальную экономику этой страны. Несмотря на значительные успехи реформирования экономики Бразилии, правительству Кардозе не удавалось полностью решить фундаментальные проблемы ее развития. Все еще сохранялись хронический дефицит бюджета, влекущий за собой рост государственного долга, и несбалансированность платежного баланса страны, во многом вызванная переоценкой национальной валюты. В конечном счете, как и в случае с Россией, одновременное нарушение внутреннего и внешнего балансов при отсутствии достаточного притока иностранного капитала привело к развитию кризиса 1998 -1999 гг. (табл. 1)¹¹.

Таблица 1. Баланс доходов - расходов консолидированного бюджета и баланс счета текущих операций (в % ВВП).

Источник: Banco Central do Brazil, The World Bank.

     Решение проблемы бюджетного дефицита зависит от сокращения бюджетных расходов и прежде всего оплаты труда государственных служащих и социальных выплат. В структуре расходов федерального бюджета они составляли около 35%, еще 20% направлялось на оказание финансовой поддержки штатам и муниципалитетам. В конечном счете эти деньги также использовались на социальные выплаты.

     Страна  располагала определенными возможностями  по увеличению доходов бюджета, но отношение  налоговых доходов к ВВП в  Бразилии -одно из наиболее высоких  среди стран Латинской Америки, причем за последние 10 лет в результате снижения темпов инфляции оно существенно выросло. Многие налоги имеют целевой характер, и полученные доходы не могут быть перераспределены между дефицитными статьями государственных расходов.

     Улучшить ситуацию в государственном секторе Бразилии можно было только путем реформы государственной службы и существенного сокращения размера выплачиваемых заработных плат, социальных пособий и пенсий. Также требовалось снизить численности пенсионеров и занятых в государственном секторе экономики.

     Постоянная  необходимость финансирования все  возрастающего дефицита бюджетной системы неизбежно привела к наращиванию государственного долга, расходы на обслуживание которого, как и в России, составляли большую долю расходной части бюджета. Уже с начала 80-х годов значительные размеры внешнего долга оказывали негативное влияние на состояние государственных финансов страны. В ходе реализации плана "Реал" ситуация продолжала ухудшаться – так же, как и в России в аналогичном периоде. За четыре года реформ (1995-1998 гг.) внешний долг увеличился на 60%, а внутренний долг, выраженный в долларах США, почти в три раза (табл. 2)¹².

Таблица 2. Государственный долг Бразилии (в млрд. долл. на конец периода).

Источник: Banco Central do Brazil, Chase Securities Inc.

     Поддержание завышенного уровня процентных ставок на внутреннем рынке и стабильность национальной валюты способствовало изменению  структуры государственного долга. Если в начале 90-х годов внешний долг составлял почти 90% общей его величины, то к концу 1998 г. - лишь 38% .

Высокие реальные процентные ставки по внутренним обязательствам не позволяли существенно увеличить срочность долга. В начале 1999 г. около 5% общего объема внутреннего долга федерального правительства, выраженного в ценных бумагах, должно было погашаться еженедельно, что обусловило необходимость постоянного рефинансирования долга. Для привлечения новых покупателей государственных облигаций значительная часть долговых обязательств выпускалась с плавающей процентной ставкой. В конечном счете это привело к формированию тесной связи между уровнем процентных ставок и суммой основного долга и процентов по его обслуживанию.

     В результате девальвации реала в  начале 1999 г. величина внешнего долга (в национальной валюте) возросла, что повысило отношение внешнего долга к ВВП по сравнению с 1998 г. почти на 12 процентных пунктов - до 43%. Правительство Бразилии намерено планомерно уменьшать долговое бремя в течение последующих лет за счет снижения реальных процентных ставок и увеличения первичного профицита консолидированного бюджета.

     В 1999 г. в сфере государственных  финансов Бразилии наметились положительные изменения. Впервые после 1994 г. был достигнут первичный профицит в размере 3,1% ВВП (в дальнейшем правительство планирует увеличить его до 3,25% ВВП к концу 2000 г. и до 3,35% ВВП в 2001 г.). Этому способствовали жесткая бюджетная политика, введение новых налогов (в частности налога с продаж) и отмена льгот по налогообложению.

     Центральная роль в проведении фискальной реформы отводилась федеральному правительству¹³. В 1999 г. первичный профицит федерального бюджета составил 2,3% ВВП по сравнению с 0,6% ВВП в 1998 г. Прирост первичного профицита был достигнут за счет как увеличения налоговых доходов (на 0,7% ВВП), так и сокращения непроцентных расходов (на 1% ВВП).

     Профицит  консолидированного бюджета штатов и муниципалитетов был равен 0,15% ВВП (в 1998 г. был отмечен дефицит  в 0,4% ВВП) Федеральное правительство стремилось стимулировать поддержание первичного профицита бюджетов штатов(его наличие является условием реструктуризации долгов региональных администраций за счет их рефинансирования федеральным правительством). На это были нацелены административная реформа и реформа системы социального страхования, начатые в конце 1998 г. В результате их проведения численность занятых в государственном секторе стала сокращаться и соответственно уменьшилась сумма выплачиваемой заработной платы и социальных пособий.