Делопроизводство в дореволюционной России

Оглавление

Введение 3

Глава I. Делопроизводство в XVI – XIX вв. 4

Особенности делопроизводства в XVI – XVIII вв. 4

Коллежская  система делопроизводства 11

Глава 2. Делопроизводство в XIX – XX вв. 17

Характеристика  делопроизводства в XIX веке 17

Особенности делопроизводства в начале XX века. 23

Заключение 32

Список  использованных источников 33

Приложения  35

Введение

Зарождение документоведения было связано с возникновением самой  сферы работы с документами как  специфической отрасли человеческой деятельности и обретением ею относительной самостоятельности.

В настоящие время документ – это неотъемлемая часть жизни  общества. С самого рождения человек  связан с документами (свидетельство  о рождении). Было бы интересно узнать историю становления и развития документоведения, чтобы понять современную  систему документирования.

В своей работе я обращаюсь  к теме: «Законодательная и нормативная  регламентация документирования информации в дореволюционной России».

Система государственного делопроизводства начинает складываться в период формирования русского централизованного государства, с середины XV в. Управление Московским государством сложилось из удельного  княжества, в котором различные  части управления поручались отдельным  боярам, составляя прообразы будущих  административных ведомств. Такие центральные  органы государственного управления в XVI в. получили названия приказов. Основная масса приказов создается к 50—70-м  годам XVI в. и получает свое развитие в XVII в.

Объектом исследования является законодательная база, регламентирующая делопроизводство. Предмет – общегосударственная деятельность.

Целью данной работы является рассмотрение делопроизводства в XVII – XX веках.

В своей работе я хотела бы обратить внимание на:

1. приказное делопроизводство.
2. коллежское делопроизводство. 
3. министерское делопроизводство.
4. делопроизводство в 1900-1917 гг.

  При написании своей  курсовой я использовала диалектический метод, метод сравнений и аналогий.

Работа состоит из двух глав. В первой главе речь идет о приказном и коллежском делопроизводстве. Во второй главе – о министерском делопроизводстве и о делопроизводстве в начале XX века.

Научные источники: данные и сведения из книг, журнальных статей, интернет ресурсы.

Глава I. Делопроизводство в XVI – XIX вв.

Особенности делопроизводства в XVI – XVIII вв.

Единое централизованное Русское государство образовалось в конце XV в. в результате экономического развития — общественного разделения труда, расширения производства и товарного обращения, усиления экономических связей между отдельными княжествами. Причиной образования централизованного государства была также потребность сосредоточения сил княжеств для отражения нашествий внешнего врага. 
Образование централизованного государства привело к формированию  аппарата его управления, необходимый для регулирования хозяйственной и политической жизни государства. Зарождаются и развиваются высшие, центральные и местные органы государственной власти и управления.

«Высшим государственным учреждением являлась Боярская дума. Она выросла из княжеской думы более раннего периода. Боярская дума участвовала в обсуждении и решении всех вопросов— административных, хозяйственных, судебных, военных, внешнеполитических. Решения Боярской думы оформлялись ее приговорами по формуле: «царь указал и бояре приговорили». Это значит, что решения выносились от имени царя и Боярской думы и что последняя являлась высшим государственным органом с законодательными функциями.»¹ Боярская дума опиралась в своей деятельности на центральные отраслевые органы государственного управления — приказы, являвшиеся исполнительными органами решений великого князя и Боярской думы. Приказы возникли из личных поручений великого князя, которые он давал (приказывал) в связи с теми или иными задачами государственного управления своим доверенным лицам — боярам и дьякам. Но выполнение поручения нередко усложнялось и принимало длительный характер. Поэтому лицо, получившее поручение, окружало себя дьяками, подьячими; между возникшим штатом служилых людей распределялись отдельные функции по выполнению поручений, зарождались структура, делопроизводство, и таким путем постепенно создавалось государственное учреждение — приказ. 
Система приказов выросла не сразу. Приказы начали возникать с середины XVI в. (Разрядный, Поместный, Посольский приказы) и создавались постепенно по мере усложнения государственной жизни. К концу XVII в. их насчитывалось уже около пятидесяти. К этому времени система приказов превратилась в центральный государственный аппарат, с помощью которого государство осуществляло свои функции.     

Приказы находились в непосредственном ведении царя и Боярской думы. Главы  приказов получили в 17 веке название судей, так как зачастую выполняли судебные функции. В 16 веке среди них преобладали дьяки, в 17 веке некоторые крупные приказы возглавляли бояре и окольничие, более мелкие — думные дворяне. Однако и в 17 веке дьяки руководили рядом важных приказов (Разрядным Посольским, Поместным). Приказное делопроизводство велось дьяками и подъячими. Численность персонала приказов (приказных людей) была от 3 до 400 человек. 
        Таким образом, можно проследить формирование приказной управленческой системы. (рис.1.1)

Состав приказа:

1.ПРИКАЗНОЙ  СУДЬЯ (в некоторых приказах судей было 2 и более, так называемые товарищи судьи) 
2. ДЬЯК  (от  одного  до  трёх ; в  крупных  приказах - от  6 до 10 человек) 
3.ПОДЬЯЧИЕ(в зависимости от возраста : старшие, средние и младшие).          

«Дьяки делились на думных и приказных. Думные участвовали в заседаниях Боярской Думы, докладывали о делах приказов,   записывали и формулировали царские указы и приговоры Думы, скрепляли своей подписью.

Приказные дьяки готовили решения по делам, рассматриваемых  в приказах, и контролировали работу подьячих.  Подьячие были младшими чинами в приказах и делились на три статьи: «старые», «средние» и «молодшие». Между ними шло распределение обязанностей по работе с документами. Дьяк осуществлял общие руководство деятельностью приказа и в том числе организацией делопроизводства, по его указанию «старые» подьячие  состовляли документы, которые дьяк чернил, т.е. исправлял. «Средние» подьячие писали черновики документов   по указаниям «старых» подьячих, наводили справки в делах своего приказа или других приказов. «Молодшие» подьячие переписывали документ набело, т.е. готовили его к подписанию. Они же склеивали документы в столбец, так как для приказного делопроизводства характерна столбцовая форма документов.»²

С.О. Шмидт указывает, что  «личный состав приказов, численность  приказных людей колебалась от нескольких человек до нескольких десятков (в Посольском приказе, где было много специализированных  переводчиков и «толмачей», в Разбойном)  и  до нескольких сотен ( в Большом дворце, особенно в Поместном приказе, где часть подьячих находилась «в отсылках» - командировках по делам этого приказа или выполняя поручения других приказов).

Приказная система с ее централизацией и бюрократизмом, бумажным делопроизводством и бесконтрольностью порождала волокиту, злоупотребления и взяточничество. К концу века приказная система пришла в упадок; ее заменила более прогрессивная система управления - коллегиальная.

    В  приказной   период  постепенно  создаётся   система  делопроизводства  центральных  и местных  учреждений, складываются  кадры делопроизводственных  служащих, создаются устойчивые  формы  документов  и приёмы  их  составления, появляются  отдельные законодательные  акты  о порядке  документирования  и  составления  частных  актов.

Видовой состав был довольно разнообразным. Все существовавшие в этот период документы группируются в следующие основные виды: грамоты (царские указы или указные  грамоты), приговоры, наказы, доклады, памяти, отписки, челобитные. Однако внутри каждого  вида существовало множество разновидностей:

-  отписки – документы,  поступавшие в приказы с мест, от воевод;

-  грамоты – это  царские указы, посылаемые из  приказов на места – боярам, воеводам, приказным людям;

- приказы представляли  царю отписки или доклады;

- воеводам и другим  местным начальникам царь давал  наказы;

- приказы между собой  сносились памятями;

- обращения граждан к  центральной власти оформлялись  в виде челобитных.

     «Важнейшим признаком официального документа является его формуляр – совокупность устойчивых информационных элементов (реквизитов, языковых формул) документа, расположенных в определенной последовательности, специфической для каждого вида документа.»³ Формуляр – результат повторяемости управленческих ситуаций и управленческих действий. Исследователи отмечают, что еще на заре клинописи письменные памятники отличались использованием устойчивых текстовых формулировок с определенным расположением материала.

     В документах  приказного делопроизводства большинство  реквизитов еще не выделилось  из текста, т. е. обращение, адресат,  дата документа, обозначение автора и др. и собственно содержание документа составляли один сплошной текст. Как правило, документ  начинался с обращения, даты или обозначения автора и адресата документа. Например, царские указные грамоты начинались указанием автора и адресата (от кого – кому). Челобитные и отписки начинались с обращения:

     При  обращении  к великому князю служилые  люди писались холопами, посадские люди и крестьяне, их жены, вдовы и дети – сиротами; духовные лица – богомольцами.

     В заключительной  части указной грамоты обозначалась  дата ее составления и место, где она была написана.

     Челобитная  заканчивалась и заверительной  надписью, а также указывались имена послухов (свидетелей), место и время составления челобитной.

    « Кроме этих обязательных элементов можно говорить о некоторых стабильных элементах текста для каждой разновидности документа. Например, изложение просьбы в челобитных начиналось традиционной формулой: "…вели государь мне дать…", а заканчивалось: "…царь-государь смилуйся, пожалуй…".»⁴

     Анализируя  формуляр документов приказного  периода, многие исследователи отмечают наличие устойчивых форм, образцов, по которым совершалось делопроизводство. В частности, по единому образцу писались наказы воеводам из приказов, включавшие следующие части:

- вступление в должность  нового воеводы, порядок приема  должности от прежнего воеводы;

- постановление о финансовом  управлении;

- отношение воеводы к  местному обществу и выборным  должностям;

- постановления о полицейской  деятельности воеводы;

- определение военных  обязанностей воеводы, правила  его отношения к иноземцам.

Процедура подготовки документов в приказном делопроизводстве включала следующие основные этапы:

1.      Поступление  документа на рассмотрение;

2.      Подготовка  дела к "докладу";

3.      Рассмотрение  и решение дела;

4.      Оформление  документа, содержащего решение.

     Рассмотрение  дела в приказе начиналось  по инициативе царя или по  жалобе, челобитной или отписке.  Указание царя передавалось им  лично кому-либо из чинов приказа  или передавалось в приказ  через кого-либо из тех, кто  находился в это время при  царе. По указу царя либо сразу  готовилось решение ("отпуск"), если приказ располагал для  этого нужными сведениями, либо  начиналось исполнение – рассмотрение вопроса и сбор необходимых материалов.

     Если во  исполнение царского указа нужно  было написать грамоту, дьяк  писал ее сам или давал поручение  кому-нибудь из старших подьячих. Если для решения дела требовалась  переписка с другими приказами,  она велась без соблюдения  особых формальностей короткими  "памятями" или записками подьячих одного приказа подьячим другого приказа.

     При поступлении  документа на нем проставлялась  дата, и дьяк делал пометку  "Выписать", что означало "Навести  справки". Фактически это означало  начало рассмотрения дела. Подготовкой  дел к рассмотрению ("докладу") занимались столы, или повытья, где дьяк или по его поручению старший подьячий собирал нужный материал, составлял проект ответственного документа (решения по делу). Роль докладчика по делу принадлежала дьяку, а решение вопроса - думным дьякам. Решение по делу принималось после его обсуждения. Думные дьяки могли согласиться с подготовленным решением, но могли и внести свои коррективы. В результате после вынесения решения дьяк "чернил" подготовленный документ, т. е. исправлял его, младший подьячий сверял беловик с черновиком, удостоверял его своей подписью, которая выражала ответственность подьячего за точное соответствие беловика черновику, но еще не придавала юридической силы документу. Для этого требовалось подпись дьяка, которая свидетельствовала об ответственности за содержание документа.

     Руководители  приказов – судьи и приближенные  к ним лица, участвовавшие в принятии решений, - не ставили своих подписей на документах. Это входило в обязанность дьяка, отвечавшего за ведение делопроизводства приказа. Царь и бояре собственноручно подписывались только на договорных грамотах, заключаемых с другими государствами. Подпись дьяка была весьма своеобразна: если документ состоял из нескольких листов, дьяк подписывал документ на каждой склейке, чтобы буквы захватывали оба листа, что было узаконено Судебником 1550 г. Это предохраняло документ от фальсификации и подлога.

     В московских  приказах впервые намечается  обособление оконченных дел от "текущих". Наряду с хранением  документов в кулях, мешках, сундуках  в некоторых приказах (например, Поместном приказе) появляются  шкафы для хранения документов, а затем и меры по охране  документов, например снабжение сундуков замками.

     Изучение Уложения 1646 г. и целого ряда указов, принятых позже, позволяет говорить  о введении норм письменного  оформления различных договоров, установлении внешнего единообразия деятельности приказов. В Уложении перечислены неприсутственные дни – Рождество (с24 декабря до 8 января) и вся неделя Пасхи и др.; общее количество неприсутственных дней было достаточно велико. Сношения приказов с городами до учреждения почты в 1666 г. осуществлялись с помощью нарочных; ответы отсылались не с нарочным гонцом, а при случае.

     В целом,  в приказной период постепенно  создается система делопроизводства центральных и местных учреждений, складываются кадры делопроизводственных служащих, создаются устойчивые формы документов и приемы их составления. Однако государство, действуя отрывочными и частными мерами, не создавая общих административных правил, не могло еще ввести систематического порядка в организацию учреждений и их делопроизводство. Только с середины XVII в. принимаются некоторые меры для наведения порядка в делопроизводстве, появляются отдельные законодательные акты о порядке документирования и составления частных актов.

Характерной особенностью документов этого периода было безмерное  возвеличивание власть имущих путём  перечисления всевозможных титулов, званий и полномочий. В наследство от приказного делопроизводства получили мы и слово  «волокита». Подклеенные в столбцы  длиной в среднем 50-80 м. документы наматывали на палочки в свитки. Ленты при чтении волочились, отсюда родилось и понятие, обозначающее сегодня несвоевременное и не по существу решение того или иного вопроса. В аппарате приказного делопроизводства процветали взяточничество, чинопочитание, формализм. Не были развиты такие делопроизводственные операции, как регистрация документов, хранение, контроль за исполнением. И всё же именно на этом историческом этапе складывается первая система работы с документами, закладываются основные приёмы и методы создания, оформления и обработки документов.

     К концу  века приказная система пришла  в упадок; ее заменила более  прогрессивная система управления - коллегиальная.

Коллежская система делопроизводства

Коллежское делопроизводство значительно отличается от приказного. Изменения связаны, прежде всего, с административными реформами Петра I, коренным образом изменившими систему государственных учреждений и управления, а также принцип принятия решений, который стал коллегиальным, что означало принятие решения голосованием.

Кроме того, указом 1700 г. столбцовая форма делопроизводства отменена и заменена листовой.

В результате реформ высшим светским учреждением стал Сенат, церковным - Синод. Центральные учреждения приказы были заменены коллегиями. Преобразованы местные учреждения. Созданы бурмистерские избы, городовые магистраты, ратуши губернские и провинциальные канцелярии.

По принципу принятия решений (коллегиальному) делопроизводство XVIII в. стало называться коллежским.

Основой деятельности системы  государственных учреждений России XVIII в. стало законодательство. Законодательными актами закреплялся как факт создания учреждений, так и их функции, штатный  состав, должностные обязанности  чиновников, организация делопроизводства.

«28 февраля 1720 г. был издан Генеральный регламент, по которому в законодательном порядке была определена внутренняя организация коллегий, их структура, штатный состав, должностные обязанности чиновников, правила внутреннего распорядка и поведения чиновников, убранство «камор» — присутственных мест. Организация работы с документами: правила регистрации, контроля за исполнением документов, порядок их составления, удостоверения.»⁵

В соответствии с его требованиями аппарат коллегии включал присутствие, канцелярию, контору (рис. 1.2).

Рис. 1.2. Структура и штатный состав коллегий

Присутствие коллегии состояло из президента, вице-президента, четырех советников и четырех асессоров. Президент мог иметь личного секретаря. Канцелярия коллегии состояла из секретаря, нотариуса, регистратора, актуариуса, канцеляристов, копиистов, переводчиков, толмачей и вахмистра. Конторы создавались для ведения «счетных дел». Возглавлял контору камерир, в его подчинении находились камор-шрейберы.

В коллегиях также предусматривались  должности вахмистра, фискала.

Порядок рассмотрения дел  в коллегиях и должностные  обязанности чиновников по Генеральному регламенту представлены на рис. 1.3.

Генеральный регламент узаконил необходимость регистрации и  контроля за исполнением документов и регламентировал технологию их ведения.

Была введена обязательная регистрация документов, которые  регистрировались в журналах, названных: «повседневная записка», «росписи», «регистратура» — книги А.В.С.Д.

«Генеральный регламент ввел понятие об архивах. В 44-й главе установлено, что архивы делятся на три категории:

• текущие, создаваемые при канцеляриях;
• ведомственные (архивы коллегий);
• государственные (исторические), в которые всеми коллегиями передавались документы, нужны для справок.»⁶

Документы хранились в  текущем архиве три года и помещались в обложку, на которой указывалось краткое содержание дела, даты его начала и окончания. На все документы дела составлялась внутренняя опись.

Рис. 1.2. Порядок рассмотрения дел в коллегиях и должностные  обязанности чиновников по Генеральному регламенту 1720 г.

Реформаторская деятельность в административной сфере оказала  большое влияние на состав официальных документов и их формуляр.

Возникло много новых  видов документов, некоторые получили новые наименования. Их определения  даны в Генеральном регламенте.

Виды документов, служившие  для обмена информацией между  учреждениями, определялись их соподчиненностью.

От царя и Сената в коллегии и из коллегий в местные учреждения направлялись распорядительные документы в форме указов. Подчиненные учреждения и должностные лица посылали в вышестоящие учреждения (например, коллегии в Сенат, местные учреждения в коллегии) рапорты и доношения.

В XVIII в. появляется новый  вид документа — протокол. Его назначение, правила составления и оформления подробно изложены в специальной статье Генерального регламента.

Частные лица продолжали обращаться в государственные учреждения в  формечелобитных, затем их стали называть «прошения челобитчиковы». В последней четверти XVTII в. за этим видом документа прочно закрепилось наименование «прошение».

Продолжают развиваться  другие системы документации.

Для переписки между военными в XVIII в. характерны такие виды документов, как рескрипты, реляции, рапорты, донесения, приказы, ордера, предписания. Учет численного состава фиксировался в штатах, табелях, списках, ведомостях. Ход военных действий отражался в дислокациях, диспозициях, предположениях и др. Договорные отношения с иностранными государствами закреплялись в трактатах, договорах, конвенциях, инструментах, протоколах. Для переписки с иностранными государствами использовали ноты, мемуары, меморандумы, письма; дипломаты отправляли на родину реляции, письма, депеши. Судебная документация состояла из допросов, клятвенных обещаний, показаний; результат судебного разбирательства отражался в приговорах, определениях, выписках из журналов. Для бухгалтерского учета вели баланс — особую таблицу, показывающую состояние хозяйственной деятельности на определенную дату, главную книгу, где систематизировали все хозяйственные операции. В этот период в России начинают применять термины «баланс», «дебет», «кредит», «бухгалтер».

Статистический учет вели в подушных переписях, названных ревизиями. Результат ревизий фиксировался в «ревизских сказках», на основании которых составлялись губернские сводки.

В XVIII в. складывается система  документации по личному составу. Введеныформулярные (послужные) списки — документ, дающий полное представление о находящемся на государственной службе (от семейного положения до выхода в отставку или на пенсию).

Коренным образом изменился  формуляр документа в связи с переходом на листовую форму ведения делопроизводства.

Из текста выделяются реквизиты:

• адресат,
• автор,
• вид документа,
• подпись,
• дата составления (подписания),
• дата получения документа,
• скрепы,
• регистрационные номера (исходящий и входящий).

Легко определить вид документа  в XVIII в., так как наименование вида почти всегда указано в документе.

Глава 2. Делопроизводство в XIX – XX вв.

Характеристика делопроизводства в XIX веке

Исполнительное делопроизводствовозникло в результате административных реформ Александра I. В начале XIX в. система государственных учреждений России была подвергнута серьезной корректировке. Высшими государственными учреждениями стали: Правительствующий Сенат, Комитет Министров, Государственный совет, позже во второй половине XIX в. создан Совет Министров. Коллегии были заменены новыми центральными учреждениями — министерствами. Местные учреждения осуществляли свою деятельность в соответствии с законом 1775 г. и почти не претерпели изменений.

Высшие государственные  учреждения: Сенат, Комитет Министров, Государственный совет, основывали свою деятельность на принципе коллегиальности. Делопроизводство в них велось в соответствии с законами, названными «учреждения»: «Учреждение Правительствующего Сената», «Учреждение Комитета Министров», «Учреждение Государственного совета».

Создание министерств  положило начало новому этапу развития системы управления и делопроизводства в России. Основой организации  деятельности новых центральных  органов управления стал принцип единоначалия. В основу было положено точное исполнение указаний руководства. Коллегиальное обсуждение и принятие решений, характерное для коллегий XVIII в., стало тормозить управленческий процесс, которому требовалась гибкость и оперативность.

«В 1811 г. издано «Общее учреждение министерств», которое законодательно закрепило единообразие в организационном устройстве министерств. Принцип единоначалия, положенный в основу министерской системы, означал, что управленческие решения принимаются единолично конкретным должностным лицом в рамках его компетенции.»⁷

Второй важный принцип, положенный в систему министерской реформы, — принцип иерархии означал строгое распределение функций управления между структурными подразделениями и обязанностей чиновников по их реализации. Принцип иерархии означал последовательность подготовки решения и обязательное участие в этом процессе всех структурных подразделений и должностных лиц — от нижестоящих к вышестоящим.

Внедрение этих принципов  в организацию управления оказало  влияние на структуру и делопроизводство министерств.

Возглавлял министерство министр. Он назначался императором и нес ответственность только перед ним. У министра могли быть заместители (один или несколько) — товарищи министра и обязательно создавалась канцелярия министра. Министерство делилось на департаменты, которые в свою очередь, состояли из отделений, отделения — из столов. Во главе их соответственно стояли: директор департамента, начальник отделения, столоначальник.

При необходимости разрешалось  образовывать «особенные установления»: канцелярию при директоре департамента, счетные столы, ученые комитеты, чертежные, лаборатории.

«Общее учреждение» узаконило  введение в аппарат министерств  двух коллегиальных органов: при  министре — Совет министра, при департаментах — Общее присутствие департамента, носивших совещательный характер. Наряду с чиновниками министерства в их состав включались представители крупного капитала и представители науки и искусства. Их знания и практический опыт способствовали всестороннему и профессиональному обсуждению конкретных вопросов и принятию наиболее верных решений. ⁸Сочетание принципа единоначалия с коллегиальным обсуждением сложных управленческих проблем должно было способствовать оптимизации управления в целом.

Единство структуры, штатного состава чиновников и их должностных  обязанностей позволило установить единый порядок в организации  делопроизводства.

«Компетенция должностных лиц в вопросах управления определила состав управленческих документов министерств. «Общее учреждение министерств» 1811 г. прямо указывало, что «различная степень власти» — главная причина разделения прав и обязанностей чиновников в процессе создания документов. Поэтому достаточно четко были определены виды документов, которыми сообщались между собой органы власти и управления.»⁹