Двухпалатная структура парламента в Японии и Бразилии

     Введение

     В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей государственной власти принадлежит  законодательной. Исполнительная и  судебная ветви власти хотя и имеют  свою сферу деятельности, но действуют  от имени и во исполнение закона.

     Законодательная власть осуществляется прежде всего  общегосударственным представительным органом, а в субъектах федерации, в автономиях политического характера  — также местными законодательными органами. Общегосударственный представительный орган может иметь разные названия (национальное, народное собрание, конгресс, меджлис и т.д.), но за ним утвердилось  обобщенное название «парламент».

     Парламент играет важную роль в формировании государственной политики, но для  этого необходимы следующие условия:

     1.Парламент  должен быть способным эффективно  функционировать, избегать внутренних  конфликтов и чётко придерживаться  своего регламента;

     2.Парламент  должен владеть всесторонней  информацией о состоянии дел  в государстве на том же  уровне, что и исполнительная  власть, которая имеет в своём  распоряжении большую инфраструктуру.

     3. Парламент должен иметь структуру, которая обеспечивала бы парламентёров аналитическими материалами по проблемам государственного строительства, политики, экономики, культуры, образования, медицины, новейших технологий и др.

     Все вышеизложенное определило актуальность курсовой работы.

     Задача  данной курсовой работы провести сравнительный  анализ двухпалатной структуры парламента в Японии и Бразилии. 

     Глава I. Развитие парламентских структур в зарубежных странах.

     Термин  «парламент» происходит от французского «парле» — говорить. Французский  язык широко использовался аристократией  в средневековой Англии, считающейся  родиной парламента. Хотя предшественником парламента были представительные органы в Древней Греции и в Древнем  Риме, сословно-представительные учреждения в начале Средних веков в Европе, происхождение современного парламента связывают с событиями XIII—XIV вв. в Англии, когда власть короля была ограничена собранием крупных феодалов, высшего духовенства, представителей городов и сельской местности (общин).

     Парламент — высший общенациональный представительный орган государства. Во всех современных конституциях он определяется как носитель верховной законодательной власти. Представительные учреждения возникли еще в феодальных государствах. Но тогда они были совещательными органами при монархе и имели лишь ограниченные финансовые права. Поэтому можно считать, что парламенты в подлинном их значении возникли в буржуазном государстве.¹

     Современный парламент — это высший орган  народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения  главным образом путем принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц. Парламент обладает и многими иными полномочиями. Он формирует другие высшие органы государства, например в некоторых странах избирает президента, образует правительство, назначает конституционный суд, ратифицирует международные договоры, заключенные правительством, объявляет амнистию и т.д.²

     По  структуре парламенты — однопалатные или двухпалатные . Способы формирования нижней и верхней палат различны. Члены нижней (первой) палаты обычно называются депутатами, народными представителями и избираются на четыре-пять лет ибо непосредственно гражданами, либо путем многостепенных выборов (Китай), либо посредством косвенных выборов (Бутан, Свазиленд). Верхняя (вторая) палата, состоящая из сенаторов(или других лиц), формируется различными способами: путем прямых выборов (США, Бразилия, Италия, Румыния, Япония), путем непрямых выборов (Франция, Индия, Беларусь), сочетанием прямых и косвенных выборов (Испания), назначения на должность (Канада, Иордания, Таиланд, ФРГ). В ряде стран при формировании сената используется несколько способов (Бельгия, Норвегия). В Великобритании на протяжении многих веков места в палате лордов ряд членов палаты занимали по наследству. Срок полномочий верхних палат — пять, шесть и даже восемь лет (например, в Республике Палау). ³

     Палаты  парламента имеют разные названия (нередко  — палата депутатов и сенат), но их принято называть нижней и верхней. Последнее название имеет исторический характер: в настоящее время в  большинстве стран верхняя палата обладает меньшими полномочиями, чем  нижняя.

     Верхняя палата может быть либо слабой, когда  она в состоянии отсрочить  принятие решения парламентом (нижней палатой), но не воспрепятствовать ему, поскольку ее вето — отказ согласиться  с решением нижней палаты — может  быть преодолено последней (Великобритания, Польша и др.), либо сильной, когда без ее согласия закон не может быть принят (Италия, США).

     Глава государства является участником законодательной  власти независимо от того, охватывается ли он понятием «парламент». Лишь в  тех странах, где глава государства  не подписывает законы, не обладает правом вето, он фактически не участвует  в законодательстве. В большинстве же стран законы принимаются парламентом, а издаются главой государства (в связи с этим ниже рассматривается институт промульгации законов).

     Двухпалатный  парламент—это структура парламента (а иногда и других представительных органов), при которой он состоит из двух палат.

     Палаты  парламента различаются по составу, порядку формирования, кругу полномочий.

     Смысл разделения парламента на две палаты может заключаться в:

     -необходимости обеспечить как пропорциональное представительство всего населения страны, так и равное представительство отдельных территорий независимо от их размера. Так, в федеративных государствах верхняя палата обычно представляет регионы и состоит из равного числа депутатов от каждого субъекта федерации;

     -обеспечении большего консерватизма в принятии законодательных решений. Как правило, верхняя палата формируется менее демократическим путем, чем нижняя: для ее членов устанавливается более высокий возрастной ценз, она может избираться не напрямую населением, а, например, региональными органами власти, наконец, она может состоять из вовсе не избираемых гражданами лиц. В результате верхняя палата более склонна занимать позиции, близкие правительству страны, либо направленные на недопущение резких перемен.

     Исторически первым образцом двухпалатной системы  была организация английского парламента с его палатой лордов (верхняя  палата) и палатой общин (нижняя палата). Развитие палаты лордов можно проследить, начиная еще со времени Великой  Хартии Вольностей (1215 г.). В период буржуазных революций в Англии (17 век) и во Франции (18 век) верхние палаты были упразднены как выражающие интересы контрреволюционной феодальной аристократии, однако уже вскоре восстановлены (например, Палата Лордов была восстановлена указом Кромвеля уже в 1657 г.). Причиной восстановления двухпалатной системы явилось обострение противоречий между недавними союзниками по антифеодальной борьбе - крупной  и мелкой буржуазией. В период расширения избирательного права и распространения  его на малоимущие слои населения наличие двухпалатной системы помогало нейтрализовывать в парламенте влияние социалистических и др. радикальных фракций. Поэтому социалисты, а затем и коммунисты активно добивались введения однопалатной системы (во Франции это едва не удалось сделать в 1946 г.). В унитарных восточноевропейских государствах после прихода к власти коммунистов двухпалатная система (там, где она существовала) была заменена на однопалатную. С момента возникновения федерации североамериканских штатов в 1787 г. двухпалатная система стала приобретать также и другой смысл: верхняя палата в федеральном парламенте стала органом, отражающим в большей мере интересы субъектов федерации в противовес нижней палате, более выражающей общенациональные интересы. Значение верхней палаты как органа регионального представительства (включая не только федеративные, но и децентрализованные унитарные государства) подкрепляется характерным принципом ее комплектования, существующим во многих государствах. Этот принцип заключается в том, что субъекты федерации (части унитарного государства) представлены в верхней палате равным числом голосов, хотя число избирателей в них может различаться в десятки раз. Такой порядок существует, например, в России и США, где субъекты федерации представлены в верхней палате каждый 2 членами. Еще более яркой иллюстрацией идеи регионального представительства является принцип непосредственного делегирования органами власти субъектов федерации своих представителей в верхнюю палату, существующий, напр., в России и Германии. «Спор» между двухпалатной системой и однопалатной системой продолжается и незакончен и по сей день. Помимо обширных и многонациональных государств, где использование двухпалатной системы вполне естественно, двухпалатные системы продолжают сохранять или вводить небольшие национально однородные государства. Так в 1989 г. двухпалатная система восстановлена в Польше, 1990 г. в Румынии, в 1995 г. установлена в Казахстане, в 1996 г. - в Кыргызстане и Белоруссии. Двухпалатная система существует в настоящее время как в федеративных, так и в унитарных государствах.

     Способы формирования верхних палат довольно разнообразны. К основным из них  относятся:

     1.Формирование  верхней палаты посредством непрямых (косвенных или многостепенных) выборов.  Такая практика существует во  Франции: Сенат - верхняя палата  парламента Франции, избирается  на 9 лет коллегиями выборщиков, состоящими  из депутатов Национального собрания (нижней палаты парламента), членов  генеральных советов и муниципальных  советников. Сенат состоит из 321 сенатора, из которых 308 избираются в  метрополии, 8 - в заморских департаментах, 5 - в заморских территориях. Таким  образом, здесь имеют место  выборы косвенным голосованием.

     2.Формирование  верхних палат посредством прямых  выборов, однако с отличиями  от той системы, которая применяется  при формировании нижних палат.  Такой порядок применяется в  Италии, США, Австрии. При избирании  Сената (верхней палаты) действует  мажоритарная система с элементами  пропорционализма ( в отличие от  пропорциональной системы выборов  нижней палаты). Выборы в Сенат  проводятся по одномандатным  избирательным округам в рамках одной области. Избиратели голосуют за конкретного кандидата, который может быть и, как правило, "связан" обязательствами по взаимному использованию полученных голосов с кандидатами по другим округам данной области (на практике это обычно кандидаты от одной партии).

     3.Формирование  верхней палаты путем назначения  применяется в наиболее чистом  виде в Канаде и Германии. Верхняя  палата парламента Канады (Сенат)  состоит из 104 членов, назначаемых  генерал-губернатором по рекомендации  премьер-министра. Предполагается, что  сенаторы представляют ту провинцию,  от которой они назначены. Для  сохранения принципа равного  представительства провинции разбиваются  на 4 группы, каждая из которых  имеет право быть представленной 24 сенаторами.

     4.Традиционный  феодальный способ формирования  верхней палаты применяется в  Великобритании. Палата лордов британского  парламента формируется на невыборной  основе. Членство в ней связывается  с получением дворянского титула, дающего право быть членом  палаты лордов. Среди членов палаты - 1195 герцогов, маркизов, графов, баронов  и виконтов. Это пэры парламента. Одиннадцать членов палаты - лорды-юристы (ординарные лорды по апелляциями). Они назначаются из числа лиц,  занимавших или занимающих высокие  судейские должности, для оказания  помощи палате при решении  судебных дел. Так же принцип  наследственности применяется в  Бельгии, Ирландии.

     5. В ряде случаев верхние палаты  формируются смешанным путем:  часть их членов избирается, часть  назначается, остальные занимают  место по наследственному принципу (Непал).

     Даже  в пределах одной страны порядок  выборов членов в верхнюю палату может быть различным. В Швейцарии, например, члены Совета кантонов выбираются в одних кантонах непосредственно населением, в других – кантональными парламентами.

     В соответствии с общепринятой в мире практикой нижняя палата парламента всегда избирается непосредственно  населением. Срок полномочий нижней палаты каждого созыва колеблется от 2 до 7 лет. Так, в США Палата представителей избирается на 2 года, Бундестаг ФРГ  и Палата представителей Японии –  на 4 года, Национальное собрание Франции  – на 5 лет, Палата представителей Ирландии – на 7 лет.

     В некоторых странах для верхней  палаты, в отличие от нижней, не установлен срок полномочий, либо этот срок более  длительный. Их состав обновляется  полностью либо по частям, что дает верхней палате существенные организационные  преимущества, обеспечивает непрерывность  законодательной власти. Например, Сенат США обновляется каждые 2 года на одну треть. Частично обновляемые  верхние палаты не подлежат роспуску. К кандидатам в депутаты верхних  палат предъявляются, как правило, более строгие требования, например высокий возрастной ценз (иногда он составляет 30 – 40 лет) и др.

     В тех странах, где допускается  досрочный роспуск парламента, досрочно могу распускаться только нижние палаты.

     Следует отметить также парламенты с особой структурой. Это относится к Стортингу  Норвегии. Сначала он избирается целиком, затем 1/4 из его состава выбирается в верхнюю часть - Лагтинг, остальные  же депутаты составляют нижнюю часть - Одельстинг. При этом соотношение  политических сил в обеих частях одинаково. Все вопросы, кроме принятия законопроектов, решаются парламентом  в целом. Постоянные комиссии являются общими для всего парламента. Поэтому  Стортинг нельзя безоговорочно отнести  к двухпалатному парламенту. До недавнего  времени такую же структуру имел Альтинг Исландии. В настоящее время он является однопалатным органом.

     В большинстве современных парламентов  права верхних палат ограничены по сравнению с правами нижних палат. Например, во многих странах  финансовые законопроекты могут  быть внесены только в нижние палаты, а верхние палаты не могут оказывать  какое-либо влияния на их принятие. В парламентах, где палаты неравноправны, устанавливаются определенные процедуры  преодоления возражений верхних  палат в отношении нефинансовых законопроектов, одобренных нижними  палатами.⁴ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава II . Сравнительный анализ двухпалатной структуры парламента в Японии и Бразилии

     Япония - островное государство в Восточной Азии, формой правления которой является конституционная монархия.

     Согласно  конституции Японии вступившей в силу 3 мая 1947 года, единственным законодательным органом является парламент.⁵

     Японский  парламент состоит из двух палат  — палаты представителей (нижняя) и  палаты советников (верхняя)⁶. Палата представителей избирается на 4 года в количестве 500 депутатов (до 1996 г. — 511), палата советников состоит из 252 советников, избираемых на 6 лет, но с ротацией каждые три года наполовину. Палата представителей может быть досрочно распущена актом императора по требованию правительства (Кабинета министров), верхняя палата роспуску не подлежит.

     Бразилия  – пятая по величина территории, шестая по численности населения (более 140 млн. человек) и восьмая по уровню экономического развития страна в мире. Она вместе с тем представляет по территории третью часть Латинской  Америки и примерно третью часть  ее населения. В 1964 г. в Бразилии был  совершен военный переворот и  установлен авторитарный политический режим.⁷

     В 1946 году принята конституция, объявившая Бразилию федеративной республикой  и установившая, что её президент  избирается всенародным голосованием сроком на 5 лет.

     После отмены монархии первая республиканская  Конституция 1891 года установила президентскую  систему правления с тремя  независимыми ветвями власти: исполнительной, законодательной и судебной. Эта  структура сохранилась и в шести последующих Конституциях, включая и ныне действующую, разработанную избранным в 1984 году Национальным конституционным собранием и принятую 5 октября 1988 года. (конституция Бразилии)

     Законодательным органом федерации является Национальный конгресс. Он состоит из палаты депутатов (513 человек) и сената (81 сенатор).⁸ Палата депутатов, как говорилось, избирается на 4 года по пропорциональной избирательной системе, согласно конституции Бразилии, на равных основаниях в выборах участвует население федеральной территории (в настоящее время все территории преобразованы в штаты или присоединены к ним) и федерального округа. В результате пропорциональной системы выборов в палате депутатов представлены несколько партий, большинство их которых имеет небольшое представительство. Такая раздробленность при данной форме правления объективно ослабляет парламент и усиливает власть президента.

     Депутаты  и советники  в Японии имеют свободный мандат, пользуются ограниченным депутатским иммунитетом: они не могут быть арестованы в период сессии, а если арест произведен до сессии, то по требованию соответствующей палаты они должны быть освобождены на период сессии.⁹ Однако член парламента может быть исключен в любое время из состава любой палаты резолюцией большинства присутствующих членов палаты (при наличии кворума). Депутаты и советники пользуются индемнитетом, являются профессиональными парламентариями и получают вознаграждение из государственной казны.

     Аналогичным образом  в Бразилии правовое положение депутатов, сенаторов и их заместителей соответствует принципам парламентаризма (свободный мандат, иммунитет индемнитет и др.). Судит членов парламента за совершенные преступления только Верховный федеральный суд, во время войны они могут быть призваны в армию только с разрешения соответствующей палаты (в мирное время призыв вообще невозможен), депутатам и сенаторам и их заместителям запрещено вступать в сделки по поводу государственного имущества, с государственными предприятиями, они не могут совмещать свой пост с должностью министра, губернатора, секретаря (министра) штата, префекта столичного (федерального) округа. Член парламента Бразилии — один из наиболее высокооплачиваемых парламентариев в мире (150 тыс. долл. США в год).

     Внутренняя  структура палат Японии определяется законом о парламенте и регламентами палат. Каждая палата избирает на весь срок полномочий председателя, вице-председателя, временного председателя (он ведет заседания в случае невозможности выполнения своих обязанностей первыми двумя должностными лицами), председателей постоянных комитетов (комиссий) и генерального секретаря палаты (последний избирается не из числа депутатов и занимается организационными вопросами). В палатах создаются партийные фракции, играющие решающую роль при распределении руководящих постов в палатах и других должностей, а также при распределении депутатов по постоянным комиссиям. В палате представителей имеется 18 постоянных специализированных комиссий, в палате советников — 16. Их профиль обычно соответствует различным сферам общественной жизни и управления (комиссии по иностранным делам, по сельскому хозяйству и др.); в Японии они тесно связаны с работой соответствующих министерств, с чиновничьей бюрократией, хотя они вправе контролировать работу министерств. Каждый парламентарий обязан быть членом одной-двух комиссий. Председатель комиссии избирается из членов партийной фракции, имеющей наибольшее представительство в комиссии, но на деле это решается заблаговременно при дележе председательских мест в ходе переговоров между лидерами фракций.

     Комиссии  проводят два вида заседаний: рабочие  и общие. На первых обсуждаются наиболее важные вопросы, обычно присутствует министр, а иногда и премьер-министр, другой высокопоставленный чиновник. На общих  заседаниях рассматриваются менее  важные вопросы, они проходят чаще при  участии парламентских секретарей (заместителей министра, представляющих его в парламенте). Комиссии в Японии играют решающую роль при рассмотрении законопроектов, их судьба обычно предопределяется решением комиссии, так же как и в других странах, в том числе Бразилии.

     В каждой палате действуют следующие  постоянные комиссии:

     1)      комиссия по делам Кабинета  министров,

     2)      комиссия по делам местного  самоуправления,

     3)      юридическая комиссия,

     4)      комиссия по иностранным делам,

     5)      финансовая комиссия,

     6)      комиссия по вопросам образования,

     7)      комиссия по социальным вопросам  и труду,

     8)      комиссия по вопросам сельского  хозяйства, лесоводства и морского  промысла,

     9)     комиссия по торговле и промышленности,

     10)  комиссия по транспорту,

     11)  комиссия по связи,

     12)  комиссия по строительству,

     13)  бюджетная комиссия,

     14)  ревизионная комиссия,

     15)  комиссия по вопросам парламентской  деятельности,

     16)  дисциплинарная комиссия.¹⁰

     В Бразилии каждая палата создает свои руководящие и внутренние органы, принимает свой регламент; существует также специальный регламент совместного заседания обеих палат.

     Палаты  избирают председателей (обычно из наиболее многочисленной фракции) и их заместителей (из другой фракции), секретарей, отраслевые постоянные комиссии, создают в случае необходимости временные комиссии (в том числе объединенные комиссии палат), образуют раздельные и совместные расследовательские комиссии. Комиссии создаются пропорционально численности  партий и блоков. Они вправе вызывать министров для дачи информации, принимают  петиции и заявления граждан  об упущениях властей, обсуждают  законопроекты и государственные  программы, но никаких указаний министрам  они давать не вправе.¹¹

     В Японии в каждой палате имеются законодательные бюро — особый внутренний орган, который помогает депутатам в работе над законопроекта ми, контролирует прохождение правительственных законопроектов. Бюро имеют собственный аппарат, несколько отделений, в которых работают профессиональные государственные служащие. Эта форма опять таки обеспечивает тесные связи парламента с японской разветвленной бюрократией.

     В палатах создаются секретариаты из служащих, не являющихся парламентариями; руководит ими генеральный секретарь  палаты. Для обслуживания депутатов  и советников имеются различные  исследовательские, справочные административные службы, большая библиотека где более 150 служащих работают над подготовкой по просьбе депутата различных исследовательских и справочных материалов.

     Главной задачей японского парламента, как и парламента других демократических стран, является законодательство, в частности определяющее государственные доходы и расходы — государственный бюджет. Конституция устанавливает, что парламент является единственным законодательным органом, глава государства (император) в законодательстве не участвует и права вето в отношении принятых законов не имеет.¹²

     В Бразилии же полномочия парламента разделены на две группы: вопросы, которые он решает с санкции президента (Бразилия — президентская республика), и вопросы, которые он решает самостоятельно (исключительные полномочия Национального конгресса). К первой группе вопросов относятся: система налогообложения, регулирование вооруженных сил, национальные планы, соединение или разделение территорий и штатов, создание министерств и других органов публичной администрации, создание прокуратуры, административных судов, амнистия и др., всего 17 вопросов.

     Без санкции президента Национальный конгресс вправе окончательно решать вопросы  о международных соглашениях, о  проходе иностранных войск через  национальную территорию; он уполномочивает президента решать вопросы войны  и мира, дает разрешение на федеральную  интервенцию в штат, утверждает инициативы государственной власти по ядерным  программам, акты исполнительной власти о продаже или кон цессии публичных  земель размером более 2500 га, акты исполнительны  органов, которые изданы на основе регламентарной власти или делегирования законодательных  полномочий, дает разрешение президенту и вице-президенту покинуть страну на срок более 15 дней, назначает де нежное содержание президенту, вице-президенту и министрам, и т.д.¹³

     Помимо  совместных полномочий каждая из палат  парламента имеет свою компетенцию. Палата депутатов (как и сенат) решает вопросы своей внутренней организации, принимает регламент, избирает часть членов Совета республики (совещательного органа при президенте). Большинством голосов в 2/3 своего состава палата депутатов может возбудить импичмент против президента и вице-президента, после чего дело для юридической квалификации передается Федеральному верховному суду, а затем в сенат. Палата вправе также начать такой процесс против министров.

     Полномочия  сената в Бразилии шире, чем полномочия палаты депутатов. По обвинительному заключению, принятому 2/3 голосов палаты депутатов, сенат принимает заключение о  виновности президента, вице- президента и министров и увольняет их в отставку, после чего они подлежат суду на общих основаниях. Он может и без процедуры импичмента предавать суду Верховного суда министров, генерального прокурора я генерального атторнея (своего рода «государственного» адвоката), предварительно одобрять путем тайного голосования назначение президентом на должность некоторых высших должностных лиц (председателя правления Центрального банка, генерального прокурора, некоторых судей и др.), избирает часть членов Совета республики, дает разрешение на внешние финансовые операции государства, штатов, городов, муниципий. Министры утверждению сенатом не подлежат. По предложению президента сенат утверждает границы штатов, федерального округа, территорий муниципий, полностью или частично отменяет исполнение законов, признанных неконституционными Федеральным верховным судом, смещает досрочно генерального прокурора республики.

     Сессии  и заседания Национального конгресса. Конгресс собирается на сессии дважды в год в указанные в конституции  дни и сроки: с 15 февраля по 30 июня и с 1 августа по 15 декабря.¹⁴ Если президент не издаст указ о созыве сессии, депутаты могут собраться на сессию сами. Установление даты и срока сессий в конституции направлено в Бразилии против президентского своеволия. В период сессий, как правило, проводятся раздельные заседания палат. Совместные заседания проводятся только в установленных конституцией случаях: при открытии очередной сессии (конституция не предусматривает этого для чрезвычайной сессии), при принятии и изменении регламента совместного заседания палат, при заслушивании послания президента, при рассмотрении вопроса о вето президента, наложенного на законопроект. На совместных заседаниях палат председательствует председатель сената.