Государственная политика. 3

Содержание

Введение

1. Основы разработки государственной  политики

2. Механизм реализации государственной политики

3. Виды и направления государственной политики

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

Цели, задачи и функции  государства, главного элемента политической системы общества, раскрываются через  разработку и проведение государственной  политики. Государственная политика как процесс – целенаправленная деятельность органов публичной власти по решению общественных проблем, достижению социально значимых целей развития общества в целом и отдельных его сфер. В современном правовом поле, научной литературе используются близкие по смыслу понятия – «государственная политика» и «общественная политика». Государственная политика формируется преимущественно государством, общественная политика предполагает участие граждан в ее формировании и реализацию через институты гражданского общества. В обоих случаях политика направлена на решение общественных проблем, существование этих терминов фиксирует разные подходы к ее разработке, подтверждает, что в современных условиях грань между субъектами и объектами государственной политики все менее заметна. Государственные и политические институты, общественные организации, социальные группы, отдельные граждане выступают и субъектами политики, и ее объектами.

 

 

 

 

 

 

 

1. Основы разработки государственной политики

Государственная политика - “политический цикл” - модели разработки государственной политики - виды государственной  политики - теоретические подходы  к изучению государственной политики — характеристики государственной  политики - общественные проблемы - механизм определения политических целей  и приоритетов - критерии выбора альтернатив  государственной политики - политический анализ - анализ политических рисков - механизм выявления и управления рисками.

Государственная политика - это целенаправленная деятельность органов государственной власти по решению общественных проблем, достижению и реализации общезначимых целей развития общества или его отдельных сфер. Она является средством, позволяющим государству достичь определенных целей в конкретной области, используя правовые, экономические, административные методы воздействия, опираясь на ресурсы, которые имеются в его распоряжении. Политика должна быть открытой, конкурентной и ориентированной на результаты.

Общий план действий государственных  органов для решения общественных проблем включает такие элементы, как разработка политической стратегии  и целей, оценка затрат по альтернативным программам, их обсуждение, консультирование, выбор и принятие решения, мониторинг выполнения и т.д.

Основные цели государственной  политики связаны с регулированием действий социальных групп, граждан  и их организаций, что включает:

• защиту граждан, их деятельности и принадлежащей им собственности;

• обеспечение социальной активности;

• создание условий для производства товаров и услуг, необходимых для населения.

Формирование и реализация государственной  политики обычно имеют четыре этапа  или, как иногда называют этот процесс, “политический цикл”, состоящий из нескольких последовательных действий.

1-й этап — определение  общественных проблем и целей  политики (инициирование политики).

2-й этап - разработка  и легитимация государственной  политики (формирование политики).

3-й этап - осуществление  и мониторинг государственной  политики (осуществление политики).

4-й этап — оценка  и регулирование государственной  политики (оценка политики).

На первом этапе происходит определение  и постановка общественных проблем, что означает:

• объективное существование какой-либо ситуации, которая не является благоприятной  для общества или государственных  органов власти;

• осознание и выделение проблемы и превращение ее в общественную, если она затрагивает значительное количество людей, которые могут самоорганизовываться для ее решения, действуя через политические партии или группы интересов;

• осознание важности проблемы и  необходимости ее решения со стороны  государственных органов власти.

В целом здесь возможны два подхода: превентивный, когда стараются на основе анализа и прогнозирования развития ситуации заранее спланировать и осуществить мероприятия, и реагирующий (реактивный), при котором активно начинают действовать уже после того, как проблема приобретет серьезный характер для общества.

После признания необходимости  решения проблемы возможны несколько  направлений действий государственных  органов власти:

• действия в интересах какой-то одной социальной группы;

• учет интересов каждой из социальных групп и попытка максимально  удовлетворить их интересы;

• решение проблемы на базе позиционного торга на основании определенных уступок каждой из сторон;

• тактика избегания решения  проблемы в надежде на ее саморегулирование.

Сложность и масштабность процесса развития государственной политики обусловливают участие в ней  многих организаций и отдельных  личностей, но наиболее важную роль играют:

1) законодательные (представительные) органы власти;

2) исполнительные органы власти;

3) группы интересов и группы  давления.

В отдельных случаях это ведет  к созданию “железного треугольника”, в котором каждый из участников играет отведенную ему роль, выполняя определенные функции, которые различается на каждом из этапов. Вместе они могут  существенно влиять на разработку и  реализацию политики в определенной сфере, отстаивая корпоративные  интересы.

Все это относится к непосредственным участникам, являющимся субъектами политики,однако необходимо учитывать и объекты политики, т.е. социальные слои и группы, на которые она распространяется. Тем более что в последнее время грань между ними становится все менее заметной, так как идет процесс подключения граждан к решению различных общественных проблем и формируется механизм, регулирующий взаимоотношения между государством и гражданами, направленный на повышение качества государственных услуг, облегчение административных процедур, получение информации о выполнении политики и ее эффективности со стороны населения.

Существуют различные модели разработки государственной политики.

В зависимости от того кто, играет главную роль в выдвижении целей  и задач, разработке мероприятий  и программ, можно выделить три  модели.

Модель “сверху - вниз”, когда решения принимаются на высших уровнях управления, а затем доводятся до нижних уровней и конкретных исполнителей, которые играют пассивную роль и выступают в роли простых исполнителей.

Модель “снизу - вверх”, при которой формирование политики начинается с нижних структур государственного управления, активно привлекаются общественные группы и организации, участвующие в разработке и осуществлении различных программ и проектов. На основании их предложений и с учетом их мнений разрабатывается целостная государственная политика.

“Смешанная” модель объединяет эти два подхода, когда существуют механизмы привлечения к разработке политики граждан и государственных служащих при сильном централизованном управлении.

Однако при любых моделях  и типах государственной политики ее результативность во многом зависит  от того, в какой степени органы государственного управления следуют  основополагающим административным ценностям, характерным для демократических  государств, к которым относятся: надежность, прозрачность, подотчетность, адаптируемость, эффективность.

Эти принципы должны являться основой  деятельности всех государственных  институтов и административных процессов, а также быть легко проверяемы со стороны внешних организаций: парламента, судебных органов, общественных организаций и граждан.

Обычно государственную политику разделяют по направлениям в зависимости  от характера и содержания проблем  и вопросов, которые необходимо решать органам власти в определённой сфере  общественной жизни. Можно выделить следующие виды государственной политики: экономическую, социальную, топливно-сырьевую, административную, экологическую, иностранную, военную, национальной безопасности, кадровую, демографическую, культурную, информационную, аграрную, правовую, научно-техническую и т.д.

Таблица 1.1 - Характеристика видов политики по отношениям среды участников и уровню конфликтности

Виды политики	Отношения среди  участников	Уровень конфликтности
Распределительная	Взаимная поддержка и  согласие	Низкий
Перераспределительная	Разногласия и конфликты	Высокий
Регулирующая	Соглашения и компромиссы	Средний
Административно-правовая	Взаимная поддержка	Низкий / Высокий
Стратегическая	Поддержка и компромиссы	Средний
Антикризисная	Сотрудничество и поддержка	Низкий / Высокий

 

Распределительная политика связана с действиями органов власти по распределению соответствующих материальных благ и выгод среди различных групп населения: социальные программы, образование, наука и др.

Перераспределительная политика означает, что определенные ресурсы передаются от одной группы населения к другой путем налогов, тарифов, трансфертов и др.

Регулирующая политика включает в себя действия органов государственного управления по регулированию различных видов деятельности: экономическое регулирование, защита потребительского рынка, и др.

Административно-правовая политика связана с нормотворческой деятельностью и функционированием государства.

Стратегическая политика охватывает взаимоотношения с зарубежными государствами и включает иностранную и оборонную политику.

Антикризисная политика проводится государством в случае возникновения чрезвычайных обстоятельств, которые требуют специальных действий.

Существует несколько  теоретических подходов к изучению государственной политики, позволяющих  с различных позиций и точек  зрения проводить общий анализ государственной  политики. 

Основные из этих подходов представлены следующими школами.

1. Институционапизм, рассматривает госполитику как результат деятельности государственных институтов (правительство, парламент, бюрократия, судебные органы и др.), использующих определенные административные процедуры.

2. Концепция политического процесса представляет госполитику как результат политической деятельности, имеющей фиксированные ступени и этапы (определение проблем, постановка целей, формирование политики, легитимация, выполнение, оценка и мониторинг) в процессе решения общественных проблем.

3. Теория групп оценивает государственную политику как результат групповой борьбы, конфликта между различными группами в обществе и правительстве и поиска консенсуса по конкретным вопросам политики.

4. Теория элиты рассматривает государственную политику как результат предпочтения и выбора политической и административной элит.

5. Теория рационализма рассматривает государственную политику как результат деятельности по достижению оптимальных общественных целей на основе разработанных технологий управления.

6. Теория инкрементализма (постепенности) - государственная политика как последовательная и поэтапная деятельность государственной бюрократии по медленному изменению существующего положения дел, т.е. небольшие вариации по изменению прошлого состояния.

7. Теория игр - государственная политика как рациональный выбор в конкурентной борьбе двух наиболее влиятельных сторон в обществе или правительстве.

8. Теория общественного выбора - государственная политика как результат деятельности индивидов на основе осознания собственных интересов и принятия соответствующих решений, которые должны принести им определенную выгоду.

9. Теория открытых систем - государственная политика как результат ответа политической системы на запросы и нужды соответствующих структур и факторов внешней среды.

Если подходить к государственной  политике как к постоянному политическому  процессу, а данный подход является одним из наиболее используемых и  популярных, то акцент в этом случае делается на целях, содержании действий, характеристиках участников и результатах государственной политики.

Особенно большое значение имеют  правовые и моральные аспекты  государственной политики, что важно, например, для России, находящейся  в условиях переходного периода.

Наиболее важные характеристики государственной политики, которыми она должна обладать в целом, сводятся к необходимости отвечать следующим показателям:

• реагировать на изменения, происходящие в обществе и государстве;

• иметь комплексный характер и  рассматривать любую проблему во взаимосвязи с другими проблемами; *

• быть эффективной и результативной;

• пользоваться доверием населения.

Государственная политика может разрабатываться и реализовываться на нескольких уровнях в зависимости от масштаба решаемой проблемы или охвата общественной сферы. Обычно выделяют три уровня государственной политики:

• макроуровень в глобальных масштабах страны, группы стран;

• метауровень, относящийся к отдельным сферам и направлениям;

• микроуровень, затрагивающий решение локальных проблем.

Важное значение имеет контекст государственной политики, и в первую очередь те многочисленные факторы внешней среды, которые влияют с различной степенью интенсивности на ее разработку и реализацию. Во-первых, выделяют общую среду:

• экономическую систему (производство, распределение, уровень инфляции, занятость, налоги и др.);

• социальную систему (социальная структура, национально-этнические и религиозные  группы, демографическая структура, ценности и нормы поведения и  др.);

• политико-правовую систему (разделение властей, структура политической власти, политическая культура, законодательство и др.);

• технологическую систему (развитие науки и технологий, система управления инновациями, информационные технологии и др.).

•международную систему (внешняя  политика, геополитическая ситуация, уровень сотрудничества или конфликтности  с иностранными государствами и  др.).

Каждый из этих компонентов имеет  свои характеристики, среди которых  наибольшее значение имеют степень сложности и уровень стабильности.

Во-вторых, это внешние факторы, которые могут напрямую воздействовать на государственную политику. Среди них выделяют:

1) Политические факторы:

• группы интересов и лоббистские организации;

• политические партии;

• средства массовой информации;

• общественное мнение;

• различные группы элит (финансовые, региональные)

2) Институциональные факторы:

• законодательные (представительные) органы власти;

• органы исполнительной власти (федеральные, региональные, местные);

• судебные и контрольные органы;

3) экономические факторы:

• экономические программы;

• материальные и финансовые ресурсы;

4) социальные факторы:

• социальные ценности и нормы;

• профессиональная этика и традиции;

5) технологические факторы:

• инновационные технологии;

• распространение продуктов и  услуг.

Эти факторы внешней среды обладают неоднородным потенциалом, их влияние  или давление может проходить  в различных формах, иногда в соответствии с официальными процедурами, часто  на основе неформальных отношений, иметь  различные результаты и последствия.

В-третьих, это внутренние факторы и силы, которые проявляются внутри государственных органов, непосредственно вовлеченных в процесс разработки и осуществления государственной политики.

Критерии выбора альтернатив  государственной политики могут делиться на следующие группы:

экономические показатели;

социальные показатели; <

политические показатели;

технические показатели; показатели результативности. Один из самых трудных моментов - поиск и определение альтернативлых вариантов. Здесь в качестве источника могут служить:

• опрос экспертов и целевых  групп;

• изучение и обзор литературы;

• научные исследования и эксперименты;

• обобщения и классификация  фактов и явлений

• сравнительный анализ и аналогии;

• сравнение с идеальной моделью;

• мозговая атака и т.д.

После того как определены и разработаны  альтернативные варианты решений или  политики, предстоит выбрать основной вариант, что является непростой задачей. Решение о выборе определенной альтернативы зависит от

критериев, на основании которых  он делается. Существует несколько  методик, позволяющих выбрать окончательный  вариант, как-то:

• сравнить все альтернативы по издержкам  и выгодам;

• определить основной вариант на основе согласия большинства политических или социальных групп;

• выбрать путем голосования (референдума), в том числе используя технологии решения при конфликтных ситуациях;

• проранжировать цели, результаты и оценить альтернативы с точки зрения потребителей;

• выбрать решение, с которым  согласно подавляющее большинство  граждан.

Все чаще при разработке политики государственные органы прибегают  к помощи экспертов, создавая при  министерствах специальные советы или аналитические отделы. Профессия  и аналитика и эксперта находятся в числе самых перспективных, и они начинают играть все большую роль при принятии решений на всех уровнях государственного управления.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Механизм реализации  государственной политики

Реализация государственной политики - это постоянный, динамичный процесс достижения поставленных целей, в котором принимают участие различные органы государственной власти и институты гражданского общества. Реализация начинается сразу же после одобрения и легитимации государственной политики или отдельной программы и является основным видом деятельности государственного аппарата.

Составной частью осуществления государственной  политики является определение механизма ее реализации, включающего совокупность средств, методов и ресурсов, обеспечивающих выполнение планируемых мероприятий в соответствии с поставленными задачами. Механизм реализации состоит из комплекса мероприятий:

• организационно-управленческих,

• нормативно-правовых;

• финансово-экономических;

• социально-психологических.

Существуют три методологических подхода к проблеме реализации государственной политики, рассматривающих этот процесс с различных позиций.

Во-первых, реализация как линейный процесс. При этом основными организационными условиями успешного выполнения являются:

1) ясные цели деятельности и стандарты выполнения функций;

2) наличие необходимых ресурсов: финансовых, материальных, информационных, человеческих и т.д.;

3) эффективные организационные структуры;

4) разработанные правила, процедуры и инструкции, координирующие и регламентирующие деятельность организаций и их отношения с властными структурами;

5) развитые коммуникации и система координации деятельности различных структур, вовлеченных в процесс осуществления политики, в том числе:

• исполнительной и законодательной  власти;

• центральной, региональной и местной  властей; ³

• самих федеральных органов  исполнительной власти; '

6) мотивированный и квалифицированный персонал.

Во-вторых, реализацию можно рассматривать  как комплекс действий различных  государственных структур, связанных  с адаптацией всех участников, и в первую очередь высших руководителей, на всем протяжении осуществления политики к условиям и задачам, которые приходится решать, с умением согласовывать свои интересы и формировать партнерские отношения. Здесь большую роль играют информационные системы и каналы обратной связи, позволяющие узнавать о происходящих событиях и полученных результатах и на их основе регулировать свою деятельность, исходя из миссии и целей организации или индивида.

В-третьих, реализацию можно представить  как деятельность по определенным правилам как формальным, так и неформальным, которые установлены в самом начале или формируются участниками осуществления политики на основании накопленного опыта. Следование им при разработке стратегии и тактики, управлении и контроле позволяет определять роль каждого участника и быстрее реализовывать цели организации. Важное значение в этом случае имеет организационная культура, существующая в организациях и влияющая на характер отношений между их членами.

В целом выделяют следующие типы участников реализации: отдельные индивиды, организованные группы, государственные  институты и организации. Последние  обычно делят по двум критериям: уровню управления и характеру организации.

Уровень управления:

• федеральный;

• региональный;

• местный.

Характер организаций:

• центральные органы власти: президент и его администрация, правительство и его аппарат;

• законодательные органы власти: парламент и его структуры, депутаты;

• исполнительные органы власти: их руководители и сотрудники аппарата;

• судебные органы власти: суд, прокуратура;

• неправительственные организации: профсоюзы, группы интересов, частные  компании и фирмы, СМИ, научные центры и совещательные органы.

Главную роль при осуществлении  государственной политики играют органы исполнительной власти на всех уровнях, от центральных до местных структур. На втором месте обычно находятся  неправительственные организации, которые непосредственно заинтересованы в реализации определенной политики и часто принимают в ней  самое непосредственное участие. Остальные  участники играют лишь эпизодическую  роль, это относится и к органам  представительной власти.

Неправительственные организации  могут выступать в качестве:

• источника знаний, особенно при  решении сложных вопросов, выдвижении новых идей и формировании обратной связи;

• средства мобилизации ресурсов;

• поддержки политической стратегии  и отдельных программ.

Процесс реализации политических целей начинается после принятия соответствующих законодательных документов и представляет собой конкретные действия и мероприятия государственных органов исполнительной власти. Для того чтобы эти действия были результативными и приводили к ожидаемым результатам, необходимо выполнение нескольких ниже перечисленных условий.

1. Законодательство должно точно  определять границы и основные  организационные и финансовые  аспекты реализации государственной  политики.

2. Исполнительные органы должны  обладать необходимыми ресурсами  и квалифицированными кадрами.

3. Государственная политика должна  найти широкую поддержку среди  социальных групп и лидеров  общественно-политических организаций.

4. Государственная политика не  должна вызывать социальных конфликтов  и подрывать социально-экономические  или политические основы государства.

В процессе реализации политики роль государственных органов власти состоит в том, чтобы:

• получить необходимые ресурсы;

• разработать соответствующие  планы и программы; ;_;

• организовать и скоординировать деятельность участников;

• осуществить мероприятия  по достижению поставленных целей. ,

Ключевым составляющим успеха реализации государственной политики являются отношения внутри системы государственного управления. Слабость реализации заметнее всего проявляется там, где отсутствует  четкое разделение властных полномочий между различными органами власти.

Еще одним фактором успеха является качество разработанной политики, государственной программы или принятого решения. Поэтому введен даже специальный термин “реализуемость решения”, означающий, что еще на этапе разработки рассчитывается вероятность реализации всех планируемых мероприятий с учетом влияния различных факторов.

Многое зависит от того, насколько  точны задания и как их интерпретируют конкретные исполнители, особенно на низшем уровне управления, так как именно нижний слой чиновников занимается конкретной реализацией государственных решений. Причем установить контроль над этим слоем довольно трудно.